Territorios Productivos - Rimisp

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SERIE  DOCUMENTOS  DE  TRABAJO   Documento  Nº  131   Grupo  de  Trabajo  Desarrollo  con  Cohesión  Territorial        

     

         

Territorios  Productivos     Un  Programa  Articulador  para  Reducir  la  Pobreza  Rural  a  través   del  Incremento  de  la  Productividad,  la  Producción  y  los  Ingresos              

Julio  A.  Berdegué,  Gerardo  Franco,  Gustavo  Gordillo,  Héctor  Robles,  John   Scott,  Isidro  Soloaga,  Carlos  Toledo  y  Antonio  Yúnez-­‐Naude     Febrero,  2015          

   

 

    Este  documento  de  trabajo  está  basado  en  el  informe  final  de  la  asistencia  técnica  brindada  al  Gobierno  de   México   por   el   Fondo   Internacional   de   Desarrollo   Agrícola   (FIDA),   con   la   colaboración   del   Centro   Internacional   de   Investigaciones   para   el   Desarrollo   (IDRC,   Canadá).   El   equipo   técnico   responsable   del   documento  fue  constituido  por  Rimisp-­‐Centro  Latinoamericano  para  el  Desarrollo  Rural,  y  estuvo  integrado   por   los   autores   del   documento   (los   que   se   indican   en   orden   alfabético,   y   sin   indicar   prelación);   la   participación  de  estos  expertos  no  compromete  a  las  instituciones  en  las  que  cada  uno  trabaja.  El  Sr.  Obed   Méndez   editó   este   documento   de   trabajo   con   base   en   el   informe   final   de   la   asistencia   técnica.   Los   Drs.   Tomás   Rosada   y   Merle   Faminow   supervisaron   el   trabajo   del   equipo   técnico   por   parte   de   FIDA   e   IDRC,   respectivamente.                  Cita:     Berdegué,   J.   A.   Franco,   G.   Gordillo,   G.   Robles,   H.   Scott,   J.   Soloaga,   I.   Toledo,   C.   y   Yúnez-­‐Naude,   A.   2015.   Territorios  Productivos:  Un  Programa  Articulador  para  Reducir  la  Pobreza  Rural  a  través  del  Incremento  de  la   Productividad,   la   Producción   y   los   Ingresos.   Serie   Documentos   de   Trabajo   N°   131.   Grupo   de   Trabajo:   Desarrollo   con   Cohesión   Territorial.   Programa   Cohesión   Territorial   para   el   Desarrollo.   Rimisp,   Santiago,   Chile.                  Autores:     -­‐ Julio  A.  Berdegué,  investigador  principal  en  Rimisp–Centro  Latinoamericano  para  el  Desarrollo   Rural,  Santiago,  Chile.   -­‐ Gerardo  Franco,  investigador  principal  y  director  de  la  oficina  en  México  de  Rimisp–Centro   Latinoamericano  para  el  Desarrollo  Rural   -­‐ Gustavo  Gordillo,  comité  de  expertos  Cruzada  Nacional  Contra  el  Hambre,  profesor  UNAM,   consultor.   -­‐ Héctor  Robles,  profesor  investigador  UAM-­‐X  y  coordinador  Página  ww.subsidiosalcampo.org.mx     -­‐ John  Scott,  profesor-­‐investigador,  Dirección  de  Economía,  Centro  de  Investigación  y  Docencia   Económicas  (CIDE)   -­‐ Isidro  Soloaga,  profesor  Departamento  de  Economía,  Universidad  Iberoamericana  Ciudad  de   México.     -­‐ Carlos  Toledo,  consultor  independiente.   -­‐ Antonio  Yúnez-­‐Naude,  Antonio  Yúnez  Naude:  Profesor-­‐investigador  El  Colegio  de  México  y   cofundador  de  Desarrollo  y  Alimentación  Sustentable  A.C.             Rimisp  en  América  Latina  (www.rimisp.org)       Chile:  Huelén  10,  Piso  6,  Providencia,  Santiago,  Región  Metropolitana     |  Tel.  +(56-­‐2)2  236  45  57  /  Fax  +(56-­‐2)  2236  45  58     Ecuador:  Av.  Shyris  N32-­‐218  y  Av.  Eloy  Alfaro,  Edificio  Parque  Central,  Oficina  610,  Quito  |  Tel.+(593  2)   3823916  /  3823882     México:  Yosemite  13  Colonia  Nápoles  Delegación  Benito  Juárez,  México,  Distrito  Federal  |  Tel/Fax  +(52)  55   5096  6592      

SERIE  DOCUMENTOS  DE  TRABAJO      

ÍNDICE    

RESUMEN  EJECUTIVO  .........................................................................................................................................................................  1   1.  ANTECEDENTES  ................................................................................................................................................................................  2   El  marco  de  políticas  públicas  ...................................................................................................................................................  3   2.  IDENTIFICACIÓN  Y  DESCRIPCIÓN  DEL  PROBLEMA  ...............................................................................................................  4   2.1.  Estancamiento  de  la  productividad  ...............................................................................................................................  4   2.2.  Estancamiento  de  la  reducción  de  pobreza  ................................................................................................................  5   2.3.  Las  políticas  y  la  calidad  del  gasto  público  ..................................................................................................................  6   3.  OBJETIVOS  ......................................................................................................................................................................................  10   4.  COBERTURA  Y  FOCALIZACIÓN  ..................................................................................................................................................  11   5.  LA  OFERTA  PÚBLICA  EXISTENTE  Y  LA  NECESIDAD  DE  UN  NUEVO  PROGRAMA  ......................................................  15   6.  DOS  ESPACIOS  DE  IMPLEMENTACIÓN  DEL  PROGRAMA:  APRENDIZAJE  Y  EXPANSIÓN  ........................................  17   7.  DISEÑO  DEL  PROGRAMA  ...........................................................................................................................................................  19   7.2.  Componentes  del  programa  ...........................................................................................................................................  23   7.2.1  Componente  1:  Participación  y  organización  social  .......................................................................................  23   7.2.2.  Componente  2:  Potenciar  la  capacidad  productiva  de  la  población  atendida  ....................................  27   7.2.3.  Componente  3:  Articulación  de  los  programas  productivos  gubernamentales  ..................................  32   8.  ACTORES,  GOBERNANZA  Y  GESTIÓN  DEL  PROGRAMA  ...................................................................................................  35   9.  SEGUIMIENTO  Y  EVALUACIÓN  .................................................................................................................................................  36   9.1.  Estrategia  y  horizonte  del  Sistema  de  M&E  del  programa  ................................................................................  36   9.2.  Sistema  de  aprendizaje  ....................................................................................................................................................  38   REFERENCIAS  BIBLIOGRÁFICAS  ....................................................................................................................................................  41      

 

   

   

Territorios  Productivos:     Un   Programa   Articulador   para   Reducir   la   Pobreza   Rural   a   través   del   Incremento   de   la   Productividad,   la   Producción   y   los   Ingresos  

  RESUMEN  EJECUTIVO   Este  documento  presenta  los  aspectos  centrales  del  Programa  Territorios  Productivos.  Este  es  un  programa   para  potenciar  la  productividad,  la  producción  y  los  ingresos  de  los  hogares  en  condición  de  pobreza  que  son   beneficiarios   de   PROSPERA   que   habitan   en   municipios   y   localidades   en   que   los   pequeños   productores   campesinos   tienen   un   peso   social   y   económico   preponderante,   priorizando   los   municipios   originalmente   seleccionados  por  la  Cruzada  Nacional  contra  el  Hambre.         El  marco  de  política  pública  es  uno  en  el  que  existen  tres  problemas  que  se  refuerzan  mutuamente:   • Lenta   reducción   de   la   pobreza   rural   por   ingresos   (agrícolas   y   no   agrícolas)   y   de   la   inseguridad   alimentaria  de  los  hogares  rurales.   • Lento   crecimiento   de   la   productividad   de   la   agricultura   mexicana   y,   particularmente,   la   de   los   pequeños   productores   y   de   los   campesinos   (es   decir,   de   las   unidades   de   producción   de   hasta   20   hectáreas),  incluyendo  a  los  jornaleros.   • Baja  calidad  del  gasto  público  que  se  invierte  con  el  objetivo,  no  logrado,  de  contribuir  al  desarrollo   de  los  pequeños  productores  y  campesinos.     El  propósito  del  programa  es  que  los  hogares  rurales  en  condición  de  pobreza  en  localidades  y  municipios  en   que  los  pequeños  productores  y  campesinos  tienen  un  peso  social  y  económico  preponderante:   • Aumenten  sus  ingresos  obtenidos  a  través  de  sus  actividades  económicas  agrícolas  y  no  agrícolas.   • Aumenten  su  producción  de  alimentos.   • Aumenten  la  productividad  de  los  factores  de  producción  de  que  disponen.   • Accedan  efectivamente  a  las  políticas  y  programas  públicos  para  los  cuales  califican.     La  estrategia  consiste  en  dinamizar  los  principales  ejes  económicos  a  nivel  local  y  territorial  y  en  mejorar  la   participación  organizada  de  los  hogares  pobres  en  esos  espacios  económicos,  cuyos  pilares  son:     a) aprovechar   la   liquidez   y   los   efectos   multiplicadores   de   las   transferencias   gubernamentales   existentes   (principalmente   PROSPERA/PAL   y   Proagro   Productivo)   como   un   “piso   mínimo”   habilitante  para  que  los  participantes  desarrollen  nuevas  actividades  productivas;     b) una   fuerte   inversión   en   el   desarrollo   y   fortalecimiento   de   organizaciones   sociales   para   el   desarrollo   económico,  desde  el  nivel  local  hasta  el  territorial;   c) un   conjunto   coherente   de   inversiones   e   iniciativas   orientadas   a   producir   “bienes   públicos”   que   eliminen  o  mitiguen  las  restricciones  que  afectan  el  desempeño  de  los  principales  ejes  productivos   territoriales;   d) acceso   a   un   conjunto   mínimo   necesario   y   bien   coordinado   de   servicios   públicos   de   apoyo   al   desarrollo  productivo,  enfatizando  en  aquellos  orientados  a    impulsar  las  capacidades  individuales  y   colectivas  locales  en  temas  tecnológicos,  comerciales,  organizacionales,  de  liderazgo  e  innovación   social,  entre  otros.  Aunque  algunos  de  estos  servicios  podrían  ser  provistos  a  través  del  programa  y   sus   recursos,   se   pone   un   fuerte   acento   en   construir   articulaciones   con   otros   programas   de   diversas   dependencias  gubernamentales;   e) un   enfoque   territorial   del   programa,   desplegado   en   territorios   funcionales   donde   las   localidades   rurales   están   estrechamente   relacionadas   con   centros   urbanos   pequeños   y   medianos,   reconociendo   en   estos   territorios   los   espacios   en   que   la   población   rural   en   situación   de   pobreza   realiza  buena  parte  de  su  vida  económica.     1    

   

1.  ANTECEDENTES       Este   documento   presenta   un   programa   para   potenciar   la   productividad,   la   producción   y   los   ingresos   de   los   hogares   en   condición   de   pobreza   beneficiarios   de   PROSPERA,   que   habitan   en   municipios   y   localidades   en   que   los   pequeños   productores   campesinos1   tienen   un  peso  social  y  económico  preponderante,  priorizando  los  municipios  seleccionados  por   la  Cruzada  Nacional  contra  el  Hambre.         El  programa  propone  de  inicio,  superar  en  el  sexenio  2013-­‐2018  una  larga  etapa  durante   la   cual   las   políticas   públicas   han   sido   incapaces   de   potenciar   la   contribución   a   la   generación   de   ingresos   de   los   hogares   en   condición   de   pobreza   en   el   sector   rural,   incluyendo  prominentemente  a  los  pequeños  productores  y  a  los  campesinos,  de  modo  tal   que  su  trabajo  sea  un  pilar  decisivo  en  la  superación  de  las  condiciones  de  pobreza  y  de   inseguridad  alimentaria  que  los  afectan.       La   estrategia   consiste   en   dinamizar   los   principales   ejes   económicos   a   nivel   local   y   territorial  y  en  mejorar  la  participación  organizada  de  los  hogares  pobres  en  esos  espacios   económicos.  Los  pilares  de  esa  estrategia  son  cinco:     (a) aprovechar   la   liquidez   y   los   efectos   multiplicadores   de   las   transferencias   gubernamentales   existentes   (principalmente   PROSPERA/PAL   y   Proagro   Productivo2)   como   un   “piso   mínimo”   habilitante   para   que   los   participantes   desarrollen  nuevas  actividades  productivas;     (b) una  fuerte  inversión  en  el  desarrollo  y  fortalecimiento  de  organizaciones  sociales   para  el  desarrollo  económico,  desde  el  nivel  local  hasta  el  territorial;   (c) un   conjunto   coherente   de   inversiones   e   iniciativas   orientadas   a   producir   “bienes   públicos”  que  eliminen  o  mitiguen  las  restricciones  que  afectan  el  desempeño  de   los  principales  ejes  productivos  territoriales;3   (d) acceso   a   un   conjunto   mínimo   necesario   y   bien   coordinado   de   servicios   públicos   de   apoyo   al   desarrollo   productivo,   enfatizado   en   aquellos   orientados   a   impulsar   las   capacidades   individuales   y   colectivas   locales   en   temas   tecnológicos,   comerciales,   organizacionales,   de   liderazgo   e   innovación   social,   entre   otros.   Aunque   algunos   de   estos   servicios   podrían   ser   provistos   a   través   del   programa   y   sus   recursos,   se   pone                                                                                                                                           1  Es  importante  enfatizar,  que  en  México  como  en  otros  países,  las  estrategias  de  vida  y  de  desarrollo  de   los   pequeños   productores   y   campesinos,   no   se   limitan   exclusivamente   a   actividades,   empleos   o   ingresos  agropecuarios.  Así,  este  programa  se  enfoca  en  los  pequeños  productores  y  campesinos,  pero   explícitamente  abarca  el  conjunto  de  actividades  productivas  y  laborales,  agrícolas  y  no  agrícolas,  por   2   El   acceso   a   PROSPERA   es   una   condición   de   entrada,   por   diseño   del   programa.   El   acceso   a   Proagro   Productivo   es   una   variable   fuera   del   control   del   programa,   que   se   logrará   parcialmente   porque   el   procedimiento   de   selección   de   localidades   prioriza   aquellas   donde   hay   un   fuerte   peso   de   pequeños   productores   agrícolas   y   campesinos.   Es   importante   enfatizar   que   el   programa   no   implica   desviar   recursos   de   los   objetivos   que   motivan   estas   transferencias;   por   el   contrario,   busca   potenciar   el   uso   productivo  de  estos  recursos,  contribuyendo  así  a  multiplicar  y  hacer  económicamente  sustentable  su   impacto  sobre  los  objetivos  de  estos  programas  de  transferencias.   3Se  refiere  a  las  restricciones  en  las  que  pueden  incidir  los  actores  locales  y  territoriales,  reconociendo   que  hay  otras  que  responden  a  factores  y  agentes  externos  al  territorio.   2    

un   fuerte   acento   en   construir   articulaciones   con   otros   programas   de   diversas   dependencias  gubernamentales;   (e) un  enfoque  territorial  del  programa,  desplegado  en  territorios  funcionales  donde   las   localidades   rurales   están   estrechamente   relacionadas   con   centros   urbanos   pequeños   y   medianos,   reconociendo   en   estos   territorios   los   espacios   en   que   la   población  rural  en  situación  de  pobreza  realiza  buena  parte  de  su  vida  económica.   El  marco  de  políticas  públicas   Pese  a  ser  un  programa  dirigido  a  sectores  pobres  del  campo,  es  menester  resaltar  que  se   inspira  en  las  políticas  de  desarrollo  económico  y  productivo,  articulándolas  con  aquellas   de   desarrollo   social.   De   esta   forma   se   afirma,   en   lo   esencial,   que   la   mayoría   de   las   personas  y  comunidades  rurales  que  viven  en  condición  de  pobreza,  tienen  un  potencial   productivo  (agrícola  y  no  agrícola)  que  ha  sido  subestimado  por  las  política  públicas  de  los   últimos   años,   y   que   dicho   potencial   productivo   debe   ser   un   eje   decisivo   de   sus   propias   estrategias  para  superar  sus  rezagos  socioeconómicos.       El   Programa   para   Democratizar   la   Productividad   (PDP)   busca   que   todas   las   personas,   independientemente   de   su   lugar   de   origen,   condición   social   o   actividad   económica,   tengan   acceso   a   mejores   herramientas,   tecnologías   y   conocimientos,   para   darle   mayor   valor   agregado   a   su   trabajo   y,   con   ello,   poder   aumentar   sus   ingresos.   El   programa   aquí   propuesto   contribuye   especialmente   a   tres   de   los   objetivos   rectores   del   PDP:   elevar   la   productividad   de   los   trabajadores,   de   las   empresas   y   de   los   productores   del   país;   establecer   políticas   publicas   específicas   que   eleven   la   productividad   en   las   regiones   y   sectores  de  la  economía;  fortalecer  el  proceso  de  diseño,    instrumentación  y  evaluación  de   las  políticas  públicas  para  orientarlas  a  elevar  y  democratizar  la  productividad.     Por   otra   parte   y   debido   en   buena   medida   al   estancamiento   de   su   productividad,   los   hogares   de   los   pequeños   productores   y   campesinos,   padecen   los   peores   niveles   de   pobreza.   Lo   más   preocupante   es   que   cuando   se   tiene   una   mirada   de   mediano   plazo,   la   pobreza   rural   no   cede,   a   pesar   de   las   fluctuaciones   positivas   o   negativas   en   ciclos   temporales  más  cortos  de  tiempo.       Para  enfrentar  este  flagelo,  el  Gobierno  Federal  ha  puesto  en  marcha  la  Cruzada  Nacional   Contra   el   Hambre   (CNCH),   definida   como   “una   estrategia   de   inclusión   y   bienestar   social   de  carácter  nacional,  que  busca  garantizar  la  seguridad  alimentaria  y  la  nutrición  de  los  7.4   millones   de   mexicanos   que   hoy   viven   en   condición   de   pobreza   extrema,   y   contribuir   al   ejercicio   pleno   de   su   derecho   a   la   alimentación.”   Se   ha   señalado   que   un   elemento   central   de  esta  estrategia  es  “vincular  las  políticas  sociales  con  las  económicas  para  empoderar  a   la  gente  y  lograr  que  salga  de  la  pobreza  por  su  propio  pie.”     De   los   objetivos   de   la   CNCH,   este   programa   se   vincula   más   directamente   con   dos:   aumentar   la   producción   y   el   ingreso   de   los   campesinos   y   pequeños   productores   agrícolas,   y;  promover  la  participación  comunitaria.      

