Marco institucional y normativo en materia de migración - Imumi

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MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO EN MATERIA DE MIGRACIÓN INTERNACIONAL EN MÉXICO Análisis y propuestas

Autor:

José Antonio Guevara Bermúdez Coordinación Editorial:

Fabienne Venet Rebiffé Traducción:

Jana Schroeder. Tlatolli Ollin S.C. Rebecca L. Berner. Tlatolli Ollin S.C. Lauro Medina Ortega. Tlatolli Ollin S.C. Diseño y Diagramación:

Víctor M. Fernández / sílice.diseño Imprenta:

Offset Rebosán Av. Acueducto No. 115 Col. Huipulco Tlalpan C.P. 14370, México, D.F. Tel. 5573-0007 © 2011 INEDIM Queda autorizada la reproducción total o parcial de esta obra, siempre que se mencione la fuente y se notifique de su uso al correo electrónico [email protected]

INEDIM Emilio Castelar Nº 131 Col. Polanco Chapultepec México D.F. Tel (52) 55 5533 4988 [email protected] www.estudiosdemigracion.org ISBN: ---- Primera Edición, Julio 2011 Impreso en México, Printed in Mexico

Agradecimientos El desarrollo del proyecto “Promoción de un debate público y plural para informar a los tomadores de decisión en México en torno al tema migratorio y promover los derechos de los y las migrantes y sus familiares” y la publicación de este libro, el tercero de la serie de Documentos de Trabajo del INEDIM, no podrían haberse concretado sin el apoyo de The Ford Foundation, Oficina para México y Centroamérica. El INEDIM extiende un reconocimiento especial al autor, José Antonio Guevara Bermúdez, por sus aportes al desarrollo del proyecto, y por la calidad de esta publicación. Asimismo, el INEDIM reconoce y agradece a quienes también han contribuido al proyecto y al enriquecimiento de esta publicación: el Grupo de Trabajo sobre Política Migratoria*; Karina Arias, consultora; y el equipo de trabajo del INEDIM integrado por Amelia Arcos, Gonzalo Pino, y Lucrecia Maldonado.

* Alianza Nacional de Comunidades Caribeñas y Latinoamericanas (NALACC), Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (Prodh), Coalición Pro Defensa del Migrante de Baja California, Dimensión Pastoral para la Movilidad Humana (DPMH), FUNDAR Centro de Análisis e Investigación, i(dh)eas, Litigio Estratégico en Derechos Humanos, Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM), Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Red por los Derechos de la Infancia en México (REDIM), Servicio Jesuita a Migrantes México (SJM-MEX), Sin Fronteras I.A.P., Manuel Ángel Castillo García, Grupo Guatemala-México Migración y Desarrollo, Leticia Calderón, Analista de temas migratorios, Gisele Lisa Bonnici, Consultora, José Antonio Guevara, Consultor, Karina Arias, Consultora.

Índice

Prólogo Marco institucional y normativo en materia de migración internacional en México: análisis y propuestas Resumen Ejecutivo I. Introducción II. Los derechos de las personas migrantes desde la perspectiva del derecho internacional 1. Reglas de aplicación de los instrumentos internacionales de derechos humanos 2. Derechos a la igualdad y a la no discriminación 3. Derecho a un nivel de vida adecuado 4. Derecho del trabajo y a la seguridad social 5. Derecho a fundar una familia y a la unidad familiar 6. Derechos de los niños, niñas y adolescentes 7. Derechos culturales 8. Acceso a la personalidad jurídica, a la justicia y a las garantías judiciales 9. Reglas para la expulsión de no nacionales 10. Derecho a la vida, a la integridad personal y a la propiedad 11. Derecho a la libertad y seguridad personales 12. Derechos políticos 13. Derecho a la libertad de circulación 14. Libertades de pensamiento, expresión, religión, asociación y reunión 15. Otras fuentes del derecho internacional