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  Ambas   políticas   confluyen   en   el   sujeto:     los   pequeños   productores   y   campesinos   que   se   relacionan   por   una   parte   con   la   CNCH   por   su   condición   de   pobreza,   y   con   el   PDP   en   su   calidad  de  actores  económicos  con  bajos  niveles  de  productividad  y  con  un  potencial  de   desarrollo  económico  subutilizado.  Ni  la  CNCH  podrá  superar  la  pobreza  y  la  inseguridad   alimentaria  sin  potenciar  la  capacidad  económica  de  la  población  en  situación  de  pobreza,   ni  el  PDP  podrá  impulsar  la  productividad  de  la  mayoría  de  los  productores  agrícolas  y  no   agrícolas   del   país,   si   gran   parte   de   ellos   siguen   estando   en   situación   de   pobreza   y   padeciendo  inseguridad  alimentaria.     Además,  el  Programa  Territorios  Productivos  (en  adelante,  PTP)  Como  consecuencia  de  la   combinación  hace  parte  de  las  reformas  a  la  política  social  que  introdujeron  importantes   cambios   en   el   programa   de   transferencias   condicionadas   Oportunidades   que   concluyen   en  la  creación  de  PROSPERA  Programa  de  Inclusión  Social.     El  Decreto  por  el  cual  se  crea   la  Coordinación  Nacional  de  PROSPERA  indica  que  “El  objeto  de  PROSPERA  es  articular  y   coordinar   la   oferta   institucional   de   programas   y   acciones   de   política  social,   incluyendo   aquellas   relacionadas   con   el   fomento   productivo,   generación   de   ingresos,   bienestar  económico,   inclusión   financiera   y   laboral,   educación,   alimentación   y   salud,   dirigida  a  la  población  que  se  encuentre  en  situación  de  pobreza  extrema,  bajo  esquemas   de  corresponsabilidad”  (DOF,  2014)4.  El  Programa  Territorios  Productivos  (PTP)  pretende   ser   un   espacio   de   aprendizaje   sobre   las   estrategias   y   mecanismos   para   lograr   dicha   articulación  y  coordinación,  los  factores  de  distinto  tipo  que  las  favorecen  o  dificultan,  y   sobre  los  resultados  y  efectos  de  estos  nuevos  enfoques  de  la  política  pública.      

2.  IDENTIFICACIÓN  Y  DESCRIPCIÓN  DEL  PROBLEMA     El  programa  se  relaciona  con  tres  problemas  que  se  refuerzan  mutuamente:   • Lenta  reducción  de  la  pobreza  rural  por  ingresos  (agrícolas  y  no  agrícolas)  y  de  la   inseguridad  alimentaria  de  los  hogares  rurales.   • Lento   crecimiento   de   la   productividad   de   la   agricultura   mexicana   y,   particularmente,   la   de   los   pequeños   productores   (es   decir,   de   las   unidades   de   producción   de   hasta   20   hectáreas)   y   de   los   campesinos,   incluyendo   a   los   jornaleros.   • Baja   calidad   del   gasto   público   que   se   invierte   con   el   objetivo,   no   logrado,   de   contribuir  al  desarrollo  de  los  pequeños  productores  y  campesinos.   2.1.  Estancamiento  de  la  productividad   Según   datos   del   Banco   Mundial,   el   valor   agregado   por   trabajador   en   el   sector   agrícola   mexicano,   en   dólares   constantes,   aumentó   en   52%   entre   1980   y   el   2010.   En   el   mismo   período,   el   mismo   indicador   para   Brasil   aumentó   3.8   veces   y,   para   Chile   y   China,   2.6  y  3.0                                                                                                                                                  

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veces,   respectivamente.   Si   en   1980   la   agricultura   de   México   producía   un   valor   agregado   por   trabajador   superior   al   de   Brasil   por   US$1045,   en   el   2010   la   diferencia   se   había   convertido  en  US$926,  pero  ahora  a  favor  de  Brasil5.     El  rezago  sustantivo  en  el  crecimiento  de  la  actividad  agrícola  mexicana  radica  en  el  sector   de  los  pequeños  productores  y  campesinos.  Hay  2.7  millones  de  unidades  de  producción   de  hasta  5  hectáreas  y  con  actividad  agropecuaria  forestal,  que  trabajan  5.4  millones  de   hectáreas  (8%  del  total  nacional).  En  otras  944  mil  unidades  de  entre  5  y  20  hectáreas  y   con   actividad   agropecuaria   y   forestal,   se   hacen   producir   9.7   millones   de   hectáreas   (14%   del   total).   Con   el   22%   de   la   superficie   total   con   actividad   agropecuaria   y   forestal,   los   pequeños   productores   y   campesinos   emplean   casi   el   85%   del   trabajo   contratado   por   la   agricultura   nacional,   así   como   el   88%   del   trabajo   familiar   en   el   sector   (INEGI,   2007)   Con   esos   15   millones   de   hectáreas   y   7.6   millones   de   trabajadores   familiares   y   contratados,   los   pequeños   productores   y   campesinos   tienen   un   peso   considerable   en   los   resultados   agregados  nacionales  de  productividad.     Según  datos  de  los  Censos  Agrícola,  Ganadero  y  Forestal  de  1991  y  2007,  los  rendimientos   promedio  en  la  producción  de  maíz  en  unidades  de  producción  mayores  a  las  20  hectáreas   fueron  en  cada  año  no  sólo  más  elevados  respecto  a  los  que  obtuvieron  las  unidades  de   producción  de  hasta  20  hectáreas  sino  que  aumentaron  más  durante  el  periodo.     2.2.  Estancamiento  de  la  reducción  de  pobreza   Existe   una   estrecha   relación   entre   el   estancamiento   en   la   capacidad   productiva   de   los   pequeños   productores   y   campesinos,   y   las   deplorables   condiciones   sociales   en   que   vive   la   mayoría   de   ellos.   Según   el   Consejo   Nacional   de   Evaluación   de   la   Política   de   Desarrollo   Social  (CONEVAL),  en  el  2012  el  61.6%  de  la  población  rural6  vivía  en  condición  de  pobreza   y   el   21.5%   en   pobreza   extrema   (tasas   de   incidencia   que   eran   25   y   16   puntos   porcentuales   mayores  que  las  cifras  correspondientes  para  el  sector  urbano).  En  el  mismo  año,  el  31%   de  la  población  rural  tenía  carencias  de  acceso  a  la  alimentación,  12  puntos  porcentuales   más  que  en  la  población  urbana.     Resulta  alarmante  que  entre  1992  y  2012  la  situación  no  ha  cambiado  significativamente.   A  inicios  de  la  década  de  1990,  la  pobreza  alimentaria  afectaba  al  34%  (11.7  millones)  de   los  habitantes  rurales,  dos  décadas  después  afectaba  al  31%  (13.6  millones).  Tras  la  crisis   de   1995,   la   pobreza   alimentaria   aumentó   hasta   19   millones   de   personas   en   la   segunda   mitad  de  los  90,  mostrando  tanto  la  vulnerabilidad  económica  de  esta  población  como  la   inexistencia  o  insuficiencia  de  redes  de  protección  social  efectivas.  En  cuanto  a  pobreza  de   capacidades,   se   pasó   de   15   a   17.7   millones   de   habitantes   rurales   y   en   pobreza   de   patrimonio,  de  23  a  28  millones.  Aunque  la  tendencia  general  a  la  reducción  de  la  pobreza   ha   sido   mejor   en   1996-­‐2012,   esto   es   en   realidad   un   reflejo   principalmente   de   la                                                                                                                                           5  Cifras  en  dólares  constantes  del  año  2000.   6   El   concepto   de   “rural”   se   usa   en   el   sentido   oficial   aplicado   por   CONEVAL,   es   decir,   localidades   con   menos  de  2,500  habitantes.     5    

recuperación  de  la  crisis  macroeconómica  de  1995,  que  en  el  sector  rural  fue  muy  lenta   (todavía  en  2002  el  número  de  pobres  rurales  era  superior  a  1992).  Entre  2006  y  2012  la   tendencia   a   la   baja   de   la   pobreza   rural   se   revirtió   una   vez   más,   aumentando   de   9.8   a   13.6   millones  de  pobres  alimentarios.  En  términos  de  la  actual  medida  oficial  de  la  pobreza  en   México,   la   medida   multidimensional   de   CONEVAL,   la   pobreza   rural   pasó   de   16.2   a   16.7   millones  entre  2008  y  2012  aunque  la  pobreza  extrema  disminuyó  de  6.8  a  5.2  millones   (medida  sin  combustible).       Si  se  compara  con  sus  pares  latinoamericanos,  México  queda  nuevamente  en  desventaja7.     Entre  1990  y  el  2011,  Brasil  y  Chile  redujeron  su  tasa  de  pobreza  rural  en  48%  y  en  78%,   respectivamente;   mientras   que   México   lo   hizo   en   sólo   24%   entre   1989   y   20108.   El   desempeño   de   México   es   comparable   sólo   con   el   de   países   significativamente   menos   desarrollados   económicamente,   como   Colombia   o   Perú.   Y   si   el   análisis   se   hace   sobre   la   disminución  de  la  extrema  pobreza  rural,  el  resultado  es  aún  más  desfavorable.   2.3.  Las  políticas  y  la  calidad  del  gasto  público   En  el  debate  sobre  el  tema,  se  argumenta  frecuentemente  que  los  déficits  nacionales  en   productividad   y   pobreza   rurales   son   causa   del   peso   del   campesinado   y   de   los   pequeños   productores   en   la   estructura   agraria   del   país.   Dicho   argumento,   sin   embargo,   es   parcialmente  cierto  si  se  considera  el  buen  desempeño  tanto  en  productividad  como  en   pobreza   de   países   como   Brasil   o   Chile,   donde   la   agricultura   familiar   de   pequeña   escala   también   representa   una   gran   mayoría   de   las   unidades   de   producción9.   De   hecho,   el   análisis  muestra  que  si  se  mide  el  valor  bruto  de  la  producción  por  unidad  de  superficie,   en   México   hay   una   relación   negativa   entre   productividad   y   tamaño   de   la   propiedad;   la   relación   inversa   entre   la   productividad   de   la   tierra   y   el   tamaño   de   la   propiedad,   es   una   regularidad   empírica   que   ha   sido   demostrada   en   numerosos   países,   tanto   desarrollados   como  en  desarrollo10.     Sin   negar   la   importancia   de   factores   estructurales,   existe   evidencia   de   que   los   malos   resultados   en   productividad   y   pobreza   rural   se   deben   en   gran   medida   a   las   políticas   públicas  implementadas  durante  años  dirigida  a  los  pequeños  productores  y  campesinos.     Durante   los   últimos   25   años,   México   emprendió   una   serie   de   reformas   institucionales   y   políticas   que   implicaron   cambios   significativos   en   la   estructura   de   incentivos   de   la   economía   rural   y   del   sector   agrícola.   Las   reformas   fueron   vistas   como   una   condición                                                                                                                                           7  Para  esta  comparación  se  usan  datos  de  pobreza  monetaria  de  la  CEPAL.   8   Para   México,   la   CEPAL   usa   los   datos   de   la   encuesta   ENIGH,   con   una   línea   de   pobreza   rural   de   120,418   pesos  en  1989,  y  de  1,330  pesos  MN  en  el  2010.   9   Sin   mencionar   casos   aún   más   contrastantes   como   los   países   asiáticos:   China,   Corea   del   Sur   o   Japón,   que   multiplicaron   considerablemente   su   productividad   agrícola,   pese   a   que  en   sus   estructuras   agrarias   prácticamente  sólo  hay  minifundios.     10  Una  revisión  de  la  literatura  sobre  el  tema  está  disponible  en  Eastwood,  R.,  M.  Lipton  and  A.  Newell.     2010.   "Farmsize".En   Pingali,   P.   L.   and   R.   E.   Evenson,   eds.,   Handbook   of   agricultural   economics.   North   Holland:   Elsevier.   El   análisispara   México   es   de   Kagin,   J.,   J.   E.   Taylor   y   A.   Yunez-­‐Naude,   “Inverse   Productivity  or  Inverse  Efficiency?  Evidence  from  Mexico”,  en  prensa,  Journal  of  Development  Studies.     6    

esencial   para   mejorar   el   funcionamiento   de   los   mercados   de   factores   rurales,   aumentar   los   incentivos   a   la   inversión   y   fomentar   la   gobernabilidad,   así   como   la   aplicación   del   estado  de  derecho  en  el  campo.  Las  políticas  de  combate  a  la  pobreza  rural,  por  otro  lado,   se   concibieron   como   compensatorias,   transitorias   y   desvinculadas   del   fomento   productivo,  más  allá  del  piso  mínimo  de  capital  humano  para  la  próxima  generación  que   asegura  PROSPERA  para  una  buena  parte  de  la  población  en  pobreza.  En  la  medida  que  no   se  lograron  generar  las  capacidades  y  oportunidades  productivas  locales  necesarias,  esta   inversión  en  capital  humano  ha  servido  para  facilitar  la  migración  más  que  para  inducir  un   desarrollo  productivo  local.     Las   reformas   estructurales   que   se   inician   en   la   década   de   1980   llevaron   a   una   crisis   institucional   en   el   sector   rural   que   con   diversos   matices   estuvo   presente   en   casi   todos   los   países  continentales  de  América  Latina  y  que  implicó:  un  vacío  de  instituciones  formales   exacerbado   por   la   magnitud   de   los   cambios   estructurales   implementados   y   llenado   de   manera   sui   generis   por   un   conjunto   de   normas   y   arreglos   informales;   un   desequilibrio   entre   la   intención   y   la   capacidad   que   tienen   para   renovarse   las   instituciones   rurales,   debido   sobre   todo   a   la   presencia   de   un   conjunto   de   mercados   secundarios   y   agentes   sociales  que  se  benefician  con  la  existencia  de  esos  mercados  negros;  una  generación  de   microclimas  de  desconfianza  y  sobre  todo  de  incertidumbre  sobre  las  reglas  del  juego  que   a   su   vez   afecta   el   horizonte   en   el   cual   los   agentes   productivos   fijan   su   estrategia   productiva  y  de  inversión.11     Como   consecuencia   de   la   combinación   de   los   factores   enumerados,   se   operó   una   modernización   selectiva,   solo   para   algunas   regiones   o   sectores,   basada   implícita   o   explícitamente   en   criterios   económicos   simplistas   que   clasificaban   a   las   regiones   como     “viables”   o   “inviables”.   En   aquellas   condiciones   donde   el   ambiente   macroeconómico   de   un  país  no  podía  ofrecer  por  sí  mismo  una  alternativa  real  y  duradera  para  los  actores  o   regiones   desplazados   en   el   campo,   surgió   una   fórmula   de     campo   reestructurado:   debilidad  institucional  más  exclusión  social.       Para  el  campo  mexicano,  el  periodo  comprendido  entre  1985  y  2012  condensa  la  historia   de  cuatro  errores  fundamentales:   a) Subestimar   la   fragmentación   de   la   acción   pública:   querer   resolver   los   problemas   estructurales   del   sector   rural   sólo   desde   el   propio   sector   rural.   Se   confió   en   una   institucionalidad   pública   que   no   favorece   a   los   pequeños   productores;   tampoco   se   entendió  cómo  funciona  la  captura  de  rentas.     b) Sobreestimar  la  capacidad  autogestora:  confundir  el  espacio  público  con  el  espacio   gubernamental   generando   una   situación   que   debilitó   ambas   dimensiones.   La                                                                                                                                           11   Dos   publicaciones   recientes   sobre   este   tema   son:   Grupo   Diálogo   Rural,   2012.   Conocimiento   y   cambio   en  pobreza  rural  y  desarrollo.  Elementos  para  la  construcción  de  una  política.  SAGARPA-­‐UNAM-­‐Rimisp.   México   DF;   PIADAL   (Panel   Independiente   sobre   Agricultura   para   el   Desarrollo   de   América   Latina),   2013.   Agricultura   y   Desarrollo   en   América   Latina:   gobernanza   y   políticas   públicas.   Editorial   Teseo,   Buenos  Aires.     7    

dispersión,   la   descoordinación   y   la   discontinuidad   llevaron   a   un   dispendio   de   recursos   en   el   espacio   gubernamental.   El   clientelismo,   el   asistencialismo   y   la   ausencia   de   una   estrategia   clara   que   incentivara   la   participación   ciudadana,   erosionaron  la  confianza  y  llevaron  a  una  disipación  del  capital  social.  También  se   idealizaron  las  asociaciones  y  comunidades,  ignorando  el  ciclo  de  los  procesos  de   aprendizaje.     c) Subestimar  la  construcción  de  confianza:  la  falta  de  transparencia  en  las  decisiones   de   políticas   y   de   rendición   de   cuentas   creó   el   caldo   de   cultivo   propicio   para   la   corrupción,  la  discrecionalidad  y  el  abuso  de  los  poderes  públicos.  La  ausencia  de   continuidad  en  la  construcción  de  acuerdos  y  consensos  al  no  sostener  un  esfuerzo   sistemático   de   apoyo   a   las   reformas   iniciadas   que   incluyera   como   ingrediente   importante  la  capacidad  para  rectificar  políticas,  modificar  instrumentos  y  matizar   el   ritmo   de   cambio,   erosionó   el   impulso   reformista.   Se   ignoró   que   la   acción   colectiva  depende  de  la  interacción  entre  confianza,  reputación  y  reciprocidad.   d) Finalmente,  se  subestimó  la  capacidad  disruptiva  de  los  mercados:  en  presencia  de   vacíos   institucionales   se   subestimó   el   funcionamiento   de   los   mercados   informales.   Los   agentes   de   los   mercados   informales   no   sólo   intervienen   en   los   mercados   locales,   sino   de   manera   señalada   en   lo   que   se   puede   denominar   como   los   mercados   de   las   políticas   públicas,   a   través   de   la   captura   de   programas,   políticas   y   sobre  todo  recursos  públicos  (Gordillo,  2012).  

  Estos   errores   fundamentales   tienen   varias   consecuencias   en   la   estructura   y   el   funcionamiento  de  los  programas  dirigidos  a  pequeños  productores  y  campesinos:   a) Concentración   en   pocos   estados   y   pocos   productores.   Según   Subsidiosalcampo.org.mx   (Baja   participación   y   coordinación   de   los   gobiernos   locales  2011).    En  el  período  2007-­‐2010,  cinco  de  las  32  entidades  del  país  (Sinaloa,   Tamaulipas,   Sonora,   Jalisco,   y   Chihuahua)   ejercieron   casi   el   40%   del   presupuesto   de  la  Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación   (SAGARPA).     Además,   al   analizar   el   presupuesto   2007-­‐2010   ejercido   por   ésta   secretaría,   se   concluye   que   los   productores   con   predios   más   grandes   y   capitalizados,  fueron  los  que  reciben  mayores  subsidios.  En  el  mismo  sentido,  Scott   (2010)  concluye  que  hay  concentraciones  extremas  de  los  beneficios  en  todos  los   programas,   con   excepción   de   PROCAMPO12.   El   10%   los   productores   más   pobres   recibe  apenas  una  décima  de  punto  porcentual  de  “Apoyo  al  Ingreso  Objetivo  y  a  la   Comercialización”   (AIOC),   fracción   igualmente   mínima   de   subsidios   de   energía/irrigación,   y   sólo   entre   2%   y   3%   de   PROCAMPO.   En   otro   extremo,   los   productores   en   el   10%   superior,   reciben   transferencias   equivalentes   a:   42%   de   PROCAMPO   (33%   ajustado   por   calidad   de   la   tierra),   55%   de   Alianza,   60%   de   los   recursos   de   energía   e   hídricos,   y   85%   (90%   ajustado   por   calidad   de   la   tierra)   de   AIOC.  El  análisis  económico  reciente  de  Fox  y  Haight  (2010)  señala  que  “el  gasto  en   agricultura   es   tan   regresivo   que   anula,   aproximadamente,   la   mitad   del   efecto                                                                                                                                           12  A  partir  de  2014,  se  modificó  el  componente  PROCAMPO,  en  PROAGRO  PRODUCTIVO  Productivo.      