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Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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III. Análisis de la estructura institucional y legal en materia de migración internacional en México, desde una perspectiva de derechos humanos 74 1. Principios orientadores en materia de derechos humanos para el análisis 74 del marco legislativo e institucional en materia de migración 2. Estado de la cuestión: análisis institucional y estructural actual 75 3. Principales retos legales para garantizar los derechos de las personas mi79 grantes a. Criminalización de la población migrante 81 (i) Detenciones administrativas: aseguramientos 81 (ii) Filtros migratorios (retenes), operativos y visitas domiciliarias 86 (iii) Vinculación de la migración a la seguridad, incluida la seguridad nacional 90 b. Acceso a la justicia y debido proceso legal de las personas migrantes 95 4. Aspectos institucionales para promover los derechos de las personas mi99 grantes en México IV. Objetivos y principios de la política migratoria 101 V. Conclusiones y recomendaciones 103 103 1. Conclusiones 106 2. Recomendaciones Referencias 107 107 A. Leyes B. Reglamentos, acuerdos y circulares 108 109 C. Proyectos legislativos 109 D. Bibliografía e informes 111 E. Jurisprudencia nacional e internacional 113 F. Instrumentos internacionales 114 G. Otras referencias

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Prólogo

México es ampliamente conocido por ser un país del que millones de personas emigran buscando el “sueño americano”, de éstas, se estima que unos 11 millones de migrantes indocumentados se encuentran en Estados Unidos. Hasta hace poco, el discurso internacional e interno había negado el papel central que desempeña la emigración en la así denominada frontera de la pobreza, encubriendo la complejidad y la gama de causas, condiciones y efectos de la movilidad humana en el país. Esa falta de disposición para reconocer que los patrones migratorios de origen, tránsito, destino y retorno, dependen de un contexto sociopolítico más amplio de la región, ha contribuido a la crisis de seguridad que enfrentan en este momento las y los migrantes de todas las regiones del mundo durante su estancia temporal o permanente en el país. En los últimos 15 años, las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de fe dedicados a la asistencia humanitaria han llevado a la palestra de la discusión el tema de las violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes, cometidas por agentes del Estado o agentes privados, desde el sur de México hasta su frontera norte. La impunidad sigue siendo un factor constante. En cifras recientes se estiman en unas 500 mil las personas migrantes centroamericanas en tránsito; unas 100 mil son deportadas anualmente; se estima que 60% de las mujeres son violadas o sufren otras formas de violencia en la ruta hacia el Norte, mientras que niñas, niños y adolescentes no acompañados están sujetos a detención y deportación, sin que se realice un mayor esfuerzo para la búsqueda de soluciones de largo plazo a su situación. Actualmente, el contexto de la guerra entre las fuerzas públicas y los cárteles de la droga, las condiciones nacionales de desigualdad social, inestabilidad política y crisis económica han favorecido el crecimiento de los grupos criminales que han hecho presa fácil de las personas migrantes. En este marco, los limitados mecanismos de registro con los que se cuenta señalan el secuestro de por lo menos 20 mil personas Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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migrantes al año durante los últimos 3 años, de acuerdo con la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En meses recientes, el descubrimiento de fosas con gran cantidad de restos de personas migrantes prueba que tanto los mexicanos como los extranjeros corren con la misma suerte en su camino hacia el Norte. Esta situación ya ha sido calificada como crisis humanitaria. Considerando este contexto y atendiendo al papel activo que desempeña en la arena internacional, en lo que se refiere a la defensa y promoción de los derechos humanos, México tiene la responsabilidad internacional de confrontar los serios desafíos que conlleva la protección de las personas migrantes a lo largo del proceso migratorio. México ha sido y continúa siendo uno de los principales promotores de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990) y ha efectuado cambios recientes en su Constitución para confirmar la jerarquía de la legislación internacional en el marco de su legislación nacional. Sin embargo, armonizar la legislación mexicana con los instrumentos internacionales y los principios rectores de la Constitución es fundamental e indispensable para un ejercicio efectivo y adecuado de los principios y derechos que ya han sido aceptados y formalmente adoptados en el marco de nuestra sociedad democrática. En ese sentido, también es claro que cualquiera que hayan sido las preocupaciones políticas y socioeconómicas cuando entró en vigor de la Ley General de Población en 1974, en cerca de tres décadas no se han podido regular los patrones migratorios contemporáneos. Además, la fuerza y la discreción con las que se han instrumentado los esquemas de seguridad nacional y hemisférica en el contexto de la migración han resultado en una mayor brecha entre los estándares nacionales e internacionales para la protección de las poblaciones en movimiento. Más que nunca, se criminaliza a los migrantes indocumentados y se somete a persecución a quienes los defienden. Las personas migrantes siguen siendo los “chivos expiatorios” para los males de nuestra sociedad y están muy lejos de ser incluidos en cualquier esquema de acceso a los derechos o de protección de la vida, la libertad y la integridad física. En 2011, se propuso, discutió y aceptó una nueva Ley de Migración. Este proceso se caracterizó por sus muy limitadas oportunidades para la participación ciudadana o el debate público, y más bien estuvo acompañado por una gran presión política y promesas públicas. ¿Esta nueva ley responde a los problemas severos que presentó su antecesora?; ¿es suficientemente robusta para atender las realidades contemporáneas y futuras que rodean a la migración en México?; ¿incorpora las obligaciones de 8