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redistributivo   del   gasto   en   desarrollo   rural   […]   porque   más   de   la   mitad   se   concentra  en  el  decil  más  rico.”   b) Disociación   entre   el   desarrollo   productivo   y   el   desarrollo   social.     A   las   entidades   más  pobres  se  les  distribuyen  pocos  recursos  de  la  vertiente  de  competitividad  de   la   Ley   de   Desarrollo   Rural   Sustentable,   en   tanto   que   predominan   los   apoyos   que   tienen  un  enfoque  más  asistencial.  Esto  se  puede  ilustrar  cruzando  la  información   del   presupuesto   ejercido   por   SAGARPA   y   la   Secretaría   de   Desarrollo   Social   (SEDESOL)  y  ordenando  a  las  entidades  federativas  con  base  al  Índice  de  Desarrollo   Humano  (IDH),  como  se  muestra  en  la  Gráfica  1.    

Gráfica  1.  Comparativo  del  presupuesto  SAGARPA  y  SEDESOL     por  entidad  federativa  y  ordenado  por  Índice  de  Desarrollo  Humano  

NL  

Chih  

Coah  

Ags  

Camp  

Qto  

Jal  

Dgo  

Sin  

Yuc  

Gto  

Tlax  

Zac  

Ver  

Oax  

Chis  

SAGARPA  

SEDESOL    

 

Fuente:   Robles,   Héctor   (2013).   Presupuesto   del   Programa   Especial   Concurrente   para   el   Desarrollo   Rural   y   su   comportamiento   histórico   2003-­‐2013.   Página   www.subsidiosalcampo.org   Lo  anterior  se  agrava  cuando  se  observa  la  situación  de  los  municipios  con  mayor   presencia   indígena.   Por   ejemplo,   PROSPERA   y   las   tiendas   comunitarias   de   alimentos   de   DICONSA   tienen   una   amplia   cobertura   en   los   municipios   indígenas,   en  tanto  que  se  ha  estimado  que  solamente  el  12%  del  gasto  en  agricultura  llegaba   a  estos  municipios  (Fox  y  Haight,  2010).     c) Descoordinación  de  los  programas,  tanto  en  el  nivel  de  diseño  de  la  oferta  pública,   como   en  el   terreno,   a   nivel   del   predio   del   pequeño   productor   o   el   campesino.   Esta   descoordinación  obliga  a  aquellos  productores  y  a  las  organizaciones  que  cuentan   con   la   información   de   los   programas,   a   un   incierto   peregrinaje   por   programas   y   dependencias   para   tratar   de   conjuntar   los   factores   indispensables   para   llevar   adelante  un  proyecto  con  impacto  económico  y  social  real.     Es  paradójico  que  contando  con  una  amplia  oferta  pública,  México  –a  diferencia  de   lo   que   es   la   práctica   normal   a   nivel   internacional–   carezca   de   programas   eje   que   articulen   un   servicio   público   en   un   ámbito   determinado;   mientras   que   Chile   o    

 

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Brasil  (con  dos  modelos  diferentes)  organizan  sus  servicios  públicos  orientados  al   desarrollo  de  la  productividad  de  los  pequeños  productores  y  campesinos  en  pocos   instrumentos  pero  de  importancia.  México  en  2014  disponía  de  2060  programas:   75   federales   y   1985   estatales.   Tanto   las   decenas   de   programas   y   componentes   federales  como  los  programas  estatales  se  encuentran  en  numerosas  secretarías  y   dependencias   diferentes,   la   gran   mayoría   de   ellos   con   coberturas   marginales   y   todos   descoordinados   entre   sí.   Según   el   Catálogo   de   Programas   y   Acciones   Federales   y   Estatales   para   el   Desarrollo   Social   (CPAFEDS)   existen   617   programas   dirigidos  al  sector  agropecuario,  desarrollo  social  y  desarrollo  productivo13.     d) Desconexión   de   muchos   programas   respecto   de   las   políticas   públicas   y   de   los   objetivos  prioritarios,  que  resta  eficiencia  y  efectividad  a  la  acción  de  gobierno.  La   oferta  pública  federal  acumula  diversos  programas,  muchos  de  los  cuales  se  siguen   llevando  adelante  por  inercia  y,  probablemente,  porque  cada  uno  tiene  agentes  y   corporaciones   que   los   defienden   porque   viven   de   ellos   o,   en   el   caso   de   las   burocracias,   porque   es   lo   que   siempre   han   hecho.   Según   el   CPAFEDS   al   menos   140   programas  iniciaron  antes  de  1986,  es  decir,  tienen  más  de  30  años.   e) Ausencia  de  evaluaciones  de  impacto  rigurosas,  que  impide  establecer  con  alguna   base   científica   cuáles   programas   son   más   efectivos,   cuáles   carecen   de   todo   impacto,  y  las  razones  de  ello.  La  falta  de  evaluaciones  genera,  además,  un  entorno   de  opacidad  que  limita  la  acción  fiscalizadora  de  la  sociedad  civil  y  de  los  medios   de  comunicación.     f) Baja   participación   y   coordinación   de   los   gobiernos   locales.   Sólo   5%   del   gasto   de   SAGARPA   es   federalizado   y   los   municipios   inciden   en   el   destino   de   apenas   2   de   cada  100  pesos  (Robles,  2012;  IICA-­‐INCA  Rural,  2010).    

    3.  OBJETIVOS     En   el   marco   de   la   Cruzada   Nacional   Contra   el   Hambre,   del   Programa   para   Democratizar   la   Productividad,   y   del   programa   PROSPERA,   el   fin   del   programa   es   contribuir   a   reducir   la   población   rural   en   condición   de   pobreza   extrema,   por   la   vía   de   aumentar   su   productividad,  producción  e  ingresos  autónomos.       El   propósito   del   programa   es   que   los   hogares   rurales   en   condición   de   pobreza   en   localidades  y  municipios  en  que  los  pequeños  productores  y  campesinos  tienen  un  peso   social  y  económico  preponderante:                                                                                                                                           13   El   Catálogo   de   Programas   y   Acciones   Federales   y   Estatales   para   el   Desarrollo   Social   es   un   sistema   público,   gubernamental   y   ciudadano,   que   clasifica   la   información   de   programas   y   acciones   para   el   desarrollo  social  de  los  diferentes  órdenes  de  gobierno  y  la  provee  en  formato  de  datos  abiertos  (open   data),  disponible  en  http://www.programassociales.mx/       10    

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Aumenten  sus  ingresos  obtenidos  a  través  de  sus  actividades  económicas  agrícolas   y  no  agrícolas.   Aumenten  su  producción  de  alimentos.   Aumenten  la  productividad  de  los  factores  de  producción  de  que  disponen.   Accedan   efectivamente   a   las   políticas   y   programas   públicos   para   los   cuales   califican.  

  4.  COBERTURA  Y  FOCALIZACIÓN     La  Población  Potencial  del  programa  son  los  hogares  en  condición  de  pobreza  que  habitan   en   los   400   municipios  seleccionados   en   la   fase   inicial   de   la   CNCH   en   los   que   la   pequeña   agricultura   es   una   actividad   importante.   Se   estima   la   población   potencial   en   2   millones   de   personas.14     La   Población   Objetivo   son   los   hogares   beneficiarios   de   PROSPERA   que   habitan   en   municipios  de  la  CNCH  en  los  que  la  pequeña  agricultura  es  una  actividad  importante.  Se   estima  la  población  potencial  en  727  mil    personas.     La  Población  a  Atender  se  selecciona  a  partir  de  localidades  elegibles  priorizadas  con  base   en  indicadores  objetivos  de  pobreza  y  de  la  importancia  en  ellas  de  la  pequeña  agricultura.   En   dichas   localidades,   participan   en   el   programa   todas   las   familias   beneficiarias   de   PROSPERA   que   realicen   actividades   económicas   en   la   localidad.   La   población   a   atender   en   el  sexenio  comienza  con  10,000  personas  en  el  primer  semestre  del  2015,  para  alcanzar   360,000  en  2018.     El  cuadro  2  muestra  la  población  potencial  y  la  población  objetivo,  por  estado.15Se  trata   de   un   análisis   preliminar   porque   incluye   solamente   a   los   400   municipios   originalmente   incluidos   en   la   CNCH.   Al   ampliarse   el   número   de   municipios   que   forman   parte   de   la   Cruzada,   aumenta   el   tamaño   tanto   de   la   población   potencial   como   de   la   población   objetivo.   El   cuadro   está   ordenado   por   entidad   en   orden   decreciente   del   tamaño   estimado   de  la  población  potencial.   Cuadro  2.  Estimación  preliminar  de  la  población  potencial  y  población  objetivo,  por   entidad  federativa,  considerando  solamente    265  de  los  400  municipios  originales  de  la   CNCH  en  los  que  la  relación  entre  el  número  de  unidades  productivas  menores  a  20   hectáreas  y  el  número  de  hogares,  es    superior  a  24%.                                                                                                                                           14   La   estimación   de   población   potencial   y   de   población   objetivo   se   ha   hecho   con   base   en   los   400   municipios   inicialmente   considerados   en   la   Cruzada   Nacional   contra   el   Hambre.   La   CNCH   posteriormente   agregó   nuevos   municipios,   lo   que   hace   posible   que   a   futuro   el   gobierno   pueda   hacer   una  nueva  estimación  del  tamaño  de  estas  poblaciones  y  de  su  distribución  en  las  entidades  federativas   del  país.   15  El  cuadro  2  no  presenta  13  entidades  federativas  que  carecen  de  población  potencial  y  objetivo.  Ello   se   debe   exclusivamente   a   que   el   análisis   está   limitado   a   los   400   municipios   iniciales   de   la   CNCH;   con   los   municipios  agregados  posteriormente  a  la  Cruzada,  estas  entidades  probablemente  tendrán  población   potencial  y  objetivo  susceptible  de  participar  en  el  programa.     11    

  Entidad   Chiapas   Guerrero   México   Oaxaca   Veracruz  de  Ignacio  de  la  Llave   Tabasco   San  Luis  Potosí   Puebla   Chihuahua   Guanajuato   Michoacán  de  Ocampo   Nayarit   Hidalgo   Durango   Zacatecas   Jalisco   Tlaxcala   Sinaloa   Yucatán   TOTALES    

Población  Potencial                    629,735                      465,526                      174,952                      192,133                      205,377                          41,560                          84,453                          38,804                          33,773                          34,481                          13,667                          15,044                          48,760                          10,564                          13,409                              4,054                              4,853                          14,049                                      978              2,026,171    

Población  Objetivo                    194,516                      160,665                      101,572                          67,041                          51,178                          34,769                          25,367                          14,945                          14,628                          13,796                          10,846                              8,867                              8,193                              6,601                              4,637                              3,784                              3,088                              2,466                                      661                      727,620    

Con  base  en  el  análisis  realizado,  el  programa  se  inicia  con  10,000  hogares,  seleccionados   en   cinco   estados   (aproximadamente   2,000   por   cada   entidad)   de   entre   las   entidades   listadas   en   el   cuadro   2.     Los   Estados   seleccionados   son:   Chiapas,   Estado   de   México,   Oaxaca,   Puebla   y   Veracruz   (dicha   cobertura   podría   expandirse   para   incluir   a   Guerrero).   Dentro   de   estos   estados   se   identificaron   14   territorios   funcionales,   que   incluyen   22   municipios   de   la   CNCH,   y,   dentro   de   ellos,   se   seleccionaron   91   localidades   que   cumplen   con   los   criterios   expuestos   de   focalización.   En   esas   localidades   se   levantó   una   encuesta   cuyo   principal   objetivo   fue   validar   y   precisar   los   datos   obtenidos   a   partir   de   fuentes   secundarias   oficiales   y   de   conocer   la   existencia   de   organizaciones   locales   o   el   potencial   para  crearlas;  finalmente,  se  mantuvieron  82  localidades.       Respecto  de  la  Población  a  Atender  y  como  se  ilustra  en  el  recuadro  sobre  San  Felipe  del   Progreso,  se  espera  que  el  programa  genere  beneficios  tangibles  para  un  número  mayor   de  personas  vinculadas  a  los  principales  ejes  productivos  de  cada  localidad  y  territorio16,                                                                                                                                           16   Para   fines   de   este   documento   el   concepto   de   territorio   o,   más   precisamente,   territorio   funcional,   corresponde   a   espacios   que   contienen   una   alta   frecuencia   de   interacciones   económicas   y   sociales   entre   sus  habitantes,  sus  organizaciones  y  sus  unidades  productivas  y  empresas.  Un  territorio  funcional  rural   o  rural-­‐urbano  incluye  desde  localidades  rurales  aisladas  hasta  pequeñas  y  medianas  ciudades  de  hasta   50,000  habitantes.  En  México  se  han  identificado  1,081  territorios  funcionales  rurales  y  rural-­‐urbanos,   que  agrupan  a  1,750  municipios  donde  viven  30  millones  de  personas  (Soloaga,  Isidro  y  Yúnez,  Antonio,   2013.   “Dinámicas   del   bienestar   territorial   en   México   basadas   en   los   territorios   funcionales:   2005-­‐ 2010”.  Documento  de  Trabajo  N°25.  Serie  Estudios  Territoriales.  Programa  Cohesión  Territorial  para  el   Desarrollo.  Rimisp,  Santiago,  Chile).     12    

debido   a   que   el   programa   promueve   servicios   e   inversiones   que   generan   “bienes   públicos   locales”,  que  tienen  efectos  multiplicativos  importantes.      

San  Felipe  del  Progreso  –  un  ejemplo  ilustrativo  de  una  estrategia  de  focalización  con  lógica   de  bienes  públicos  para  dinamizar  la  economía  territorial     En  el  m unicipio  de  San  Felipe  del  Progreso,  Estado  de  México,  la  producción  de  m aíz  es  uno  de   los  principales  ejes  productivos.    Se  trata  de  una  producción  tradicional,  con  bajos  y  declinantes   niveles  de  productividad.  Hace  años  que  los  productores  no  tienen  asistencia  técnica;  antes   usaban    fertilizantes  pero  ahora  son  incosteables;  los  pequeños  embalses  para  el  riego  se  han   ido  perdiendo,  y  el  producto  se  debe  vender  a  precios  bajos  en  mercados  locales  que  todos   califican  como  opacos  y  capturados  por  unos  pocos  comerciantes.  Mirando  el  valle  desde  sus   partes  altas,  uno  se  percata  de  miles  de  hectáreas  en  una  condición  de  lamentable  deterioro.     En  San  Felipe  hay  veinte  localidades  que  califican  para  participar  en  el  programa  de  acuerdo   con  los  criterios  técnicos  de  focalización.  En    esas  localidades  hay  7,521  personas  beneficiarias   de  PROSPERA/PAL  (alrededor  de  1700  hogares).  Además,  hay  alrededor  de  6,900  unidades   productivas  agrícolas  de  m enos  de  20  hectáreas.  Es  decir,  hay  unos  5,200  hogares  de   productores  que  no  podrían  ser  considerados  población  a  atender  por  el  programa  debido  a   que  no  son  beneficiarios  de  PROSPERA/PAL.       Lo  tradicional  sería  concentrarse  en  los  1700  hogares  de  PROSPERA/PAL  y,  utilizando  el  léxico   de  la  aplicación  de  programas  públicos  en  México,  “bajarles  apoyos”  en  la  forma  de   transferencias  de  bienes  privados,  tales  como  fertilizantes  o  semillas.    Sin  embargo,  si  el   programa  prioriza  un  eje  productivo  como  el  maíz,  y  además  enfatiza  el  acceso  a  bienes  y   servicios  que  constituyan  bienes  públicos  orientados  a  dinamizar  ese  eje  productivo,  se  podría   tener  una  nueva  forma  de  determinar  quiénes  son  los  potenciales  beneficiarios  y  cuáles  son  los   efectos  sobre  la  pobreza.         Por  ejemplo,  si  se  establece  un  servicio  territorial  de  asistencia  técnica  y  capacitación  en   producción,  almacenamiento  y  comercialización  de  m aíz,    y  además    se  promueve  el  acceso   organizado  a  mejores  mercados  para  la  venta  de  la  comercialización  y  para  la  compra  de   insumos,  el  programa  tendría  un  efecto  directo  en  los  hogares  de  PROSPERA/PAL  que  estén   ligados  a  la  producción  de  m aíz  (casi  todos),  pero,  además,    es  probable  que  muchas  de  las   restantes  5,200  unidades  productivas  también  adquieran  conocimientos  y  capacidades  por  la   simple  vía  de  los  procesos  de  difusión  de  tecnología  de  productor  a  productor,  o  se  beneficien   de  los  m ejores  precios  o  mejores  condiciones  de  venta  porque  hay  una  m ayor  competencia  en   el  mercado  local  de  m aíz.         La  activación  de  esas  otras  5,200  unidades  productivas  puede  ayudar  a  generar  empleo,  traer   recursos  que  se  puedan  gastar  en  el  comercio  local,  e  incentivar    el  interés  de    m ás   comerciantes  y  prestadores  de  servicios.  Este  cambio  conceptual  en  la  política  pública  no  es   fácil  de  lograr,  por  supuesto,  pero  si  es  algo  diferente  a  lo  habitual,  y  lo  habitual  está   cuestionado  por  los  campesinos  de  San  Felipe  del  Progreso.    