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México en el marco de su Constitución y de los compromisos contraídos con el derecho internacional? y, finalmente, ¿puede confiarse en que actuará como un marco protector para las personas migrantes, cualesquiera sean sus razones para transitar por o residir en el país? Con la publicación oportuna de este texto, el Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración tiene el orgullo de presentar su tercer Documento de Trabajo titulado “Marco institucional y normativo en materia de migración internacional en México: análisis y propuestas”. Este documento busca responder a éstas y otras preguntas presentando un análisis de la legislación y política pública en el campo de la migración, particularmente en cuanto que presta atención a México como país de tránsito y destino. Es la primera publicación en su tipo que aborda el posible impacto, o no impacto, de la nueva ley. Las conclusiones y recomendaciones que se desprenden de este documento constituyen un sólido fundamento que esperamos contribuirá a una comprensión del marco jurídico sobre la migración en el México actual. Lo más importante, quizá, es que el texto llega en un momento crucial, a unos meses de que se aprobara la nueva Ley de Migración y antes de que entre en vigor su reglamento. Aun cuando las recientes reformas constitucionales relativas a las obligaciones internacionales para con los derechos humanos y el compromiso de proteger los derechos de las personas migrantes, como lo declara la nueva ley, pueden traer consigo nuevas fortalezas, oportunidades, hipótesis y desafíos, tan sólo estamos al inicio de una larga jornada para mejorar las condiciones y vidas de las personas migrantes en México. Al momento de redactar estas líneas, una diversidad de grupos de la sociedad civil —tanto en México como en nuestros países vecinos— están evaluando los cambios hechos, aquellas secciones problemáticas que permanecen sin variación, los efectos que tendrán y el trabajo de promoción y defensa que aún queda por hacer para una protección real y efectiva de las personas migrantes en México. El debate público en este momento gira en torno al desmantelamiento del Instituto Nacional de Migración debido a los numerosos escándalos de corrupción; cómo y qué tipo de marco institucional debería reemplazarlo; si habrán de seguirse requiriendo visas a los migrantes centroamericanos en tránsito por México, dados los riesgos que enfrentan y que amenazan sus vidas cuando caen en manos del crimen organizado, y cómo —en tanto que sociedad— podemos participar más eficazmente en el desarrollo de nuestras leyes y políticas, entre otras problemáticas. Sin duda los primeros desafíos para la ley y los primeros pasos en su aplicación hablarán significaMarco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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damente de la voluntad política y de la intención legislativa. En ese sentido, también esperamos que el documento sea una aportación al desarrollo de la normatividad y las políticas en el campo. Para finalizar, queremos señalar que este texto se ha nutrido en investigaciones y esfuerzos previos realizados por múltiples organizaciones e individuos que continúan con el trabajo de defensa de los derechos de las personas migrantes en México. Su apoyo continuo y su colaboración, en gran medida a través del Grupo de Trabajo sobre Política Migratoria, han enriquecido el análisis, las conclusiones y las recomendaciones de este documento. Confiamos en que sea una herramienta útil para seguir con su trabajo y que inspire a otros a promover un marco jurídico para la migración en México; un marco que pueda responder a los desafíos siempre cambiantes que enfrentan las/los extranjeros que decidieron entrar o se vieron forzados a entrar, transitar o quedarse en nuestro país. El INEDIM desea expresar su gratitud y aprecio a la Fundación Ford por el apoyo brindado para la realización de este informe y por su continua colaboración para proteger a las personas migrantes en la región. Gisele Bonnici * Consejo Directivo

* Gisele Bonnici es consultora-investigadora independiente en diversos temas de migración, asilo y derechos humanos. Forma parte del Grupo de Trabajo sobre Política Migratoria en México y desde hace unos meses colabora como Coordinadora Regional (Américas) para la Coalición Internacional sobre la Detención. Es Consejera del INEDIM desde su inicio y también es miembro de la Asociación Internacional para el Estudio de la Migración Forzada y de la Red Latinoamericana para la Migración Forzada. 

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Marco Institucional y Normativo en Materia de Migración Internacional en México: análisis y propuestas Por José Antonio Guevara Bermúdez *

Resumen Ejecutivo Durante los años 2010 y 2011, el Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración(INEDIM) desarrolló, gracias al apoyo de la Fundación Ford, el proyecto “Promoción de un debate público y plural para informar a los tomadores de decisión en México en torno al tema migratorio y promover los derechos de los y las migrantes y sus familiares” cuyo objetivo es el de fomentar el diálogo y la consulta sociales para colocar el tema migratorio como un tema de interés público, que requiere de un debate plural e incluyente con participación ciudadana, así como identificar posiciones convergentes y divergentes para la construcción de propuestas de la sociedad civil mexicana para educar a los tomadores de decisión e informar sus próximas discusiones en materia migratoria para contribuir al desarrollo de una política migratoria pública e integral que atienda adecuadamente los compromisos de México en materia de los derechos de las y los trabajadores migrantes y sus familias. Los derechos de las personas migrantes desde la perspectiva del derecho internacional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce que todas las personas gozan de los mismos derechos humanos. Asimismo, incluye la obligación de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. * José Antonio Guevara Bermúdez es Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana y Doctor en Derecho (especialidad en derechos fundamentales) por la Universidad Carlos III de Madrid (España). Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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La Constitución dimensiona de manera relevante en el ordenamiento jurídico a los tratados internacionales ya que todas las autoridades tienen la obligación no sólo de conocer los derechos humanos, sino de protegerlos y garantizarlos. Además, por una reforma constitucional reciente los derechos reconocidos en tratados podrán ser protegidos a través del juicio de amparo. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (la Declaración) nace como el “ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones” aseguren la promoción, reconocimiento y aplicación universal de los derechos en ella reconocidos. La Declaración es considerada como el texto que define las obligaciones internacionales de los Estados contenidas en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas. Además, con el paso del tiempo ha adquirido valor jurídico indiscutible hasta considerarse, por lo menos en parte, como norma de derecho internacional consuetudinario o de ius cogens. La Declaración es el punto de partida para el desarrollo normativo de Naciones Unidas en materia de derechos humanos. En la totalidad de los instrumentos internacionales aparece el principio de no discriminación, el cual está íntimamente ligado al reconocimiento y respeto de la igualdad. Ambos son elementos fundamentales del Estado de Derecho y de las normas de derechos humanos. Los Estados podrán establecer limitaciones o restricciones a los derechos humanos autorizadas por los propios tratados internacionales, únicamente a través de leyes y siempre que las mismas sean compatibles con la naturaleza de los derechos y “con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática”. El derecho internacional reconoce que los países en desarrollo pueden determinar en qué medida garantizan los derechos económicos a los nacionales, sin embargo dicha regla no es aplicable para México al ser una de las principales economías a nivel mundial; es decir, tiene la obligación de garantizar su aplicación a nacionales y no nacionales sin discriminación. Los tratados no pueden ser utilizados como pretexto para restringir derechos que previamente hayan sido reconocidos por el derecho interno o internacional, incluido el consuetudinario, como por ejemplo las Declaraciones de Derechos Humanos de las Organizaciones de Naciones Unidas y de Estados Americanos. 12