 

El   proceso   de   identificación   y   selección   de   la   población   objetivo   y   de   la   población   a   atender    se  basó  en  información  de  varias  fuentes  de  datos  oficiales  para  los  municipios   de  la  CNCH  y  de  sus  localidades;  a  saber:  del  Instituto  Nacional  de  Estadística  y  Geografía   (INEGI)   a   partir   del   Censo   de   Población   y   Vivienda   2010;   del   Consejo   Nacional   de     13    

Evaluación  de  la  Política  de  Desarrollo  Social  (CONEVAL),  del  Censo  Agrícola,  Ganadero  y   Ejidal  2007  (CAGR)  y  del  Sistema  de  Integración  Territorial  o  ITER.   Con   base   en   estos   datos,   se   propone   un   modelo   a   partir   de   cuatro   criterios   para   la   focalización   de   las   localidades   en   los   municipios   de   la   CNCH:   (1)   identificación   de   las   localidades   en   las   cuales   opera   el   programa   PROSPERA   y   donde   la   relación   entre   las   unidades  de  producción  (UP)  con  menos  de  20  has  y  el  número  de  hogares  de  la  localidad   sea   superior   al   24%;   (2)   identificación   de   los   territorios   funcionales   dentro   de   cada   entidad,   ordenados   de   manera   decreciente   en   función   del   número   total   de   familias   atendidas  por  PROSPERA  en  localidades  en  las  que  la  relación  UP/hogares  sea  superior  a   24%  y  que  cuenten  con  más  de  400  habitantes;  (3)  haciendo  centro  en  las  cabeceras  de  los   municipios   que   conforman   el   territorio   funcional,   se   identifican   las   localidades   con   la   relación   UP/familias   superior   al   24%   que   se   encuentran   en   un   radio   menor   a   10   km   desde   la  cabecera,  y  que  cuentan  con  un  número  mayor  a  35  familias  atendidas  por  PROSPERA;   (4)  se  seleccionan  las  localidades  que  satisfagan  (3)  en  función  decreciente  del  número  de   familias   atendidas   por   PROSPERA   hasta   cubrir   el   cupo   correspondiente   al   territorio   funcional  y  a  la  entidad.  En  caso  de  que  la  dispersión  geográfica  de  las  localidades  a  incluir   fuera   muy   grande,   se   procede   a   analizar   al   siguiente   territorio   funcional   dentro   de   la   entidad  o,  en  su  caso,  a  la  siguiente  entidad  siguiendo  el  listado  del  cuadro  2.  Siguiendo   este  ordenamiento,  el  procedimiento  resultó  en  la  selección  de  las  siguientes  entidades:   Chiapas,  Estado  de  México,  Oaxaca,  Veracruz  y  Puebla.17     Si   bien   las   cotas   indicadas   para   la   selección   de   localidades   fueron   arbitrarias,   éstas   obedecen   a   la   lógica   de   que   para   atender   a   las   poblaciones   muy   pequeñas   el   instrumento   más  eficiente  puede  ser  el  de  centrar  la  atención  en  localidades  en  las  cuales  exista  una   masa  crítica  de  agentes  y  servicios,  y  luego,  como  parte  del  funcionamiento  del  programa,   determinar   el   área   de   influencia   de   estas   localidades   sobre   otras   vecinas   que   son   muy   pequeñas   y   cercanas.   Esto   es   posible   por   el   enfoque   territorial   del   PTP,   que   permite   trabajar   a   partir   de   las   relaciones   entre   localidades   en   un   espacio   determinado,   aprovechando  los  vínculos  sociales,  comerciales,  laborales,  etc,  entre  ellas.     Con   el   uso   de   los   cuatro   criterios   y   datos   se   considera   a   las   localidades   rurales   en   municipios   con   alta   incidencia   de   pobreza   y     se   atiende   el   propósito   de   la   CNCH   de   contribuir  a  la  seguridad  alimentaria.     Un   ejercicio   con   los   datos   del   estado   de   México   identificó   84   localidades   elegibles   en   nueve   municipios.   Se   seleccionaron   las   localidades   donde   la   relación   UP/Familias   fuera   superior  al  24%,  de  entre  las  localidades  con  más  de  1,000  habitantes  y  con  al  menos  30   familias   beneficiarias   de   PROSPERA.   Es   decir,   estos   tres   criterios   permiten   obtener   un                                                                                                                                           17   Mientras   que   el   estado   de   Guerrero   no   fue   incluido   con   base   en   otras   consideraciones,   las   localidades   potenciales  en  Tabasco  y  San  Luis  Potosí    resultaron  estar  muy  alejadas  y  dispersas  entre  sí  (fuera  de   un   radio   de   10km   desde   la   cabecera   municipal   de   los   respectivos   territorios   funcionales),   por   lo   que   Puebla  resultó  ser  el  quinto  estado.     14    

listado   de   localidades   rurales   con   orientación   agropecuaria   y   forestal   y   con   una   mínima   presencia  de  la  población  objetivo  del  programa.  Esta  clasificación  de  localidades  no  entra   en   conflicto   con   otras   características   de   las   mismas,   relevantes   a   los   propósitos   del   programa,  como  por  ejemplo,  el  nivel  de  marginalidad  de  las  localidades  seleccionadas.       Sin   embargo,   estas   84   localidades   del   estado   de   México   superan   en   población   objetivo   las   capacidades   del   programa   (suman   en   total   8,536   hogares   los   que   comprenden   a   38,414   beneficiarios   de   PROSPERA)   y   se   hace   necesario   elegir   entre   ellas.   Una   revisión   de   estas   localidades   con   base   en   un   estudio   previo   de   territorios   funcionales   señala   que   estas   se   ordenan   en   siete   territorios,   y   que   hay   un   territorio   funcional,   el   de   Atlacomulco,   que   contiene   tres   municipios   contiguos   (San   Felipe   del   Progreso,   Ixtlahuaca   y   Jiquipilco),   con   41  localidades  en  las  cuales  la  agricultura  es  una  actividad  importante,  la  población  es  de   al   menos   1000   personas   y   con   al   menos   30   familias   recibiendo   PROSPERA.   En   estas   41   localidades  hay  alrededor  de  20,000  UPs  y  21,500  beneficiarios  de  PROSPERA  (alrededor   de  4,750  familias)  (Soloaga  y  Yúnez,  2013).  El  programa  podría  concentrar  en  ese  territorio   funcional   la   población   atendida   que   corresponde   al   estado   de   México,   con   potencial   de   tener   un   efecto   multiplicador   sobre   hasta   20,000   UPs.   De   esta   forma   se   tendría   suficiente   masa  crítica  para  ayudar  a  dinamizar  las  economías  locales  al  punto  de  que  se  produzca  un   proceso   de   desarrollo   crecientemente   auto-­‐sustentado,   que   es   lo   que   se   necesita   para   realmente  impactar  sobre  la  pobreza.     5.  LA  OFERTA  PÚBLICA  EXISTENTE  Y  LA  NECESIDAD  DE  UN  NUEVO  PROGRAMA     Una   pregunta   importante   que   se   puede   hacer   es   ¿por   qué   no   emplear   alguno   de   los   programas   existentes   para   responder   a   la   necesidad   de   contar   con   un   servicio   público   para  el  desarrollo  productivo  de  los  beneficiarios  de  los  programas  sociales?  Existen  dos   razones  principales.       La  primera  es  que  muchos  programas  productivos  implícita  o  explícitamente  deciden  no   trabajar  con  sectores  en  condición  de  pobreza,  con  poco  acceso  a  recursos  productivos,  y   en   localidades   relativamente   aisladas.   Esto   es   así   porque   está   fuertemente   instalada   en   ciertos  sectores  la  idea  de  que  las  personas  en  situación  de  pobreza  carecen  de  potencial   de   respuesta   a   estímulos   de   orden   productivo   y   que,   por   lo   tanto,   la   superación   de   su   condición  de  pobreza  debe  lograrse  por  la  vía  de  políticas  sociales.  Esta  fórmula  reproduce   y   casi   garantiza   la   disociación   de   la   política   de   desarrollo   productivo   y   de   la   política   de   desarrollo   social.   En   contraste,   el   PTP   hace   uso   de   la   evidencia   en   México   y   en   muchos   otros   países   (incluso   algunos   con   menor   nivel   de   desarrollo),   para   sostener   que   con   adecuados   diseños   de   política   e   instrumentos   apropiados,   los   habitantes   rurales   en   condición   de   pobreza,   pueden   realizar   su   potencial   de   incrementar   su   productividad,   su   producción   y/o   su   vinculación   a   trabajos   de   mejor   calidad,   y   de   esta   forma   incrementar  

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sus   ingresos   por   cuenta   propio   y/o   laborales.   Además,   la   experiencia   internacional   permite  sostener  que  estos  programas  pueden  ser  rentables  socialmente.18     En  segundo  lugar,  la  mayoría  de  los  programas  productivos  existentes,  tienen  un  conjunto   de  características  que  limitan  su  eficacia.  En  un  documento  producido  en  el  2013  por  los   autores  de  esta  propuesta,  se  identificaron  las  siguientes  fallas  sistémicas:  (a)  no  existen   actualmente  programas  de  fomento  productivo  enfocados  a  pequeños  productores  y  que   tengan  una  escala  y  cobertura  relevante  al  tamaño  de  esta  población;   (b)  su  regresividad,   es   decir,   la   concentración   del   gasto   en   estados,   municipios,   localidades   y   productores   con   mejores  condiciones  productivas  y  económicas  y,  por  tanto,  marcada  sub-­‐atención  de  los   productores   en   condición   de   pobreza;   (c)   la   desconexión   de   muchos   programas   de   los   objetivos   actuales   de   la   política   pública,   pues   muchos   de   ellos   son   herencia   de   políticas   antiguas   que   han   perdido   vigencia   y   relevancia;   (d)   disociación   respecto   de   las   políticas   sociales   y   sus   instrumentos;   (e)   la   casi   completa   descoordinación   entre   los   programas   e   incluso   entre   componentes   de   un   mismo   programa;   (f)   como   consecuencia   de   lo   anterior,   la  casi  completa  dispersión  de  servicios  que  es  esencial  que  estén  presentes  en  forma  más   o   menos   simultánea   (ejemplo:   desarrollo   organizacional   para   la   acción   colectiva   económica;  asistencia  técnica  y  capacitación  para  la  innovación  y  la  producción;  asistencia   técnica   y   servicios   facilitadores   del   acceso   a   mercados   y   a   la   comercialización;   acceso   a   financiamiento;   entre   otros.)   para   que   las   iniciativas   productivas   de   los   pobres   puedan   tener   éxito   y   sean   sostenibles;   (g)   la   baja   participación   de   los   gobiernos   estatales   y   municipales   en   la   gestión   local   de   los   programas,   y;   (h)   la   ausencia   de   evaluaciones   de   impacto  rigurosas  que  nos  permitan  saber  cuáles  programas  si  son  efectivos.     Como  se  resume  en  el  cuadro  3,  el  PTP  propone  un  conjunto  importante  de  innovaciones   en   la   forma   de   promover   y   apoyar   el   desarrollo   productivo   de   los   habitantes   rurales   en   condición  de  pobreza.     Sin  desmedro  de  lo  anterior,  resulta  evidente  que  el  programa  propuesto,  por  sí  solo,  no   podrá  resolver  los  enormes  déficits  de  política  pública  en  apoyo  al  desarrollo  productivo   de   los   pequeños   agricultores   y   campesinos,   especialmente   de   aquellos   en   condición   de                                                                                                                                           18   Destacan   programas   con   poblaciones   rurales   en   condición   de   pobreza,   como   los   de   Agrorural   y   los   del   Ministerio   de   Desarrollo   e   Inclusión   Social   (MIDIS)   de   Perú;   los   programas   del   Instituto   de   Desarrollo   Agropecuario,   de   Chile;   los   programas   del   Ministerio   de   Desarrollo   Agrario   y   los   del   Ministerio   de   Desarrollo   Social   de   Brasil;   las   iniciativas   de   Banrural   en   Guatemala;   los   proyectos   con   enfoque   territorial   del   FIDA   en   países   como   Perú,   Colombia   o   Brasil;   o   los   programas   del   tipo   “Alianzas   Productivas”  del  Banco  Mundial  en  varios  países  de  la  región  aunque  estos  últimos  suelen  trabajar  con   poblaciones   que   no   se   encuentran   entre   las   más   pobres   del   medio   rural.   En   México   hay   experiencias   innovadoras   y   exitosas   en   distintas   dimensiones,   de   las   que   se   pueden   extraer   valiosas   lecciones,   por   ejemplo:   el   programa   Guerrero   sin   Hambre,     el   trabajo   de   la   Unión   de     Cooperativas   Tosepan   en   la   Sierra   Nororiental   de   Puebla;   varias   de   las   organizaciones   de   campesinos   minifundistas   indígenas   en   Oaxaca  y  Chiapas  dedicadas  a  la  producción  y  comercialización  de  café  de  calidad;  diversos  proyectos   de   generación   de   ingresos   autónomos   promovidos   por   CONAFOR,   CONABIO   y   organizaciones   de   la   sociedad  civil  sobre  la  base  de  la  producción  de  servicios  ambientales,  algunas  de  las  experiencias  de   desarrollo  tecnológico  promovidas  por  MasAgro,  etc.     16    

pobreza.   Hace   falta   en   el   país   una   reforma   muy   profunda   de   la   política   hacia   estos   sectores.   Esa   es   una   tarea   que   debe   iniciarse   lo   antes   posible,   pues   requerirá   de   varios   años   para   consolidar   sus   resultados.   El   programa   propuesto   es   una   respuesta   inmediata   a   una  demanda  política  que  se  busca  resolver  en  el  corto  plazo:  ofrecer  salidas  productivas  a   los  beneficiarios  de  los  programas  sociales.       6.  DOS  ESPACIOS  DE  IMPLEMENTACIÓN  DEL  PROGRAMA:  APRENDIZAJE  Y  EXPANSIÓN     Las   innovaciones   propuestas   no   son   fáciles   de   implementar   y   no   se   cuenta   con   una   fórmula   probada   que   garantice   el   éxito.   Esto   es,   el   programa   necesita   un   espacio   para   experimentar  soluciones  en  pequeña  escala,  ajustarlas  de  acuerdo  con  los  resultados  para   luego  extender  su  aplicación  en  un  número  mayor  de  localidades,  municipios  y  territorios   con   el   fin   de   lograr   un   impacto   en   los   indicadores   nacionales   de   desarrollo   social   y   económico.     Por   ello   se   propone   contar   con   dos   “espacios”   estrechamente   articulados   entre   sí:   uno   de   ellos   de   generación   de   soluciones,   y   otro   más   de   masificación   de   soluciones.   La   propuesta   radica  en  que  el  espacio  de  aprendizaje  se  mantenga  durante  todo  el  período  2015-­‐2018,   en   un   número   limitado   de   personas   y   hogares,   localidades,   municipios,   territorios   y   estados.  Este  será  el  espacio  en  el  que  probarán  estrategias,  métodos  e  instrumentos,  y   donde   se   mantendrá   un   dispositivo   de   seguimiento   y   aprendizaje   sistemático.   En   este   espacio,  el  programa  continúa  regulándose  por  lineamientos  operativos  que  entreguen  la   flexibilidad  que  se  perdería  si  se  entrara  una  lógica  de  Reglas  de  Operación.     Cuadro  3.  Innovaciones  del  programa   Programas  productivos  existentes  

Programa  Territorios  Productivos   Articulación  de  políticas  sociales  y  productivas  como   Desvinculación  de  políticas  sociales  y  productivas   punto  de  entrada   Acceso   por   criterios   objetivos   de   cobertura   y   Acceso   por   ventanilla   con   opacidad   en   la   selección   focalización   y   por   condiciones   que   dan   derecho   de   de  beneficiarios   acceso;   padrón   de   beneficiarios   potenciales   como   sub-­‐conjunto  del  padrón  de  PROSPERA.   Organización  de  ciudadanos  con  poder  de  decisión  y   de   administración   directa   de   los   recursos,   en   su   Organización  instrumental  de  beneficiarios   condición   de   agentes   económicos   con   capacidad   para  tomar  decisiones  racionales.   Articulación   inter-­‐programas   como   objetivo   exigido   Programas  descoordinados   y   evaluable,   en   tres   niveles:   local,   municipal,   inter-­‐ programas  federales   Producir   bienes   públicos   y   fortalecer   capacidades   “Bajar  apoyos”  (transferencias    a  individuos)   individuales  y  colectivas   Articular   un   conjunto   mínimo   de   servicios   Cada   programa   baja   un   solo   tipo   o   un   número   requeridos   para   catalizar   y   viabilizar   procesos   limitado  de  bienes  o  de  servicios   económicos  y  productivos  sostenibles  en  el  tiempo   Enfoque  sectorial   Enfoque  territorial   Despliegue   en   comunidades   dispersas,   debido   a   Despliegue  en  territorios  funcionales  como  sistemas   acceso  por  ventanilla   socioeconómicos   de   localidades   rurales   y   de     17    

ciudades  pequeñas  y  medianas     Micro-­‐proyectos  uni-­‐  o  multi-­‐familiares  aislados  uno   Proyectos   familiares   y   comunitarios   vinculados   a   de  otro   ejes  económicos  prioritarios  del  territorio   Reconocimiento  de  la  condición  multifuncional  de  la   Foco   en   un   solo   tipo   de   actividad   económica   inmensa   mayoría   de   los   hogares   rurales;   opción   de   (agricultura,   turismo...)   o   una   fuente   de   ingreso   apoyar   cualquier   fuente   de   ingreso   según   las   (auto-­‐empleo,  empleo  asalariado)   características  de  la  economía  local,  y  las  relaciones   entre  ellas   Auto-­‐empleo   Auto-­‐empleo  y  empleo  asalariado   Deberes   y   derechos   por   convenios   de   concertación,   Deberes  y  derechos  por  Reglas  de  Operación   entendidos  como  contratos  de  derecho  público   Asesores   técnicos   son   empleados   de   los   participantes   organizados,   y   sus   relaciones   están   Asesores   técnicos   son   intermediarios   con   poder   de   normadas   por   contratos   que   crean   incentivos   decisión   adecuados  para  evitar  captura  del  programa  por  los   asesores   Sin  evaluación  de  impacto   Con  evaluación  rigurosa  de  impacto   Anual   Pluri-­‐anual   $22,000/participante-­‐año   (promedio   de   12   19 programas   y   componentes   orientados   a   pequeños   $15,000/participante-­‐año   productores,  campesinos  y  sectores  marginales)    

Paralelamente,   aquellas   soluciones   que   se   vayan   validando   durante   la   aplicación,   se   extenderán  a  un  número  gradualmente  creciente  de  localidades,  municipios,  territorios  y   estados.  En  este  punto,  el  programa  tiene  una  función  de  masificación  de  soluciones,  para   impactar   en   las   condiciones   de   pobreza   y   de   baja   productividad   que   busca   ayudar   a   superar  en  el  país.  La  decisión  de  expandir  el  programa  será  adoptada  en  función  de  los   resultados   parciales   que   sean   informados   por   el   sistema   de   seguimiento,   evaluación   y   aprendizaje,  así  como  de  los  espacios  presupuestales  anuales.     De   esta   forma,   no   se   sigue   la   lógica   tradicional   de   un   programa   piloto,   por   la   cual   el   programa  se  aplica  durante  un  lapso  determinado  y,  en  case  de  haber  resultado  exitoso,   se  convierte  en  un  programa  masivo.  De  acuerdo  con  la  presente  propuesta,  el  espacio  de   aprendizaje,  generador  de  soluciones,  se  mantiene  al  menos  por  cuatro  años  (hasta  fines   del   2018),   y   de   manera   deseable,   por   más   tiempo,   debido   a   la   posibilidad   de   probar   en   distintos  momentos  respuestas  eficaces  a  nuevos  desafíos  conforme  el  programa  resuelve   los  problemas  anteriores.  El  proceso  de  aprendizaje  no  tiene  un  punto  de  finalización.       Simultáneamente,   esta   organización   de   la   expansión   del   programa   permitiría   iniciar   el   incremento  en  la  cobertura  a  los  pocos  meses  de  haber  iniciado  el  trabajo.  Es  importante   que   la   expansión   del   programa   permita   incorporar   las   lecciones   aprendidas   en   los   territorios  de  aprendizaje.   Con   base   en   esta   estrategia   de   dos   espacios   complementarios,   se   propone   una   ruta   de   expansión   donde   en   cada   momento   en   que   haya   que   aumentar   cobertura   suceden                                                                                                                                           19  El  presupuesto  finalmente  aprobado  para  el  año  2015,  fue  de  $  10,300/participante.     18    

simultáneamente   tres   procesos,   los   que   van   desde   el   más   sencillo   al   más   complejo   de   implementar:   1. Expansión   a   otras   localidades   elegibles   de   los   mismos   municipios:   un   tercio   del   aumento  de  cobertura.   2. Expansión   a   otros   municipios   de   los   mismos   estados   donde   el   programa   ya   está   presente:  un  tercio  del  aumento  de  cobertura.   3. Expansión  a  otros  estados:  un  tercio  del  aumento  de  cobertura.     El  cuadro  4  contiene  la  propuesta  detallada,  con  una  meta  a  alcanzar  de  360,000  personas   en  el  2018.     Cuadro  4.  Propuesta  de  ruta  de  expansión,  número  de  beneficiarios  directos   Territorios  de  aprendizaje   Total  de  crecimiento  

Año  

%  de  la  población   1   objetivo 10,000   1.4  

Cobertura  total  

2015  

10,000  

0  

2016  

10,000  

50,000  

60,000  

8.2  

2017  

10,000  

100,000  

160,000  

22  

2018  

10,000  

200,000  

360,000  

50  

1  

Estimada  con  base  en  los  400  municipios  iniciales  de  la  CNCH  y  como  proporción  de  la   población  objetivo       7.  DISEÑO  DEL  PROGRAMA     Esta   sección   del   documento   presenta   la   propuesta   sobre   cómo   se   lograrán   los   objetivos   del  programa.    El  diseño  apunta  a  atacar  el  problema  desde  dos  ángulos  complementarios:   (a)  mejorar  los  incentivos  que  tienen  los  productores  mediante  inversiones  y  acciones  que   dinamicen  los  principales  ejes  productivos  del  territorio,  y  (b)  desarrollar  las  capacidades     de   los   productores   en   condición   de   pobreza   para   participar   en   esa   economía   territorial   algo  más  dinámica.     El  diseño  operacional  del  programa  está  definido  en  función  de  algunas  ideas  principales:     1. La  estrategia  central  consiste  en  estimular  y  apoyar  procesos  económicos  territoriales   crecientemente   auto-­‐sostenidos,   que   incorporen   a   miembros   de   los   hogares   rurales   pobres   como   productores   por   cuenta   propia   y/o   como   trabajadores   asalariados.   Ello   supone:   a. Basarse  en  los  ejes  productivos  (agrícolas  y  no  agrícolas)  realmente  existentes   en   cada   territorio,   siempre   y   cuando   tengan   un   potencial   razonable   de   expansión.   b. Realizar  acciones  e  inversiones  que  modifiquen  las  principales  restricciones  que   afectan   al   conjunto   de   un   eje   productivo   principal,   y   que,   por   lo   tanto,   pueden   considerarse   una   especie   de   “bien   público”   territorial.     En   estas   acciones     19    

posiblemente  tendrán  cabida  y  participación  personas  que  no  son  parte  de  la   población  objetivo,  pero  que  cumplen  funciones  decisivas  para  poder  remover   las  restricciones  que  afectan  al  conjunto.   c. Desarrollar   las   capacidades   individuales   y   colectivas   y   sumar   una   masa   crítica   de   emprendimientos   y   actividades   productivas,   familiares,   multi-­‐familiares   y   comunitarias,   ligadas   a   los   ejes   productivos   principales,   en   vez   de   apoyar   micro-­‐proyectos  aislados  y  dispersos.    