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De conformidad con el ordenamiento jurídico, es importante señalar que no se autoriza la suspensión de un catálogo de derechos civiles y políticos. Ciertos derechos económicos sociales y culturales tampoco pueden ser suspendidos. Todas las personas –incluidas las nacionales y no nacionales— cuentan con todos los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. México en su calidad de país emisor, de tránsito, destino y retorno, tiene el enorme reto de cumplir con sus obligaciones legales (Constitucionales e internacionales) en materia de derechos humanos. Análisis de la estructura institucional y legal en materia de migración internacional en México, desde una perspectiva de derechos humanos Los principios que deben orientar el análisis en materia de derechos humanos del marco legislativo e institucional en materia de migración internacional en México son los siguientes: R5 Universalidad, indivisibilidad, progresividad e integralidad de los derechos humanos internacional y constitucionalmente reconocidos. Aplicación y respeto del principio pro persona. R5 Respeto irrestricto del principio de legalidad y de reserva de ley para delinear las restricciones o suspensión al goce y ejercicio de los derechos fundamentales. Demarcar la proporcionalidad entre la medida restrictiva del derecho y el fin perseguido con dicha restricción. Justificar la necesidad de la restricción en una sociedad democrática. R5 Respetar de manera absoluta el principio de no discriminación de las personas migrantes y el derecho a la igualdad ante la ley. R5 Promover y garantizar la igualdad entre los sexos, y la perspectiva de género en las políticas públicas. R5 Garantizar el interés superior de la niñez, así como los derechos a la unidad y reunificación familiar. Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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R5 Establecer mecanismos para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas incluido el acceso a los recursos jurisdiccionales y no jurisdiccionales para la defensa de los derechos, así como también la coordinación efectiva entre todos los poderes y los tres niveles de gobierno. R5 Asegurar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. R5 Garantizar la existencia de presupuesto suficiente. Debido a la legislación y prácticas públicas obsoletas, discriminatorias y contrarias a lo que la Constitución y las obligaciones internacionales del Estado mexicano establecen, todavía se identifican serios problemas para garantizar los derechos humanos de las personas migrantes. Dichos problemas se engloban en los siguientes rubros: (i) la normativa criminaliza a las personas migrantes; y (ii) ciertas normas limitan el acceso a la justicia. Criminalización de la población migrante En México se criminaliza la migración por la existencia de tres indicadores: (i) la detención administrativa de las personas migrantes por no demostrar su legal estancia en el país; (ii) el establecimiento de retenes o filtros migratorios, la realización de operativos fuera de los puntos internacionales de entrada y salida de personas del territorio nacional, así como la existencia de las llamadas visitas de verificación; y, (iii) el vínculo que existe en la legislación entre la migración y la seguridad, particularmente la seguridad nacional. La Ley de Migración criminaliza la migración al permitir al Instituto Nacional de Migración (INAMI) la detención de migrantes que no demuestren su legal estancia en el país por plazos que van de las 36 horas (presentación), hasta entre los 15 días hábiles y los 60 días naturales (aseguramiento). También se establece que si se actualizan ciertos supuestos, los plazos se podrán extender sin límite. La detención migratoria no está contemplada en la Constitución y excede cualquier plazo que dicho ordenamiento máximo le confiere a la autoridad administrativa para privar de la libertad a las personas, incluso para delitos relacionados al crimen organizado. 14