  2. La  organización  social  para  el  desarrollo  es,  en  sí  misma,  un  resultado  principal  que  el   programa   promueve   en   forma   activa,   ya   que   sin   capital   social   no   existe   posibilidad   alguna   de   que   las   personas   en   situación   de   pobreza   que   habitan   en   zonas   rurales   tengan   una   mayor   participación   en   la   economía   del   país.   Se   trata   de   superar   la   formación  de  “organizaciones”  subordinadas  a  las  necesidades  y  lógicas  de  proyectos   o   programas   particulares,   invirtiendo   en   cambio   en   desarrollar   o   fortalecer   organizaciones   realmente   autónomas,   democráticas,   y   crecientemente   auto-­‐ sustentables.    Es  necesario  distinguir  al  menos  tres  niveles  de  organización:  a  nivel  de   familia   o   familias,   a   nivel   de   comunidad   o   localidad   y   a   nivel   de   un   territorio   más   amplio   que   la   localidad   (articulador   de   ejes   productivos);   cada   nivel   de   organización   requiere  procesos  diferenciados  aunque  deseablemente  convergentes.     3. El  enfoque  del  programa  es  territorial  y  no  sectorial.  Ello  implica:   a. Potenciar  las  ventajas  comparativas  de  cada  territorio  en  materia  de  desarrollo   económico   y   productivo;   no   se   tiene   preferencia   sobre   algún   tipo   particular   de   actividad   económica.   A   nivel   de   hogar,   se   traduce   en   que   puede   apoyar   por   igual  actividades  de  generación  de  empleo  e  ingresos  agrícolas  y  no  agrícolas,  y   la  amplia  gama  en  cualquiera  de  esas  categorías.  Independientemente  de  esta   “neutralidad   de   origen”,   es   altamente   probable   que   una   buena   parte   de   las   acciones  del  programa  se  relacionen  directa  e  indirectamente  con  la  agricultura   y   la   ganadería,   simplemente   por   su   participación   en   las   economías   rurales   de   las  regiones  pobres  del  país.   b. Promover  vínculos  intersectoriales  (entre  las  actividades  primarias,  incluyendo   la   agricultura,   la   manufactura   incluyendo   el   procesamiento   de   productos   agrícolas,   y   los   servicios),   porque   de   dichas   relaciones   pueden   surgir   importantes  multiplicadores  de  la  actividad  económica  territorial.   c. Promover   vínculos   entre   las   comunidades   rurales   y   los   centros   urbanos   pequeños   y   medianos.   Sin   tales   relaciones,   es   muy   difícil   lograr   procesos   económicos  crecientemente  auto-­‐sostenidos  que  involucren  a  las  comunidades   rurales.     4. El   programa   debe   ser   capaz   de   articular   una   oferta   integral   de   los   bienes   y   servicios   que   son   necesarios   y   suficientes   para   el   desarrollo   económico   en   zonas   rurales.   En   distinto   grado   y   forma   en   cada   territorio,   estos   “ingredientes   básicos”   de   una   oferta   pública  integral  para  el  desarrollo  productivo  incluyen:       20    

a. desarrollo  y  fortalecimiento  organizacional.   b. servicios  de  asistencia  técnica  y  capacitación  para  la  innovación  productiva.   c. servicios  de  asistencia  técnica  y  capacitación  y  otros  apoyos  para  mejorar  la   comercialización  y  al  mejor/mayor  acceso  a  mercados.   d. acceso  a  equipos  e  insumos.   e. acceso  a  servicios  financieros.   f. acceso  a  infraestructura  de  mayor  costo  y  complejidad  (destacándose  los   caminos  rurales,  el  riego  cuando  sea  factible,  y  el  almacenamiento  de   productos).       Cuadro  5.  Programas  productivos  priorizados  para  articularse  con  las  familias  de   Territorios  Productivos   Dependencia  

Programa  o  Componente  de  Programa  

SAGARPA  

1.

Productividad  y  Competitividad  Agroalimentaria  /  Componente  para  el  Desarrollo   Integral  de  Cadenas  de  Valor   Integral  de  Desarrollo  Rural  /  Componente  de  Agricultura  Familiar  Periurbana  y  de   Traspatio   Fomento  a  la  Agricultura  /  Componente  de  PROAGRO  Productivo  

 

2.

 

3.

 

4.

Componente  Acceso  al  Financiamiento  Productivo  y  Competitivo  

 

5.

Fondo  para  el  Apoyo  a  Proyectos  Productivos  de  Núcleos  Agrarios  

 

6.

Programa  de  Apoyo  para  la  Productividad  de  la  Mujer  Emprendedora  

SEDATU  

7.

Programa  de  Apoyo  a  Jóvenes  para  la  Productividad  de  Futuras  Empresas  Rurales  

SEDESOL  

8.

Programa  Oportunidades  

 

9.

Programa  Opciones  Productivas  

 

10. Programa  del  Fondo  Nacional  para  el  Fomento  de  las  Artesanías    

CDI  

11. Programa  para  el  Mejoramiento  de  la  Producción  y  la  Productividad  Indígena  

SE  

12. Programa  Nacional  de  Financiamiento  al  Microempresario  

 

13. Fondo  de  Micro  financiamiento  a  Mujeres  Rurales    

INAES  

14. Programa  de  Fomento  a  la  Economía  Social  

FINRURAL  

15.  Programas  de  Financiamiento:       • Programa   para   la   Constitución   y   Operación   de   Unidades   de   Promoción   de   Crédito,     • Programa  Constitución  de  Garantías  Líquidas     • Programa  Reducción  de  Costos  de  Acceso  al  Crédito  

 

5. Los   participantes   accederán   a   los   servicios   indicados   en   el   párrafo   anterior,   fundamentalmente   a   través   de   la   articulación   con   programas   gubernamentales   ya   existentes.   Es   decir,   se   trata   de   fortalecer   la   capacidad   de   demanda   de   los   beneficiarios,   dotando   a   cada   localidad   y   territorios   de   la   capacidad   organizacional   y   técnica  y  de  un  marco  mínimo  de  planeación,  que  le  permita  acceder  a  los  recursos  de   aquellos   programas   federales   o   estatales   que   le   sean   más   pertinentes   dados   sus   objetivos   de   desarrollo,   y,   luego,   usarlos   de   forma   eficaz.   Se   identificaron   57   programas  ejecutados  por  diez  dependencias  del  gobierno  federal,  los  cuales  ilustran     21    

la   oferta   pública   disponible   que   el   programa   busca   movilizar   en   favor   de   sus   participantes.  De  entre  estos  programas,  se  decidió  priorizar  15,  ejecutados  por  siete   dependencias,  para  poner  en  marcha  el  PTP  (cuadro  5).20  

  6. La  articulación  con  la  oferta  pública  se  busca  “de  abajo  hacia  arriba”  (vía  el  apoyo  a  las   organizaciones   locales   en   sus   postulaciones   a   otros   programas)   así   como   “de   arriba   hacia  abajo”  (vía  el  dialogo  político  de  las  dependencias  que  dirigen  el  programa  con   las   dependencias   que   son   responsables   de   programas   que   son   considerados   prioritarios,   para   lograr   modalidades   de   trabajo   que   faciliten   la   participación   de   hogares   en   condición   de   pobreza   y,   específicamente,   de   aquellos   que   participan   en   Territorios  Productivos).  Los  servicios  se  contratan  preferentemente  en  los  mercados   locales  y  regionales,  y  lo  mismo  sucede  con  la  adquisición  de  bienes.     7. La  superación  de  la  condición  de  pobreza  y,  con  mayor  razón,  de  pobreza  extrema  en   zonas  rurales,  requiere  mejorar  la  productividad,  la  producción  y  los  ingresos  de  todos   los   miembros   del   hogar   en   edad   económicamente   activa   Esto   implica   elevar   la   tasa   de   ocupación   de   las   mujeres   rurales   en   el   empleo   remunerado   (por   cuenta   propia   y   asalariado).  Dada  la  división  del  trabajo  por  género  en  las  zonas  rurales,  es  necesario   que   las   líneas   de   trabajo   y   actividades   de   fomento   productivo   no   se   dirijan   sólo   al   hogar   o   a   la   familia   como   un   todo   indistinto,   sino   que   también   puedan   individualizar   a   mujeres   y   hombres   en   edad   económicamente   activa.   La   equidad   de   género   en   este   caso  es  una  condición  para  el  desarrollo  económico,  y  no  sólo  un  imperativo  ético.     7.1  Ciclos  del  programa   El   programa   se   desarrolla   en   un   ciclo   trianual,   renovable   según   los   resultados   efectivamente   obtenidos   (de   acuerdo   con   una   evaluación   externa),   por   una   sola   vez,  por  un  segundo  período  de  hasta  tres  años.  El  primer  ciclo  trianual  se  divide   en   dos   fases.   La   primera   es   una   fase   de   instalación   del   programa,   la   que,   dependiendo   de   las   circunstancias   locales   llevará   en   general   algunas   semanas   de   duración,  y  que  incluye  diversas  actividades  preparatorias  y  culmina  con  la  firma  de   contratos   de   derecho   público   entre   el   Estado   (a   través   del   programa)   y   las   organizaciones   representativas   de   cada   localidad   participante21.   La   segunda   fase   del   primer   ciclo   tri-­‐anual,   es   la   implementación   en   tres   años   del   programa,   y   se   organiza  en  torno  a  una  agenda  que  enfatiza:                                                                                                                                           20   La   priorización   de   estos   programas   no   implica   que   los   participantes   en   Territorios   Productivos   no   pueden  buscar  acceder,  cuando  lo  necesiten  y  deseen,  a  cualquier  otro  programa  público  para  el  cual   cumplan   con   las   condiciones   y   exigencias   reglamentarias.   Esta   priorización   sólo   significa   que   PROSPERA  buscará  acuerdos  explícitos  de  articulación  y  compromisos  de  atención  especiales,  con  los   programas   elegidos.   Con   base   en   los   resultados   y   lecciones   que   se   vayan   adquiriendo,   la   lista   de   programas  priorizados  podrá  irse  modificando  en  años  sucesivos.   21  Se  trata  de  documentos  que  explicitan  los  objetivos  y  metas  que  en  forma  conjunta  se  proponen  el   programa  y  los  beneficiarios  organizados,  y  los  derechos  y  obligaciones  de  cada  una  de  las  partes  para   el  logro  de  dichos  objetivos  y  metas.     22    









El  fortalecimiento  de  la  capacidad  de  agencia  de  la  población  rural  en  condición   de   pobreza,   por   la   vía   de   desarrollar   y   fortalecer   verdaderas   organizaciones   sociales  para  el  desarrollo.   La   construcción   progresiva   de   “bienes   públicos”22que   resuelvan   o   al   menos   mitiguen   las   principales   restricciones   que   afectan   a   los   ejes   productivos   de   mayor   potencial   en   que   se   emplean   la   mayoría   de   los   hogares   rurales   pobres   del  territorio.   El   escalamiento   progresivo   de   objetivos,   acciones   y   redes   y   relaciones,   iniciando   desde   lo   local-­‐comunitario,   avanzando   en   el   tiempo   hacia   lo   municipal  y  hacia  la  escala  de  territorios  funcionales,  a  partir  de  la  convicción   de  que  la  economía  de  los  pobres  no  logrará  desarrollarse  en  forma  suficiente   para   derrotar   la   pobreza,   en   los   estrechos   confines   de   pequeñas   localidades   donde  la  mayoría  son  pobres.  Vincular  el  espacio  local  y  la  actividad  económica   local,  con  motores  mayores,  es  un  desafío  complejo  pero,  también,  decisivo.   La  equidad  de  género,  se  argumenta  no  sólo  como  imperativo  ético,  sino  que  a   partir  de  la  constatación  de  que  la  superación  de  condiciones  de  pobreza  como   las  que  afectan  a  estos  hogares,  va  a  requerir  facilitar  y  potenciar  la  capacidad   productiva   de   todos   los   adultos,   hombres   y   mujeres.   El   hecho   de   que   el   programa   tenga   una   base   extremadamente   importante   en   las   organizaciones   comunitarias   promovidas   por   PROSPERA,   asegura   una   fuerte   presencia   de   la   voz  y  la  voluntad  de  las  mujeres  rurales  organizadas.  Si  se  parte  por  restar  a  la   mitad  de  la  población,  se  pierde  la  mitad  de  las  posibilidades.  

7.2.  Componentes  del  programa   El  programa  tiene  tres  componentes:   1. Participación  y  organización  social  como  condiciones  irreemplazables   2. Potenciar  la  capacidad  productiva  de  la  población  atendida   3. Articulación  de  los  programas  productivos  gubernamentales   7.2.1  Componente  1:  Participación  y  organización  social   Desde   el   punto   de   vista   de   las   comunidades,   el   programa   debe   contribuir   a   fortalecer   la   cohesión   social   y   el   fortalecimiento   de   formas   autónomas   de   representación.     El  punto  de  partida  es  reconocer:   • que  en  el  trabajo  en  una  comunidad  no  se  parte  de  cero.  Existen  mecanismos   formales   e   informales   de   participación   y   acción   colectiva.   Pueden   favorecer   o   no   la   más   amplia   participación   ciudadana   o   estar   sesgados   hacia   algún   sector   de  la  comunidad.                                                                                                                                           22  En  algunos  casos  el  uso  del  término  puede  tornarse  abusivo,  pero  sirve  para  diferenciar  de  una  agenda  ordenada  

en  función  de  producir  una  gran  cantidad  de  micro-­‐proyectos  aislados  a  partir  de  transferencias  privadas,  que  es  lo   hasta   ahora   convencional   en   muchos   de   los   programas   productivos   y   que   es,   a   juicio   de   los   autores,   una   de   las   razones  centrales  del  bajo  impacto.  

  23    







 

que   las   experiencias   pasadas   en   relación   con   intervenciones   públicas,   particularmente  aquellas  que  han  sido  insatisfactorias,  generan  un  bloqueo  en   las   percepciones   de   la   gente   respecto   a   nuevas   propuestas.   No   se   debe   subestimar   este   factor   como   una   barrera   efectiva   que   conduce   a   respuestas   negativas  bajo  la  forma  de  rechazo  a  la  participación  u  oportunismo.   las  intervenciones  de  diversos  programas  del  actual  gobierno,  incluyendo  de   manera  destacada  la  propia  intervención  de  la  Cruzada  Nacional  Contra  el   Hambre.     las   formas   actuales   de   representación   de   la   comunidad   hayan   sido   promovidas   por   intervenciones   públicas   de   ámbito   federal,   estatal   o   municipal;   o   sean   producto   de   instancias   más   permanentes   de   representación   –como   los   comisariados  ejidales  o  los  delegados  municipales.  De  forma  preponderante,  se   reconocen  las  formas  de  organización  comunitaria  promovidas  por  el  programa   PROSPERA.  Éstas  serán  un  punto  de  partida  esencial.  

Se  usa  a  propósito  el  término  “reconocer”,  es  decir,  dar  cuenta  de  la  existencia  de   estas   expresiones   independientemente   del   juicio   que   nos   merezcan.   Estos   reconocimientos   son   el   punto   de   partida   para   avanzar   con   la   participación   de   la   comunidad   en   dos   direcciones:   a)   el   diagnóstico   de   los   principales   problemas   de   la   comunidad   y   de   los   obstáculos   para   superarlos;   b)   el   plan   de   desarrollo   de   la   comunidad  a  tres  años  y  el  plan  de  trabajo  del  año  1,  teniendo  como  base  –en  caso   de  existir-­‐  el  plan  de  trabajo  previo  de  la  CNCH.     Promulgar  participación  en  el  ejercicio  público  supone  dispositivos  institucionales  -­‐ reglas  y  normas-­‐  capaces  de  adaptarse  frente  a  la  heterogeneidad  de  lo  productivo   y   el   pluralismo   social.     Lo   importante   es   incorporar   las   diversas   formas   de   estrategias   diferenciadas   y   actores   sociales,   en   una   deliberación   más   amplia   que   traiga  como  resultado  la  inclusión.  Se  está  entrando  pues  en  el  terreno  de  la  acción   colectiva,  es  decir,  de  los  dilemas  sociales  cuya  superación  requiere  una  particular   combinación  de  reputación  y  reciprocidad  capaz  de  construir  suficiente  confianza   para  superarlos.       El  dilema  central  que  enfrenta  la  participación  ciudadana  en  el  marco  de  políticas   públicas   específicas   se   puede   formular   de   la   siguiente   manera:   se   trata   de   una   participación   ciudadana   para   cumplir   con   los   objetivos   planteados   por   la   política   pública,  o  se  trata  de  una  política  pública  que  somete  sus  objetivos  en  la  fase  de   implementación  a  la  crítica  y  rectificación  a  partir  de  la  participación  ciudadana.       En   el   primer   caso,   el   tradicional,   se   trata   en   efecto   de   políticas   públicas   compuestas   de   programas   que   generan   “beneficiarios”.   Aquí,   la   categoría   de   beneficiarios   dura   mientras   duran   los   programas   y   las   políticas   con   las   que   están   asociados.   El   tipo   de   organización   que   se   genera   así   es   en   general   una   forma   asociativa  temporal  y  basada  en  el  código  –Reglas  de  Operación-­‐  del  programa  y  de   las   políticas   públicas   mismas.   Ejemplo   de   esta   lógica   instrumental   de   la     24  