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La Constitución reconoce que toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar su residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvo conducto o requisito semejante. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República o sobre extranjeros perniciosos (sic) en el país. Los filtros migratorios colocados fuera de los puntos internacionales de ingreso (inmigración) o salida de personas del país (emigración) violan el derecho a la libertad de circulación, así como el derecho a no ser molestado en su persona o bienes sino por mandamiento judicial. Fuera de dichos lugares la autoridad migratoria o las policías están impedidas para solicitarle a las personas, por considerarse un acto de molestia, identificación alguna como pasaporte o credencial para votar o cualquier otra forma que acredite su identidad o nacionalidad en el territorio del país. La Constitución ordena que “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento”. Las visitas por autoridad administrativa para verificar si personas extranjeras en situación migratoria irregular se encuentran en determinado domicilio, sin que dichas autoridades administrativas hayan cumplido con las formalidades para un cateo, son inconstitucionales. En 2005 el INAMI se transformó en una instancia de seguridad nacional, lo cual es problemático al presuponer que la población migrante representa ser una amenaza a la seguridad nacional. Dicha transformación trajo como resultado la opacidad institucional en términos de la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental. También es problemática la aplicación operativa del concepto a través de las atribuciones que se le otorgan al INAMI. Por ejemplo, por razones de seguridad nacional podrá: (i) limitar la salida de mexicanos o extranjeros; (ii) cancelar la condición de residente temporal o permanente; (iii) al ejercer sus facultades de control, verificación y revisión migratoria, consultar e informar a las autoridades Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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responsables de la seguridad nacional sobre aseguramientos o identificación de sujetos de riesgo, de documentación falsa, de vínculos con el terrorismo o la delincuencia organizada o cualquier otra actividad; y (iv) expulsar definitivamente a la persona extranjera por sus antecedentes en México o en otro país. Las personas migrantes al igual que los nacionales tienen derecho al disfrute del derecho a la protección judicial, al acceso a la justicia, así como a las garantías judiciales. La autoridad jurisdiccional debe tener la última palabra o competencia para determinar si una persona cumple o no con la legislación en materia migratoria y en consecuencia decidir sobre si la misma puede permanecer en el país. La Constitución y los instrumentos internacionales de los que México es parte, reconocen el derecho de toda persona a una defensa adecuada por abogado de su elección a partir de que la persona es detenida. Los funcionarios del Instituto Federal de la Defensoría Pública pueden y deben cuando se les requiere, brindar servicios de asesoría jurídica a personas desempleadas y que no perciban ingresos, jubilados o pensionados, trabajadores eventuales, indígenas, y otras personas que por cualquier razón económica o social los requieran. Las personas migrantes tienen derecho a la asistencia jurídica durante el procedimiento administrativo migratorio. La asistencia o asesoría podrá ser ofrecida por organizaciones de la sociedad civil, sin embargo la legislación establece como requisito que la organización celebre un convenio con el INAMI, lo cual vulnera el derecho a defender derechos humanos internacionalmente reconocido. Por otro lado, la Ley de Migración establece que la persona migrante tiene derecho al debido proceso legal, de manera limitada al solo permitir acceder a las constancias del expediente administrativo. En este contexto, y para garantizar una adecuada defensa las personas migrantes deben tener acceso a todo el expediente migratorio y recibir copia del mismo para hacer las alegaciones que a su derecho convenga. El Poder Judicial de la Federación debe garantizar que exista disponibilidad de peritos traductores certificados para garantizar el debido proceso de la población migrante que se encuentre frente a trámites o procedimientos administrativos que pongan en riesgo sus derechos fundamentales, como la libertad o posible expulsión, sin que dichas traducciones corran a cargo de la persona migrante. 16