 

organización  social,  es  la  gran  mayoría  de  las  miles  de  agrupaciones  reportadas  por   los   programas   productivos   analizados   durante   la   preparación   de   esta   propuesta,   las  que  se  constituyen  única  y  exclusivamente  para  cumplir  con  los  requisitos  de  las   Reglas   de   Operación,   pero   que   después   no   realizan   ninguna   acción   colectiva   en   beneficio  de  sus  socios:  son  simples  organizaciones  de  papel.     En  el  segundo  caso,  la  participación  ciudadana  es  en  sí  misma  el  elemento  central   de   una   política   pública   que   además   se   desdobla   en   diversos   programas.   En   este   caso   el   propósito   de   la   política   pública   y   sus   programas   es   contribuir   a   la   construcción   (o   reconstrucción)   de   organizaciones   ciudadanas.   Aquí   el   tipo   de   organización   trasciende   a   las   políticas   públicas   y   programas   de   acuerdo   con   el   grado  de  autonomía  que  logren  desarrollar.     Esta   segunda   opción   plantea   un   reto   de   representaciones.   ¿Cómo   lograr   representación   de   las   comunidades   cuando   frecuentemente   están   fragmentadas   o   desarticuladas?   ¿Cómo   evitar   clientelismo   y   manipulación   política?   ¿Cómo   enfrentar   sobre   todo   las   distintas   formas   de   intermediación   que   también   están   fragmentadas,  y  multiplicadas  tanto  por  razones  político-­‐electorales  como  por  las   expresiones   más   determinantes   del   pluralismo   social   en   los   ámbitos   rurales?   En   este   ámbito   la   capacitación   y   el   adiestramiento   tanto   a   promotores   como   a   los   propios  ciudadanos  participantes  reviste  una  importancia  decisiva  en  coadyuvar  al   impulso  de  formas  autónomas  de  representación  ciudadana.     El   primer   eje   de   la   participación   ciudadana   debiera   ser   la   elaboración   e   implementación   y   seguimiento   del   plan   de   desarrollo.   En   el   diseño   de   ese   plan   deberían  acompañar  las  instancias  gubernamentales  que  las  propias  comunidades   hayan   señalado   como   cruciales   para   cumplir   con   los   objetivos   del   plan.   El   reconocimiento   del   plan   de   desarrollo   se   traduce   en   que   es   la   base   de   un   contrato   de   derecho   público   entre   los   integrantes   de   la   comunidad   y   las   instancias   gubernamentales   específicas   que   estarían   participando   en   su   implementación.   Aunque   se   da   por   sentado,   es   necesario   insistir   en   los   diferentes   planos   organizativos:   entre   familias,   en   la   comunidad   y   en   el   territorio   mayor   que   comparte   ejes   productivos.   Particularmente   en   el   caso   de   la   comunidad   es   muy   importante  promover  el  buen  funcionamiento  de  la  asamblea  comunitaria,  aunque   ello  genera  importantes  retos  de  representatividad.     El   segundo   eje   de   la   participación   ciudadana   es   la   inversión   en   el   fortalecimiento   y   desarrollo   de   al   menos   una   verdadera   organización   social   en   cada   localidad,   que   pueda   coordinar   de   manera   efectiva   la   acción   colectiva   local   para   el   desarrollo   económico.   El   adjetivo   de   “verdadera”   hace   referencia   a   la   condición   de   que   no   sea  una  organización  instrumental,  creada  por  el  programa,  para  el  programa;  sino   que  sea  una  organización  que  se  pueda  constituir  en  un  activo  del  lugar,  que  pueda   operar  en  este  u  otros  programas  o  en  cualquier  otra  ámbito  de  la  vida  social  en     25    

que   sus   integrantes   requieran   de   la   acción   colectiva.   Esto   supone   un   grado   creciente  de  autonomía,  democracia  interna,  liderazgos  capacitados,  capacidad  de   gestión,   etc.,   atributos   que   no   surgen   espontáneamente   sino   que   se   obtienen   como  resultados  de  acciones  intencionadas,  donde  la  voluntad  y  la  decisión  de  los   socios  son  esenciales.     Desde   la   perspectiva   operacional   de   un   programa,   entender   a   la   organización   de   esta   forma   significa:   (a)   tratarla   en   la   práctica   como   contraparte   de   hecho   y   de   derecho   del   Estado,   y;   (b)   reconocerle   y   transferirle   poder   de   decisión   en   aspectos   claves,  incluyendo  la  gestión  de  los  recursos  financieros  y  humanos  facilitados  por   el  programa,  aún  a  costa  de  asumir  riesgos  que  se  pueden  evitar  si  el  Estado  ejerce   el  control  directo  sobre  tales  recursos.  En  síntesis,  se  trata  del  reconocimiento  de   las   representaciones   de   los   productores   y   pobladores   rurales   en   el   ámbito   comunitario   –   comenzando   con   aquellas   promovidas   por   PROSPERA-­‐   como   entidades   de   interés   público   con   derechos   y   responsabilidades   en   el   manejo   y   diseño  de  las  políticas  públicas.     El  tercer  eje  de  la  participación  ciudadana  se  desprende  de  los  otros  dos,  y  es  que   los   equipos   técnicos23   no   son   consultores   dependientes   del   Estado   a   través   del   programa  para  que  den  servicios  a  la  población  atendida,  sino  que  son  consultores   empleados  y  pagados  por  la  población  atendida  a  través  de  su  organización  social,   empleando  para  ello  los  recursos  del  programa.  El  significado  de  este  eje  es  tratar   de   evitar,   o   al   menos   reducir,   las   estructuras   de   intermediación,   clientelismo   y   captura   de   recursos   en   los   eslabones   intermedios,   que   son   característicos   de   muchos   programas   de   desarrollo.   Este   esquema,   aunado   a   los   puntos   anteriores,   permite  avanzar  en  construir  una  relación  directa  entre  el  Estado  y  los  ciudadanos   en  su  papel  de  actores  de  su  propio  desarrollo  económico  y  productivo.       Lo  que  sería  tremendamente  dañino  para  la  credibilidad  del  programa  y  en  general   para   la   confianza   de   los   ciudadanos   en   que   vale   la   pena   su   participación   en   la   implementación   de   políticas   públicas,   es   que   se   generen   expectativas   que   después   no   se   cumplen.   Las   expectativas   exageradas   no   necesariamente   provienen   del   gobierno   federal;   a   veces   se   generan   desde   los   gobiernos   locales   mismos   o   por   medio   de   agentes   políticos   y   sociales   que   buscan   montarse   en   esas   expectativas   para   obtener   beneficios   personales.   De   ahí   la   enorme   importancia   de   una   estructura   permanente   de   comunicación   y   retroalimentación   entre   autoridades,   comunidades  y  ciudadanos.  

                                                                                                                                        23  En  resumen,  son  grupos  de  promotores  comunitarios  y  técnicos  que  se  constituyen  como  agentes  de   las  organizaciones  (que  son  el  actor  principal)  para  el  logro  de  los  objetivos  del  programa.  Más  adelante   en  el  documento  se  explica  más  detalladamente  en  qué  consisten  estos  equipos  técnicos.     26    

   

 

7.2.2.  Componente  2:  Potenciar  la  capacidad  productiva  de  la  población  atendida   Como   se   ha   expuesto,   el   programa   se   desarrolla   en   un   ciclo   de   tres   años   de   duración,  renovable  según  los  resultados  efectivamente  obtenidos  (de  acuerdo  con   una  evaluación  externa),  por  una  sola  vez,  por  un  segundo  período  de  hasta  tres   años.   El   primer   ciclo   trianual   se   divide   en   dos   fases.   La   primera   es   una   fase   de   instalación  del  programa  y  la  segunda  es  la  fase  propiamente  de  implementación.     Fase  1  –  Instalación   El  objetivo  específico  de  la  fase  1  es  crear  las  condiciones  iniciales  para  la   implementación  exitosa  del  programa,  a  través  de  los  siguientes  resultados:   1. La  identificación  y  selección  rigurosa  y  transparente  de  la  población  atendida,   de   acuerdo   con   procedimientos   y   criterios   de   elegibilidad   previamente   publicados  y  verificables  objetivamente.   2. La  libre  expresión  de  la  voluntad  de  participar  de  los  gobiernos  municipales  y   de   la   población   atendida,   previos   procesos   de   información,   consulta   y   deliberación.   3.  La   formalización   de   las   instancias   de   participación   organizada   y   de   representación  de  la  población  atendida.   4. La   preparación   y   aprobación   de   planes   de   desarrollo   y   de   planes   anuales   de   trabajo.   5. La   formalización   de   los   planes   de  desarrollo   y   planes   anuales   de   trabajo   locales   a   través   de   convenios   de   programación,   que   establezcan   derechos   y   obligaciones  de  las  partes.   6. La  selección,  capacitación  e  instalación  en  terreno  de  los  equipos  técnicos  del   programa.   La  fase  1  se  divide  en  tres  etapas  y  en  diez  tareas:   • Etapa  1  –  Selección  de  población  objetivo  y  de  población  atendida   o Tarea   1.   Análisis   de   información   secundaria   y   pre-­‐selección   de   territorios  funcionales,  municipios  y  localidades.   o Tarea  2.  Validación  con  gobiernos  municipales.   o Tarea  3.  Diálogo  con  población  atendida   • Etapa  2  –  Selección  de  coordinadores  y  de  promotores   o Tarea  4.  Concurso  público   o Tarea  5.  Taller  de  selección   o Tarea  6.  Contratación   • Etapa  3  –  Planes  de  trabajo  y  contratos  de  derecho  público   o Tarea  7.  Diagnóstico  rural  rápido   o Tarea   8.   Inicio   de   la   formación   o   fortalecimiento   de   la   organización   social  local   o Tarea  9.  Planes  de  desarrollo  y  anual  de  trabajo   o Tarea  10.  Contratos  de  derecho  público     27  

 

   

Los  siguientes  aspectos  merecen  ser  resaltados:   1. En   cada   municipio   o   en   cada   territorio   funcional   cuando   esté   integrado   por   varios   municipios   (como   en   el   ejemplo   de   Atlacomulco,   con   tres   municipios   contiguos)   el   programa   selecciona24   en   forma   rigurosa,   y   capacita,   un   equipo   técnico.   Este   equipo   técnico   se   integra   por   un   coordinador,   algunos   promotores   técnicos   y   algunos   promotores   comunitarios   (los   que   podrían   ser   personas   jóvenes   del   lugar).   El   tamaño   del   equipo   depende   de   la   población   atendida  en  cada  localidad,  municipio  o  territorio  funcional,  según  estándares   internacionales;   en   principio   se   considera   (aproximadamente)   por   cada   1,000   participantes:  cuatro  promotores  comunitarios,  dos  promotores  técnicos,  y  un   coordinador  técnico.     2. Se  emite  una  convocatoria  en  cada  estado  para  elegir  al  doble  del  número  de   integrantes  del  equipo  técnico,  para  que  participen  en  un  curso  propedéutico   (parcialmente  a  distancia  pero  con  una  parte  presencial).  El  curso  propedéutico   tiene   el   propósito   de   que   los   participantes   elaboren   y   discutan   con   una   comunidad   determinada   un   programa   de   desarrollo.   Para   tal   efecto   el   curso   propedéutico   estaría   organizado   alrededor   de   cuatro   temas:   a)   métodos   de   participación  ciudadana,  b)  metodologías  para  la  elaboración  de  programas  de   desarrollo   local,   c)   los   principios   jurídicos   e   históricos   del   municipio   en   México,   d)   las   políticas   que   inspiran   el   programa.   Se   plantea   la   duración   del   curso   en   dos   meses   (con   sesiones   en   línea   equivalentes   a   40   horas   y   un   período   presencial   de   cinco   días,   de   los   cuales   dos   serían   para   presentar   el   programa     a   la   comunidad).   La   calificación   final   estará   vinculada   con   la   propuesta   de   un   programa  de  desarrollo  en  una  comunidad  determinada  y  su  discusión  en  esa   misma   comunidad.   El   comité   de   selección   propondrá   la   selección   de   promotores  comunitarios  y  de  promotores  técnicos  bajo  dictamen  inapelable.   3. Con  base  en  su  formación  y  experiencia  previa  y  en  los  resultados  alcanzados   en   el   curso   propedéutico,   se   seleccionarán   a   los   integrantes   de   los   equipos   técnicos   en   cada   estado.   En   cada   uno   de   ellos   habrá   un   comité   de   selección   formado   por   académicos   de   universidades   y   centros   educativos   y/o   ONGs   preferentemente   de   la   entidad   en   cuestión,   con   experiencia   y   prestigio   en   procesos  de  asistencia  técnica,  capacitación  y  desarrollo  territorial;  este  mismo   comité  seleccionará  a  los  participantes  al  curso  propedéutico  y  colaborar  en:  a)   ´la   elaboración   del   contenido   didáctico   del   curso   propedéutico,   a   partir   de   lineamientos  específicos  elaborados  por  el  grupo  de  expertos;  b)  el  desarrollo   del   marco   conceptual   de   la   estrategia   conforme   a   la   región   de   trabajo;   c)   el   diseño   de   la   propuesta   de   capacitación   y   del   soporte   técnico   que   eventualmente   se   otorgará   a   los   promotores   conforme   a   necesidades   locales   y  

                                                                                                                                        24  La  participación  activa  y  con  poder  de  decisión  de  las  comunidades  en  la  selección  del  equipo  técnico,   es   un   aspecto   operacional   muy   importante,   aunque   complejo.   En   determinado   momento   será   muy   importante  definir  dos  o  tres  posibles  modalidades  de  participación  de  la  comunidad  en  este  proceso.     28    

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6. 7.

8. 9.

regionales;   d)   implementación   de   la   capacitación   de   los   promotores,   y   e)   el   análisis  y  seguimiento,  con  el  fin  de  generar  informes  de  avances  y  resultados.     Los  gobernadores  y  los  presidentes  municipales  será  consultados  y  se  hará  un   esfuerzo  para  comprometerlos  con  el  programa.  Entre  otros  muchos  motivos,   lograr  una  buena  articulación  con  el  FAIS  (Fondo  de  Apoyo  en  Infraestructura   Social)  es  algo  muy  importante  para  poder  hacer  inversiones  de  dinamización   de  los  ejes  productivos.   La   preparación   de   un   plan   de   desarrollo   de   alcance   territorial   y   de   planes   anuales  de  trabajo  en  cada  localidad,  es  una  actividad  de  enorme  importancia.   Se   apoyará   con   las   mejores   metodologías   posibles   para   tener   procesos   participativos  bien  estructurados  y  facilitados.     Se   inicia   el   trabajo   de   fortalecimiento   organizacional,   buscando   alcanzar   algunas   condiciones   mínimas   que   permitan   materializar   los   tres   puntos   siguientes  (7,  8  y  9)  de  esta  lista  de  elementos  destacados.   Una   vez   que   el   plan   de   desarrollo   y   los   planes   anuales   de   trabajo   sean   aprobados   por   las   comunidades   y   por   el   programa,   se   firmarán   convenios   de   concertación   con   cada   organización   comunitaria:   El   plan   de   desarrollo   y   el   plan   anual  de  trabajo,  serán  anexos  técnicos  del  convenio.   El   equipo   técnico   es   contratado   y   pagado   por   las   organizaciones   locales,   con   recursos  del  programa.     El   presupuesto   que   corresponda   de   acuerdo   con   la   población   atendida,   es   transferido   (en   pagos   parciales,   contra   rendiciones   documentadas)   a   las   organizaciones   locales,   para   ser   usado   en   los   términos   definidos   en   el   contrato   de  derecho  público.  En  el  programa  se  ponen  a  prueba  varias  modalidades:  (a)   100%  del  recurso  se  entrega  en  efectivo  (en  pagos  parciales,  contra  avances  y   rendiciones)  a  la  organización;  (b)  el  recurso  se  entrega  a  la  organización  pero   25%   está   destinado   a   ser   transferido   a   los   hogares   participantes   contra   propuestas   simples   de   proyectos   productivos   los   cuales   podrían   estar   o   no   ligados  a  los  ejes  productivos;  (c)  como  control,  el  programa  paga  directamente   a   los   proveedores   de   bienes   y   servicios   indicados   por   la   organización,   con   respaldo   de   cotizaciones.   Adicionalmente,   podría   generarse   una   comparación   de   los   resultados   de   entregar   el   recurso   en   efectivo   y   entregarlo   como   vouchers,  esto  es,  vales  etiquetados  para  la  compra  de  determinados  servicios).  

  La   propuesta   de   basar   la   relación   entre   el   programa   y   los   participantes   en   convenios  de  concertación  (contratos  de  derecho  público),  merece  una  explicación   más   detallada.   Los   convenios   de   concertación   han   sido   utilizados   en   todos   los   sexenios  desde  el  gobierno  de  De  la  Madrid  en  adelante.  En  el  sexenio  de  Salinas,   el   proceso   de   convenios   de   concertación   se   sustentó   en   las   organizaciones   de   productores   rurales,   sobre   todo   en   el   ámbito   local.   El   proceso   de   concertación   social  comenzaba  con  una  propuesta  de  proyecto  presentada  por  la  organización  a   través  de  los  Centros  de  Apoyo  al  Desarrollo  Rural  (CADER)  que  formaban  parte  del   territorio  que  abarcaba  el  Distrito  de  Desarrollo  Rural.  Esta  organización  territorial     29    

 

era   parte   integrante   de   la   entonces   Secretaría   de   Agricultura   y   Recursos   Hidráulicos.   La   propuesta   tenía   como   ingrediente   fundamental   un   acta   de   la   asamblea   de   la   organización   donde   los   socios   planteaban   ese   proyecto   y   autorizaban  a  realizar  las  gestiones  necesarias.  Una  vez  autorizados  los  convenios   de   concertación,   cada   organización   en   asamblea   debían   elegir   de   entre   los   miembros   a   un   cierto   número   de   personas   que   formarían   la   comisión   de   seguimiento   y   regulación   del   convenio   para   supervisar   la   implantación   del   proyecto,  el  uso  de  los  recursos  y  la  evaluación  del  proyecto.   Jurídicamente,  la  posibilidad  de  suscribir  estos  convenios  de  concertación  con  las   organizaciones  locales,  se  basa  en:  (a)  el  artículo  25  constitucional  (“corresponde  al   estado  la  rectoría  del  desarrollo  nacional  […]  la  ley  establecerá  los  mecanismos  que   faciliten  la  organización  y  la  expansión  de  la  actividad  económica  del  sector  social:   de   los   ejidos,   organizaciones   de   trabajadores,   cooperativas,   comunidades,   empresas   que   pertenezcan   mayoritaria   o   exclusivamente   a   los   trabajadores   y,   en   general,  de  todas  las  formas  de  organización  social  para  la  producción,  distribución   y   consumo   de   bienes   y   servicios   socialmente   necesarios”);   (b)   el   artículo   26   constitucional  (“la  ley  facultará  al  ejecutivo  para  que  establezca  los  procedimientos   de   participación   y   consulta   popular   en   el   sistema   nacional   de   planeación   democrática,   y   los   criterios   para   la   formulación,   instrumentación,   control   y   evaluación   del   plan   y   los   programas   de   desarrollo.   Asimismo   determinará   los   órganos  responsables  del  proceso  de  planeación  y  las  bases  para  que  el  ejecutivo   federal   coordine   mediante   convenios   con   los   gobiernos   de   las   entidades   federativas  e  induzca  y  concierte  con  los  particulares  las  acciones  a  realizar  para  su   elaboración  y  ejecución”),  y;  (c)  la    Ley  de  Planeación,  particularmente  el  artículo   32  (“…la  ejecución  del  plan  y  los  programas  podrán  concertarse,  conforme  a  esta   ley,   con   las   representaciones   de   los   grupos   sociales   interesados   o   con   los   particulares”);   el   artículo   37   (“...El   ejecutivo   federal,   por   sí   o   a   través   de   sus   dependencias,   y   las   entidades   paraestatales,   podrán   concertar   la   realización   de   las   acciones   previstas   en   el   plan   y   los   programas,   con   las   representaciones   de   los   grupos  sociales  o  con  los  particulares  interesados.  El  ejecutivo  federal  podrá  signar   convenios   de   concertación   de   acciones   con   las   comunidades   indígenas,   en   todos   aquellos   asuntos   que   se   consideren   pertinentes   y   de   conformidad   con   lo   establecido   en   las   leyes   que   rijan   en   la   materia   de   que   se   trate.”),(párrafo   adicionado  DOF  13-­‐06-­‐2003);  el  artículo  38  (“…La  concertación  a  que  se  refiere  el   artículo  anterior  será  objeto  de  contratos  o  convenios  de  cumplimiento  obligatorio   para  las  partes  que  lo  celebren,  en  los  cuales  se  establecerán  las  consecuencias  y   sanciones  que  se  deriven  de  su  incumplimiento,  a  fin  de  asegurar  el  interés  general   y   garantizar   su   ejecución   en   tiempo   y   forma),   y,   finalmente,   el   artículo   39   (“Los   contratos  y  convenios  que  se  celebren  conforme  a  este  capítulo  se  consideran  de   derecho   público.   Las   controversias   que   se   susciten   con   motivo   de   la   interpretación   y  cumplimiento  de  estos  contratos  y  convenios,  serán  resueltos  por  los  tribunales   federales”).     30  