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Aspectos institucionales para promover los derechos de las personas migrantes en México Para promover adecuadamente los derechos humanos de las personas migrantes en México, se hace necesario contar con diferentes mecanismos, incluidos presupuestales que fomenten políticas públicas integrales en beneficio de la promoción y respeto de los derechos de las personas migrantes. Se requieren medidas legales que fomenten transversalmente la promoción y protección de los derechos de las personas migrantes. Además, se hace necesario establecer en la legislación mandatos específicos para el Ejecutivo Federal (a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a la Secretaría de Educación Pública, a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al Sector Salud, a la Secretaría de Economía, al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia y a la Secretaría de Relaciones Exteriores, entre otras) en materia de derechos humanos de las personas migrantes. La Procuraduría de la Defensa del Trabajo debe contar con un programa para el apoyo a las y los trabajadores migratorios para que puedan recibir asesoría o representar sus intereses ante cualquier instancia administrativa en materia laboral o jurisdiccional para proteger esos derechos, incluso mediante el amparo. Se hace también necesaria la elaboración de un programa administrativo para la promoción y protección de los derechos de las personas migrantes que fomente acciones integradas de los tres poderes de la Unión y los diferentes niveles de gobierno. El programa deberá trascender los límites sexenales. Es necesario construir una nueva institución que lleve a cabo de manera efectiva el mandato de promoción de políticas públicas para proteger y garantizar los derechos de las personas migrantes en todo el territorio nacional, similar al Instituto Nacional de las Mujeres, al Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación o la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Se trataría de un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión. Este nuevo organismo debe de contar con un servicio profesional de carrera. Sería recomendable que el Estado mexicano celebre tratados de supresión de visas con el resto de los países de América Central. Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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Objetivos y principios de la política migratoria Los objetivos de la política migratoria deben ser el respeto y garantía de los derechos humanos en todas las fases de la migración, así como la integración de las personas migrantes al desarrollo económico, social y cultural del país. Los principios generales de la política migratoria, siguiendo las reflexiones y propuestas de diferentes organizaciones académicas como la Red Internacional sobre Migración y Desarrollo, así como organizaciones de la sociedad civil tales como Sin Fronteras e Incide Social, deberían ser (i) la Integralidad, (ii) la Inclusión y participación y (iii) el Humanismo y la perspectiva de derechos humanos. Como lo plantea la Red Internacional sobre Migración y Desarrollo, también se deben impulsar agendas compartidas entre gobierno y sociedad civil en torno a (i) la integración regional solidaria, compensatoria y comercio; (ii) la seguridad humana; (iii) la movilidad libre y voluntaria; (iv) el trabajo decente, y (v) la ciudadanía universal. Conclusiones y recomendaciones El derecho mexicano reconoce que las personas migrantes y los no nacionales cuentan con los mismos derechos en el país, salvo por contadas excepciones establecidas en la Constitución y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos. En este contexto, las personas migrantes y las nacionales son iguales ante la ley y está tajantemente prohibida la discriminación. Los mexicanos y extranjeros deben ser tratados de manera igualitaria por todas las instituciones del país. México está obligado a promover, proteger y garantizar los derechos humanos de todas las personas, particularmente de las migrantes. La fórmula institucional Secretaría de Gobernación – Instituto Nacional de Migración, no permite ni ha facilitado el desarrollo de verdaderas políticas públicas para la promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes en las diferentes etapas de la migración. 18

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México, a través de todas sus instituciones tiene la obligación de remover todos los obstáculos que garanticen los derechos humanos. Por consiguiente, tiene que establecer mecanismos para impulsar políticas públicas adecuadas que garanticen de manera integral los derechos humanos de las personas migrantes en los tres niveles de gobierno y en todo el proceso migratorio. Para ello se tendrán que (i) dotar de facultades a diversas dependencias a nivel federal y local que fomenten la promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes, por ejemplo en materia de salud, educación y trabajo (incluida seguridad social y vivienda); (ii) establecer programas efectivos de promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes que establezcan acciones para los tres poderes del Estado en sus tres niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal); (iii) crear una institución que permita la transversalización de las políticas públicas de derechos de las personas migrantes. La naturaleza de la institución más adecuada es la de un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines. Asimismo, se tendrán que establecer políticas sólidas en materia de procuración de justicia para atender a las personas migrantes en su calidad de víctimas o testigos de delitos (secuestro, trata, tráfico ilícito de indocumentados). Para garantizar el acceso a la justicia a las personas migrantes se recomienda que: (i) el Instituto Federal de Defensoría Pública cuente con asesores especializados en materia de derechos humanos de las personas migrantes y accesibles en todo el territorio a la población migrante, para garantizar el derecho a la defensa adecuada en los casos en lo que se vean inmersos en un trámite migratorio, entre los otros que establece la ley por ejemplo para asuntos penales; (ii) que el Poder Judicial Federal cuente con suficientes peritos traductores acreditados para los procedimientos migratorios en los que las personas migrantes no entiendan el idioma español; (iii) que el Instituto Nacional de Migración garantice dicha participación de los peritos en los trámites migratorios; (iv) que las personas migrantes tengan acceso a todo el expediente migratorio para garantizar una adecuada defensa y no solamente a las constancias. México tendrá que erradicar del ordenamiento jurídico toda disposición tendiente a la criminalización de la migración, particularmente lo relativo al (i) aseguramiento de personas migrantes, así como a la figura recientemente creada por Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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la Ley de Migración intitulada presentación de migrantes; (ii) los retenes en el territorio nacional; (iii) los operativos y visitas domiciliarias para verificar situación migratoria, y (iv) los vínculos y menciones en la Ley de Migración entre la migración y la seguridad, particularmente la seguridad nacional. Finalmente, para completar el reconocimiento y protección jurídica internacional de las personas migrantes es necesario ratificar cuanto antes los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo No. 97 (1949), relativo a los trabajadores migrantes, No. 143 (1975) sobre los trabajadores migrantes y el No. 189 (2011) sobre trabajadoras domésticas.