 

   

 

 

Fase  2  –  Implementación   El   objetivo   específico   de   la   fase   2   es   implementar   el   plan   de   desarrollo,   a   través   de   los   siguientes  resultados:   1. La  realización  de  los  planes  de  trabajo  de  los  años  1,  2  y  3.   2. La   evaluación   participativa   de   los   procesos   y   resultados   tanto   los   de   de   cada   año  como  aquellos  resultados  acumulados.   3. La   reflexión   crítica   sobre   los   cambios   que   se   deben   hacer   al   plan   de   desarrollo,   con  base  en  los  resultados  del  último  año.   4. La   evaluación   externa   y   de   cada   organización   local   del   proceso   completo   al   término  del  ciclo  de  tres  años.   5. La   decisión   (comités   locales   y   gobierno   federal)   sobre   la   continuidad   del   programa   en   el   municipio   por   un   segundo   ciclo   de   hasta   tres   años.   Los   convenios  de  concertación  establecen  que  el  compromiso  y  las  obligaciones  del   programa   finalizan   al   término   de   los   primeros   tres   años   y   que   la   opción   de   una   extensión   por   hasta   tres   años   más   es   una   decisión   independiente,   sujeta   estrictamente  a  la  evaluación  de  logro  de  los  objetivos  y  metas  de  los  primeros   tres  años.   La  fase  2  se  divide  en  tres  etapas  y  en  seis  tareas:   • Etapa  4  –  Año  1  de  implementación   o Tarea  11.  Ejecución  del  plan  de  trabajo,  año  1   o Tarea  12.  Evaluación  participativa  del  año  1  y  ajustes  para  el  año  2.   • Etapa  5    –  Año  2  de  implementación   o Tarea  13.  Ejecución  del  plan  de  trabajo,  año  2,  y   o Tarea  14.  Evaluación  participativa  del  año  2  y  ajustes  para  el  año  3.   • Etapa  6    –  Año  3  de  implementación   o Tarea  15.    Ejecución  del  plan  de  trabajo,  año  3   o Tarea   16.   Evaluación   externa   y   evaluación   participativa   final   del   ciclo   anual   Los  siguientes  son  algunos  puntos  de  la  Fase  2  que  merecen  ser  resaltados:   1. Cada  año  de  la  fase  de  implementación  culmina  con  un  proceso  de  evaluación   participativa,   conducido   con   metodología   apropiada   y   en   forma   facilitada.   El   resultado  es  un  ajuste  (o  confirmación)  del  plan  de  desarrollo  y  del  plan  anual   para  el  siguiente  año.   2. Se   pretende   que   año   con   año   se   avance   en   la   complejidad   y   la   ambición   de   los   objetivos  y  se  amplíen  las  actividades  que  implican  la  relación  entre  localidades   a  escala  municipal  y  entre  localidades  a  escala  de  territorio  funcional.   3. Al  término  de  la  fase  2  se  realiza  la  evaluación  externa  del  programa  y,  en  cada   localidad,  la  evaluación  participativa  del  proceso  completo.  Como  resultado  de   las   dos   evaluaciones   (la   externa   y   la   participativa),   y   a   propuesta   de   las     31  

 

organizaciones  del  territorio,  es  posible  considerar  la  renovación  del  programa   por  un  segundo  ciclo,  el  cual  debe  tener  un  énfasis  en  objetivos  un  tanto  más   complejos  y  exigentes,  y  una  mayor  densidad  de  acciones  a  escala  municipal  y   de   territorio   funcional.   No   debe   haber   un   segundo   ciclo   si   la   propuesta   es   básicamente   de   continuidad   sin   mayores   aspiraciones   de   objetivos   más   demandantes.  

 

 

 

 

7.2.3.   Componente   gubernamentales  

3:  

Articulación  

de  

los  

programas  

productivos  

Existen   al   menos   57   programas   y   componentes   en   diez   secretarías   y   dependencias25  que,  en  diferente  grado  y  forma,  atienden  o  pueden  atender  a  la   población   objetivo   del   programa.   Estos   programas   y   componentes   varían   considerablemente  en  la  forma  en  que  definen:   • Su  población  objetivo   • Sus  objetivos     • Sus  criterios  de  focalización   • Sus  procedimientos  de  acceso   • Sus  estrategias  y  métodos  de  trabajo   • Sus  presupuestos  totales  y  sus  presupuestos  por  beneficiario   El  presupuesto  total  de  estos  programas  y  componentes  en  el  2014  fue  de  $72,000   millones.   Dos   tercios   de   ese   presupuesto   se   asignó   a   programas   cuya   población   objetivo   incluye   a   pequeños   productores   y   campesinos.   Sin   embargo,   si   bien   los   incluye  no  se  limita  a  atender  a  este  tipo  de  productores  y  menos  aún  a  aquellos  en   condición   de   pobreza26.     Hay   12   de   estos   programas   y   componentes   que   están   directamente   dirigidos   a   pequeños   productores   y   campesinos   y/o   a   “sectores   marginales”,   y   cuentan   con   $12,704   millones   para   atender   a   aproximadamente   574,000   personas,   lo   que   en   principio   arroja   un   presupuesto   de   $22,000/beneficiario-­‐año.   Al   efecto   de   dimensionar   este   presupuesto   por   beneficiario,   cabe   señalar   que   el   mismo   es   44%   superior   al   que   el   Ministerio   de   Desarrollo  Agrario  de  Brasil  (MDA)  destina  a  sus  beneficiarios,  y  similar  al  estimado   para   el   Instituto   de   Desarrollo   Agropecuario   de   Chile   (INDAP),   país   donde   el   universo  total  de  pequeños  productores  es  de  apenas  250,000  hogares.   Esta   cantidad   de   recursos   puede   tener   un   impacto   considerable   en   la   productividad,  la  producción  y  los  ingresos,  así  como  en  la  pobreza  rural,  si  fuera  el   presupuesto  real  de  un  conjunto  articulado  de  programas  públicos,  como  si  sucede   en  mayor  medida  en  otros  países.  

                                                                                                                                        25  CDI,  CONAFOR,  FND,  INAES,  SAGARPA,  SCT,  SECON,  SEDATU,  SEDESOL  y  SEMARNAT.     26Algunos   de   estos   programas   han   modificado   sus   Reglas   de   Operación   para   dar   prioridad   a   la   atención   a  los  beneficiarios  de  PROSPERA.     32    

 

 

 

Empero,   los   análisis   indican   que   la   articulación   es   muy   débil   entre   todos   estos   programas   y   componentes,   pese   a   que   cada   uno   de   ellos   busca   aportar   al   desarrollo  productivo.    La  articulación  supone  al  menos  tres  aspectos  básicos:  (a)  la   concurrencia   de   los   programas   en   un   mismo   lugar   y   en   las   mismas   poblaciones   objetivo;   (b)   la   coordinación   de   los   objetivos   buscados;   (c)   la   coordinación   de   los   bienes   y   servicios   ofrecidos.   A   ello   se   pueden   agregar   otras   condiciones   más   complejas   y   difíciles   de   lograr,   tales   como   las   que   implican   compatibilizar   estrategias   y   metodologías   de   trabajo,   alinear   los   incentivos   y   compartir   agentes   técnicos,   entre   otras.   Más   allá   de   lo   que   se   pueda   avanzar   en   el   PTP,   es   muy   importante  que  el  gobierno  promueva  un  esfuerzo  para  mejorar  la  efectividad  de   la   gran   cantidad   de   los   programas   productivos   existentes,   que   es   donde   está   y   seguirá  concentrada  la  mayor  parte  del  presupuesto  nacional  para  estos  objetivos.   El   nivel   más   elemental   de   articulación   es   la   concurrencia   de   los   diferentes   programas  en  un  mismo  lugar.    Con  datos  del  2011  -­‐que  son  los  más  recientes  a  los   que   se   tiene   acceso-­‐,   se   concluye     que   aún   en   esta   condición   inicial   existe   una   situación   muy   desfavorable:   de   un   total   de   83   programas   analizados   a   nivel   municipal,   se   encontró   que   sólo   en   11   de   los   400   municipios   de   la   CNCH   concurrieron   más   de   la   mitad   de   los   programas,   en   tanto   que   en   el   60%   de   los   municipios   concurrieron   menos   del   30%   de   los   programas   y,   peor   aún,   que   en   uno   de  cada  tres  municipios  concurrieron  menos  del  20%  de  los  programas27.       Peor   aún,   solo   12   de   los   43   programas   y   componentes   analizados   tienen   una   presencia   en   35%   o   más   de   los   municipios   de   la   CNCH   y,   además,   muy   pocos   atienden  en  promedio  a  más  de  100  personas  por  cada  uno  de  los  400  municipios   de  la  CNCH.28   El   bajo   grado   de   concurrencia   geográfica   a   nivel   municipal,   en   realidad,   otorga   una   imagen  demasiado  optimista.  Finalmente,  la  localidad,  más  que  el  municipio,  es  la   unidad   necesaria   de   concurrencia   geográfica   para   que   exista   un   potencial   de   articulación   efectiva   entre   programas,   y   en   México   existen   160   mil   localidades   rurales    (64  por  municipio,  en  promedio).  Ante  la  ausencia  de  incentivos  y  sistemas   para  la  articulación,  la  probabilidad  de  que  varios  programas  se  encuentren  en  una   misma   localidad   es   muy   baja,   sin   mencionar   la   expectativa   de   que   dichos   programas  se  complementen  entre  sí  en  sus  beneficiarios,  objetivos,  estrategias  y   métodos  y  oferta  de  bienes  y  servicios.  

                                                                                                                                        27   Es   importante   destacar   que   en   el   2014   las   Reglas   de   Operación   de   33   de   los   49   programas   y   componentes   analizados   definieron   explícitamente   que   darían   prioridad   a   la   atención   a   los   400   municipios   de   la   CNCH,   lo   que   genera   expectativas,   aún   por   analizar,   de   mayores   niveles   de   concurrencia.   28   Si   el   análisis   se   hace   a   nivel   de   localidades,   se   traduce   en   un   promedio   aritmético   de   aproximadamente  menos  de  dos  beneficiarios  por  localidad  de  la  CNCH.  Por  supuesto,  el  promedio  real   debe   ser   mayor,   pero   si   fuera   de   20   personas   por   localidad,   significa   que   sólo   el   10%   de   las   localidades   estarían  siendo  atendidas.     33    

 

Todo   lo   anterior   diluye   el   impacto   de   los   recursos   de   fomento   productivo   destinados  a  pequeños  productores  y  campesinos  o  a  poblaciones  marginadas.  El   programa   busca   contribuir   a   una   mayor   y   mejor   articulación   actuando   en   tres   niveles:  

 

a) A   nivel   de   las   localidades,   municipios   y   territorios.     Como   se   argumenta   en   la   sección   7.2.2,   los   equipos   técnicos   y   las   organizaciones   locales   buscan   de   manera  activa  acceder  a  los  programas  públicos  más  pertinentes  para  el  logro   de  los  objetivos  de  los  planes  de  desarrollo  y  de  los  planes  anuales  de  trabajo.   Este  es  un  resultado  esperado,  exigible  y  evaluable  del  programa,  el  que  puede   medirse  a  través  de  indicadores  tales  como  el  número  de  proyectos  realizados   con   financiamiento   de   otros   programas,   el   presupuesto   involucrado,   el   porcentaje   de   la   población   atendida   que   se   ha   logrado   vincular   a   otros   programas,  etc.  

 

 

En  este  primer  nivel,  el  componente  de  articulación  del  programa  es  responsable   de:   • Entregar   información   y   orientación   completa   y   oportuna   a   los   equipos   técnicos  y  a  las  organizaciones  locales,  sobre  las  convocatorias  u  otras   oportunidades   para   acceder   a   programas   relevantes.   Esto   implica   el   establecimiento   de   una   base   de   datos   con   los   objetivos,   actividades   y   requerimientos   de   bienes   y   servicios   de   cada   unidad   operativa,   para   orientarla   eficientemente   a   aquellos   programas   y   componentes   que   sean   más   pertinentes,   evitando   tanto   la   pérdida   de   oportunidades   como   el   uso   de   recursos   y   tiempo   en   buscar   articulaciones   no   prioritarias  y  útiles.   • Brindar   apoyo   para   la   preparación   de   buenas   propuestas   y   proyectos,   reforzando   las   capacidades   de   los   equipos   técnicos   de   las   unidades   operativas  con  consultores  temporales.     b) A  nivel  de  los  gobiernos  municipales.  Lograr  una  buena  articulación  con  el  FAIS   es   crucial.   Hay   inversiones   para   dinamizar   los   ejes   productivos   que,   por   su   costo   y   complejidad,   no   se   pueden   realizar   con   los   recursos   del   programa:   caminos,   sistemas   de   riego   de   escala   local,   sistemas   de   almacenamiento   de   productos,   electrificación,   etc.   Para   la   articulación   con   el   municipio   es   necesario   que   colaboren   tanto   las   organizaciones   locales   y   sus   equipos   técnicos,  como  la  coordinación  general  del  programa.  Establecer  y  formalizar  la   articulación  con  el  FAIS,  es  un  elemento  a  lograr  en  la  fase  de  instalación.   c) A   nivel   de   los   tomadores   de   decisiones   en   el   gobierno   federal.     En   último   término,   este   es   el   nivel   de   acción   más   importante   de   este   componente,   al   menos   en   un   sentido   estratégico.     Se   trata   de   que   el   programa   promueva     34  

 

activamente   espacios   de   diálogo   político   con   los   tomadores   de   decisiones   de   las   dependencias   responsables   de   los   49   programas   y   componentes,   para   visibilizar  y  buscar  soluciones  a  fallas  de  coordinación.  Ello  requiere:   • Capacidad  para  reunir  información  de  terreno  a  escala  de  localidades  y   para  analizarla  de  forma  tal  de  identificar  regularidades  y  patrones  que   expliquen   las   causas,   dimensiones   y   consecuencias   de   las   fallas   de   coordinación.     • Promover   espacios   adecuados   de   diálogo   político   que   permitan   el   análisis   de   los   problemas   y   de   opciones   de   soluciones,   con   una   metodología   que   permita   escapar   a   la   lógica   de   las   tensiones   y   lucha   por   espacios   entre   dependencias.   En   esta   línea   de   acción   se   puede   buscar   la   colaboración   de   alguna   universidad   de   alto   prestigio   que   auspicie  y  hospede  un  espacio  de  diálogo  político  orientado  a  construir   acuerdos  para  reducir  las  fallas  de  coordinación  entre  la  política  social  y   de  fomento  productivo.  

  8.  ACTORES,  GOBERNANZA  Y  GESTIÓN  DEL  PROGRAMA     El   programa   es   ejecutado   por   el   programa   PROSPERA,   en   estrecha   coordinación   con   la   Secretaría  de  Desarrollo  Social  y  la  Secretaría  de  Hacienda  y  Crédito  Público.    La  decisión   de  que  el  programa  este  basado  y  sea  ejecutado  por  la  responsabilidad  de  PROSPERA,  se   basa  en  tres  argumentos  principales:   1. La  población  objetivo  del  programa  son,  en  su  totalidad,  hogares  de  beneficiarios   de  PROSPERA,  pues  de  esta  forma  se  materializa  la  orientación  básica  de  ofrecer   salidas   productivas   y   laborales   a   los   beneficiarios   del   principal   instrumento   de   la   política  social  del  país.   2. El  programa  debe  poder  articular  una  amplia  oferta  de  programas  relevantes  para   el   desarrollo   productivo,   ejecutados   por   distintas   dependencias,   incluyendo   CDI,   CONAFOR,   FINRURAL,   INAES,   SAGARPA,   SCT,   SECON,   SEDATU,   SEDESOL   y   SEMARNAT.     3. El  programa  promueve  el  ingreso  proveniente  tanto  del  empleo  agrícola  como  del   no  agrícola,  con  base  en  actividades  por  cuenta  propia  y  asalariadas.       La   experiencia   más   reciente   de   países   como   Brasil,   Perú   y   Chile,   entre   otros,   apunta   a   una   nueva   tendencia   de   entregar   a   las   entidades   responsables   de   los   programas   de   transferencias   condicionadas,   una   responsabilidad   directiva   en   la   articulación   con   los   programas   productivos.   Posiblemente   esta   responsabilidad   directiva   de   la   articulación   está  influenciada  por  el  hecho  de  que  los  intentos  de    inducir    a  los  programas  productivos   a   acercarse   a   beneficiarios   de   los   programas   sociales     por   lo   general   no   hayan   sido   exitosos.    

  35    

La   ejecución   del   PTP   será   responsabilidad   de   una   Unidad   Operativa,   la   cual   debe   asegurar   la   vinculación   del   programa   con   las   estrategias   generales   del   gobierno,   particularmente   la   Cruzada  Nacional  Contra  el  Hambre  y  el  Programa  para  Democratizar  la  Productividad.       Durante   los   primeros   tres   años,   cuando   menos,   existirá   una   Comisión   de   Seguimiento   integrada   por   el   titular   de   PROSPERA   y   por   representantes   de   la   SHCP   y   SEDESOL.   La   Comisión   de   Seguimiento   tiene   la   función   de   recibir   y   discutir   la   información   y   análisis   proporcionados   por   la   Unidad   Operativa   y   por   el   sistema   de   seguimiento   y   evaluación   sobre   los   procesos   y   resultados   de   diseño   e   implementación,   especialmente   en   los   territorios  que  forman  parte  del  espacio  de  experimentación  y  aprendizaje.  De  esta  forma   se  irá  formando  un  juicio  evaluativo  y  podrá  tomar  decisiones  para  mejorar  el  desempeño   del  programa  especialmente  en  los  territorios  de  expansión.       A  nivel  estatal,  las  delegaciones  del  programa  PROSPERA  y  las  de  SEDESOL    tienen  la   responsabilidad  de  dar  seguimiento  y  de  enlazar  al  PTP  con  las  estrategias  y  programas   productivos  federales  y  estatales  en  el  estado.     A   nivel   municipal   (o   de   territorio   funcional   cuando   este   incluya   dos   o   más   municipios)   existirá   un   Comité   de   Seguimiento,   con   los   respectivos   Presidentes   Municipales   o   sus   representantes,  el  Delegado  Estatal  de  SEDESOL  (o  su  representante)  y  el  coordinador  de   la  Unidad  Operativa  del  Municipio  o  del  Territorio  y  representantes  de  las  organizaciones   sociales  locales  que  integran  el  programa.     9.  SEGUIMIENTO  Y  EVALUACIÓN     Contar   con   un   tamaño   adecuado   del   programa   y   una   estrategia   clara   de   monitoreo   y   evaluación  (M&E)  incorporada  desde  la  propuesta  misma  del  programa  es  indispensable   para   asegurar   un   diseño   e   impacto   efectivo.   Se   incorpora   al   sistema   de   evaluación   y   monitoreo   un   componente   de   aprendizaje   que   permita   conocer   a   tiempo   los   elementos   críticos   que   obstaculizan   o   mejoran   el   proceso   operativo   propuesto   y   los   efectos   esperados  del  programa.           Este  sistema  de  aprendizaje,  monitoreo  y  evaluación  es  especialmente  importante  dada  la   multiplicidad   y   complejidad   de   las   intervenciones   propuestas.   Esto   requiere   de   métodos   innovadores   de   evaluación   descritos   a   continuación,   además   de   los   instrumentos   de   evaluación  más  tradicionales.  Una  estrategia  básica  de  M&E  también  es  requerida  por  la   normatividad  vigente  para  la  incorporación  de  nuevos  programas  al  proceso  presupuestal.     9.1.  Estrategia  y  horizonte  del  Sistema  de  M&E  del  programa   Esta   sección   presenta   la   estrategia   de   M&E   propuesta   para   el   programa   en   el   corto   (primer   año)   y   mediano   plazo   (multianual).   Esta   evaluación   se   enmarca   en   la   evaluación   más  amplia  de  la  CNCH  al  referirse  a  uno  de  los  objetivos  específicos  de  esta  estrategia.  En   este   contexto,   un   elemento   innovador   que   se   adopta   en   la   estrategia   de   evaluación   de     36    

CONEVAL   de   la   CNCH   (en   concordancia   con   las   necesidades   expresadas   por   las   autoridades   responsables   de   esta   estrategia),   es   una   evaluación   diseñada   para   informar   sobre  los  resultados  del  programa  en  forma  continua  de  modo  tal  que  facilite  el  ajuste  y   mejora  oportuna  del  programa.       El  horizonte  de  monitoreo  y  evaluación  que  se  propone  se  muestra  en  la  Gráfica  1.  En  la   primera   fase,   antes   del   PEF,   se   presenta   el   diagnóstico   inicial   que   justifica   el   programa,   la   propuesta   de   diseño   (PP   y   PO,   componentes,   actores,   presupuesto,   estrategia   de   evaluación),  y  la  propuesta  de  MIR  correspondiente,  a  partir  de  la  información  y  recursos   disponibles.  Esta  es  la  contribución  de  la  segunda  fase  de  la  asistencia  técnica.     En   la   segunda   fase,   una   vez   aprobado   el   programa   pero   antes   del   inicio   de   su   implementación,  se  deben  generarlos  Lineamientos  operativos,  y  la  MIR  correspondiente   a  este  diseño.  En  esta  segunda  fase  se  proponen  tres  elementos  adicionales  que  servirán   tanto  para  informar  el  diseño  operativo,  como  para  sentar  las  bases  de  evaluación  para  los   periodos   subsecuentes.   El   primer   elemento   es   el   diseño   de   una   evaluación   de   impacto,   con   metodologías   tanto   cualitativas   como   cuantitativas.   Dada   la   complejidad   y   multiplicidad   de   intervenciones   del   programa,   así   como   el   compromiso   de   una   evaluación   continua,   este   no   puede   limitarse   a   un   diseño   cuantitativo   (experimental   o   cuasi-­‐ experimental)   tradicional   de   impactos   finales   de   mediano   y   largo   plazo,   sino   que   debe   incluir   adicionalmente:   a)   métodos   cualitativos   que   permitan   un   enfoque   más   rico   y   detallado  sobre  las  problemáticas  y  respuestas  de  los  beneficiarios,  y  b)  un  enfoque  que   permita   identificar   los   procesos   y   canales   que   explican   los   impactos   medidos.   Esto   es   necesario   para   poder   aplicar   los   resultados   de   la   evaluación   para   mejorar   el   diseño   operativo  del  programa  en  forma  relevante  y  oportuna.       Un  segundo  elemento  es  el  levantamiento  de  una  línea  basal  representativa  de  la  PO  del   programa.   Para   ello   se   aprovecha   la   encuesta   a   pequeños   productores   rurales   levantada   como   parte   de   la   evaluación   de   la   CNCH   de   CONEVAL   al   final   del   2013.   Pudiendo   complementar  esta  información  con  diversas  bases  disponibles  antes  de  la  operación  del   programa,   incluyendo   las   ENIGH-­‐MCS   2014.   Además   de   ser   indispensables   para   la   evaluación   de   impacto   cuantitativa,   estas   bases   son   insumos   necesarios   para   el   tercer   componente  propuesto  para  esta  fase,  que  es  la  utilización  de  métodos  de  evaluación  ex   ante   a   partir   de   micro-­‐simulaciones.   Estos   métodos   permiten   simular   los   efectos   de   posibles   variantes   en   el   diseño   de   un   programa   sobre   las   condiciones   objetivas,   comportamiento   y   bienestar   de   la   población   beneficiaria   (directa   e   indirectamente).   La   ventaja   principal   de   estos   métodos   es   que   permiten   estimar   resultados   esperados   del   diseño   del   programa,   junto   con   diversas   variantes   posibles,   en   forma   rigurosa   y   robusta   (ya  que  pueden  incluir  todo  tipo  de  análisis  de  sensibilidad  a  variantes  en  supuestos)  en  el   corto   plazo.   Las   evaluaciones   de   impacto   tradicionales   requieren   horizontes   de   varios   años   para   poder   medir   efectos,   y   la   inclusión   de   experimentos   para   múltiples   diseños   alternativos   no   resulta   en   general   viable   económicamente,   legalmente,   logísticamente,   políticamente  o  aun  éticamente.     37    

  Las  fases  subsecuentes  en  la  estrategia  de  M&E  propuesta  incluyen:     1) Revisión  y  mejora  continúa  de  la  MIR  del  programa:  Se  busca  que  la  MIR  se  adapte   a   los   cambios   operativos   que   se   presenten,   conservando   su   orientación   a   resultados.   2) Evaluación  de  diseño  (primer  año):  Es  una  evaluación  obligatoria  en  el  primer  año   de  ejecución,  la  cual  debe  dar  cuenta  del  adecuado  diseño  del  programa.   3) Evaluaciones  de  funcionamiento  de  la  operación  y  procesos  del  programa,  durante   los   dos   primeros   años,   permitirá   mejorar   la   eficiencia   operativa   (paralela   y   coordinada  con  evaluación  de  impacto).   4) Evaluaciones   de   consistencia   y   resultados:   Permite   mejorar   los   vínculos   entre   operación  y  resultados  esperados.   5) Evaluación   multianual   de   Impacto   con   métodos   cuali/cuanti:   Deberá   mostrar   evidencia   rigurosa   de   los   efectos   de   la   intervención.   Su   realización   requiere   compromisos   operativos   muy   importantes   para   no   interferir   con   el   protocolo   de   evaluación.     6) Evaluación  de  la  calidad  y  satisfacción  de  los  bienes  y  servicios:  A  diferencia  de  la   evaluación  de  procesos,  esta  evaluación  no  considera  las  actividades  del  programa,   sino   la   pertinencia   y   calidad   de   los   bienes   y   servicios   que   oferta,   así   como   la   percepción  que  tienen  los  beneficiarios  de  ellos.     Esta  estrategia  de  evaluación  se  coordinará  estrechamente  con  la  estrategia  de  evaluación   que  ha  desarrollado  CONEVAL  para  la  CNCH  en  su  conjunto.     9.2.  Sistema  de  aprendizaje   Esta   sección   presenta   el   contenido   general   del   sistema   de   aprendizaje   el   cual   permite   valorar,  desde  un  punto  de  vista  cualitativo,  cada  uno  de  los  puntos  críticos  que  pueden   obstaculizar   o   mejorar   el   proceso   operativo   y   los   efectos   esperados   del   programa.   El   sistema   de   aprendizaje   permitirá   corregir   deficiencias   operativas   en   el   corto   plazo,   y   homologar  las  mejores  prácticas  detectadas,  de  forma  bimestral.     Cuadro  6.  Procesos  críticos  del  sistema  de  aprendizaje   Procesos  críticos   1.  Selección  PA:  territorios   (municipios),  localidades,   personas   2.  Selección  coordinadores,   promotores   3.  Formulación  planes   desarrollo  y  trabajo  (PDT)  

4.  Asignación  de  recursos  a   beneficiarios  (OL,  hogares,  o  

Seguimiento  y  Aprendizaje   ¿Se   aplican   los   criterios   de   selección?   ¿Se   valida   con   los   gobiernos   municipales  y  la  población  de  las  localidades?   ¿Se   implementa   un   proceso   de   selección   público,   transparente   y   competitivo?  ¿Se  logra  seleccionar  personal  suficientemente  calificado  para   las  funciones  requeridas?     ¿Se  generan  y  aplican  DDR  adecuados  en  las  formulaciones  de  los  PDT?  ¿Se   producen   PDTs   coherentes   y   factibles?   ¿Existe   una   representación   y   participación  adecuada  de  las  comunidades  en  las  OL?  ¿Cuentan  con  acceso   a  asesoría  técnica?   ¿Llegan   los   recursos   en   forma   oportuna,   directa   y   transparente   a   los   beneficiarios?       38  

 

proveedores).     5.  Aplicación  productiva  de   recursos  por  parte  de  los   beneficiarios  (OL,  hogares).   6.  Articulación  de  recursos   con  programas  públicos  

7.  Articulación  con   mercados  y  desarrollo   territorial.   8.  Aprendizaje  a  partir  de   evaluación  participativa   intra-­‐e  inter-­‐OL,  municipal  

¿Se  aplican  los  recursos  en  forma  oportuna  y  congruente  con  los  PDT?  ¿Se   aplican  mecanismos  adecuados  de  rendición  de  cuentas?   ¿Se   coordina   efectivamente   la   asignación   y   aplicación   territorial   de   los   recursos   del   programa   con   los   programas   públicos   existentes   o   demandados   para   cumplir   con   los   PDT?   ¿Responde   adecuadamente   la   oferta   de   programas   federales,   estatales   y   municipales   a   estas   demandas   acordadas  en  los  PDT?   ¿Se   aprovechan   las   oportunidades   que   ofrecen   los   mercados   locales   existentes  para  insertarse  y  potenciar  procesos  de  desarrollo  territorial?  ¿se   generan  los  bienes  públicos  requeridos  para  generar  estos  procesos?   ¿Se   llevan   a   cabo   evaluaciones   participativas   útiles   para   la   identificación   de   oportunidades  de  mejora  de  la  operación  del  programa  en  las  localidades?  

 

Se   trata   de   un   sistema   que   parte   de   la   identificación   de   puntos   críticos   operativos,   los   cuales   son   monitoreados   en   una   muestra   de   unidades   operativas   (representativa   o   a   juicio)   por   personal   externo,   con   experiencia   en   el   trabajo   de   campo   y   con   una   visión   crítica   de   la   implementación.   Dichos   observadores   participan   en   cada   una   de   las   actividades  críticas  y  realizan  un  análisis  FODA  de  los  hallazgos.  El  grupo  de  observadores   se   reúne   de   forma   bimestral   para   elaborar   un   reporte   conjunto   que   se   presenta   a   la   gerencia   del   programa.   Del   análisis   interno,   es   decir,   de   las   fortalezas   y   debilidades   encontradas,  se  presenta  un  informe  con  propuestas  de  mejora,  con  las  cuales  la  gerencia   toma   decisiones   de   modificaciones   operativas   que   se   implementen   de   forma   rápida   y   homogénea.  Por  su  parte,  el  análisis  externo,  es  decir  las  oportunidades  y  amenazas,  debe   permitir  ajustar  los  criterios  de  focalización  para  determinar  las  características  territoriales   y  los  espacios  en  donde  los  efectos  del  programa  pueden  ser  potenciados.       Este  sistema  se  aplicará  junto  con  los  procesos  de  evaluación  participativa  y  aprendizaje   que  se  implementarán  cada  año  del  ciclo  trianual  del  programa  y  serán  definitorios  de  la   extensión  del  programa  para  un  segundo  ciclo  de  implementación  por  tres  años  más.  Por   un  lado  la  implementación  de  estos  procesos  será  uno  de  los  puntos  críticos  a  evaluar.  Por   el   otro,   los   informes   generados   por   estos   procesos   participativos   se   usarán   como   insumos   del  sistema  de  aprendizaje  del  programa.       Los   puntos   críticos   operativos   que   serán   monitoreados   se   refieren   a   las   tareas   de   instalación   e   implementación   del   programas   por   parte   tanto   de   las   autoridades   gubernamentales   responsables   del   mismo,   como   por   parte   de   las   organizaciones   locales   (OL)  responsables  de  la  implementación  final  de  los  recursos  (ver  cuadro  6).     El   sistema   de   seguimiento,   evaluación   y   aprendizaje,   además   prestará   una   especial   atención   al   seguimiento   y   análisis   sistemático   de   algunos   riesgos   implícitos   en   el   diseño   propuesto  en  este  documento.  Estos  riesgos  y  sus  mitigantes  se  resumen  en  el  cuadro  7.       39    

Cuadro  7.  Riesgos  del  programa  y  sus  mitigantes     Riesgo  

  Mitigante  

Vulnerabilidad   al   eslabón   más   débil.   El   programa   depende   de   la   confluencia   articulada   de   múltiples   capacidades   locales   y   recursos   a   una   escala   suficiente   para   detonar   desarrollo   territorial   auto-­‐ sustentable:   a   mayor   número   de   condiciones   necesarias   que   deben   satisfacerse   para   lograr   esto,   mayor  probabilidad  de  que  una  no  se  cumpla.  

• Asegurar   que   los   proyectos   de   desarrollo   sean   congruentes  con  las  capacidades  locales  y  oferta   pública.     • Flexibilizar   la   complejidad   de   los   proyectos   (entendida   como   la   dependencia   de   una   articulación   amplia   de   insumos   críticos)   en   función  de  las  condiciones  locales  y  capacidad  de   oferta  pública.    

Incapacidad   de   atraer   coordinadores   y   asesores   técnicos  con  las  capacidades  requeridas  por  escases   de   recursos   humanos   calificados   en   territorios   rurales  con  altas  tasas  de  pobreza.    

• Participación   de   instituciones   de   enseñanza   superior  de  los  estados   • Estructura  salarial  flexible,  a  ser  determinada  en   forma   particular   en   cada   convenio   de   concertación  

Problemas   de   coordinación   al   interior   de   las   organizaciones  sociales  

• El   desarrollo   organizacional   es   un   resultado   explícitamente   buscado   y   evaluado   por   el   programa.   • Aplicación   de   métodos   de   desarrollo   organizacional   basados   en   las   mejores   prácticas   nacionales  e  internacionales.  

Captura  de  las  organizaciones  sociales  

• El   desarrollo   organizacional   es   un   resultado   explícitamente   buscado   y   evaluado   por   el   programa.   • Obligaciones   y   derechos   de   las   organizaciones,   sus   dirigentes   y   sus   socios,   establecidas   expresamente  en  los  convenios  de  concertación.   • Aplicación   de   métodos   de   desarrollo   organizacional   basados   en   las   mejores   prácticas   nacionales  e  internacionales.  

Uso  ilegal  o  inadecuado  de  los  recursos  transferidos   por  el  programa  a  las  organizaciones  

• Los   convenios   de   concertación   establecerán   mecanismos   transparentes   para   la   administración   de   los   fondos,   para   la   rendición   de   cuentas   a   la   comunidad,   a   los   socios   y   al   programa,   y   para   la   revisión   de   las   cuentas   y   la   contabilidad  de  las  organizaciones.   • Se   experimentarán   diversas   modalidades   de   transferencia  de  recursos,  las  que  variarán  en  el   grado  de  este  riesgo;  con  base  en  los  resultados,   se   incorporarán   ajustes   a   los   convenios   de   concertación.  

Programas  públicos  poco  efectivos  

• Revisión  y  evaluación  paralela  de  los  programas   productivos  

  40    

Falta   de   alineación   de   los   incentivos   de   coordinadores   y   asesores   con   los   intereses   de   la   comunidad  

• Experimentación   de   distintos   tipos   de   contratos   entre   las   organizaciones   comunitarias   y   los   promotores  y  técnicos,  sobre  el  principio  de  que   en  dicha  relación,  el  principal  es  la  organización  y   los  técnicos  son  agentes  de  la  misma.    

Bajos   incentivos   de   participación   de   otras   dependencias  

Compromiso  político  del  más  alto  nivel    

                                                       

REFERENCIAS  BIBLIOGRÁFICAS     DOF,  2014.  “Decreto  por  el  cual  se  crea  la  Coordinación  Nacional  de  Prospera  Programa  de   Inclusión  Social”.  Disponible  en   http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5359088&fecha=05/09/2014         41    

Fox,  Jonathan  y  Libby  Haight,  2010.  “Síntesis  de  hallazgos:  tendencias  en  la  política  de   subsidios  agrícolas”.  En  Subsidios  para  la  desigualdad.  Las  políticas  públicas  del  maíz  en   México  a  partir  del  libre  comercio.  Woodrow  Wilson  International  Center  forScholars,  UC,   Santa  Clara  y  Corporación  Internacional  para  el  Desarrollo  Educativo  (CIDE).     Gordillo,  Gustavo,  2012.  “Una  política  alimentaria  para  tiempos  de  crisis”,  en  El  Trimestre   económico,  FCE.  Julio,  México.     IICA-­‐INCA  Rural.  2010.  Hacía  una  gestión  territorial:  institucionalidad  y  concurrencia  en  la   operación  de  los  Consejos  Municipales  de  Desarrollo  Rural.  IICA.  México.  ISBN  13:978-­‐92-­‐ 9248-­‐312-­‐8  INEGI,  2007.  Censo  Agrícola  y  Ganadero.     Kagin,  J.,  J.  E.  Taylor  y  A.  Yunez-­‐Naude.  En  prensa.  “Inverse  Productivity  or  Inverse   Efficiency?  Evidence  from  Mexico”,    Journal  of  Development  Studies.     Robles  Berlanga,  Héctor,  2013.  “Presupuesto  del  Programa  Especial  Concurrente  para  el   Desarrollo  Rural  y  su  comportamiento  histórico  2003-­‐2013”.  Disponible  en:   www.subsidiosalcampo.org.mx     Robles  Berlanga  Héctor.  2012.  Ejercicio  del  presupuesto  de  SAGARPA  por  programa  y   entidad  federativa.  subsidiosalCampo.org.mx.  México.     Scott,  John,  2010.  “Subsidios  agrícolas  en  México:  ¿quién  gana,  y  cuánto?”.  En  Subsidios   para  la  desigualdad.  Las  políticas  públicas  del  maíz  en  México  a  partir  del  libre  comercio.   Woodrow  Wilson  International  Center  for  Scholars,  UC,  Santa  Clara  y  Corporación   Internacional  para  el  Desarrollo  Educativo  (CIDE).     Soloaga,  I.  y  Yúnez.  A.;  2013.  “Dinámicas  del  bienestar  territorial  en  México  basadas  en  los   territorios  funcionales:  2005-­‐2010”.  Documento  de  Trabajo  N°25.  Serie  Estudios   Territoriales.  Programa  Cohesión  Territorial  para  el  Desarrollo.  Rimisp,  Santiago,  Chile.    

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