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I. Introducción Durante los años 2010 y 2011, el Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM) desarrolló, gracias al apoyo de la Fundación Ford, el proyecto “Promoción de un debate público y plural para informar a los tomadores de decisión en México en torno al tema migratorio y promover los derechos de los y las migrantes y sus familiares” cuyo objetivo es el de fomentar el diálogo y la consulta sociales para colocar el tema migratorio como un tema de interés público, que requiere de un debate plural e incluyente con participación ciudadana, así como identificar posiciones convergentes y divergentes para la construcción de propuestas de la sociedad civil mexicana para educar a los tomadores de decisión e informar sus próximas discusiones en materia migratoria para contribuir al desarrollo de una política migratoria pública e integral que atienda adecuadamente los compromisos de México en materia de los derechos de las y los trabajadores migrantes y sus familias. El proyecto, se desarrollo con base en tres grandes ejes. El primero fue la conformación en octubre de 2010 del Grupo de Trabajo sobre Política Migratoria, formado por organizaciones civiles, organizaciones de la Iglesia Católica, académicos expertos en el tema y activistas. El Grupo de Trabajo tiene como objetivo promover el desarrollo de marcos normativo y de política con perspectiva de derechos humanos. El segundo, con el objetivo de promover el debate sobre la Iniciativa y la Ley de Migración, fue la realización de Grupos Focales y Mesas de Trabajo en diferentes estados de la República. Diferentes sectores y actores sociales, incluyendo la academia, empleadores, funcionarios públicos locales, migrantes y organizaciones de la sociedad civil, tuvieron la oportunidad de analizar una selección de artículos para identificar tanto los aspectos positivos como los negativos y pendientes dentro del contenido de la Iniciativa. Finalmente, a sabiendas de que México tiene que establecer mecanismos para impulsar políticas públicas adecuadas que garanticen de manera integral los derechos Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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humanos de las personas migrantes en todo el proceso migratorio, se elaboró el documento. El estudio se desarrolla en el contexto de la adopción y entrada en vigor de la nueva Ley de Migración como un aporte al necesario debate sobre política migratoria. De esa manera se plantea como una contribución para los debates a venir que ofrece un marco de referencia así como propuestas base para facilitar un diálogo sobre el marco normativo e institucional mexicano con relación a las migraciones internacionales, desde una perspectiva de derechos humanos. La Organización Internacional del Trabajo estimaba en el año 1999 que en todo el mundo aproximadamente existían cien millones de trabajadores migrantes y familiares fuera de sus países de origen, de los cuales una proporción creciente eran mujeres en búsqueda de trabajo e ingresos.1 Para el año 2010 la Organización de Naciones Unidas reportó la existencia de doscientos catorce millones de personas migrantes internacionales alrededor del mundo, de las cuales 72% tenían de 20 a 64 años de edad, 15% menos de 20 y 6% eran menores a los 10 años. El 49% del total de las personas migrantes en el mundo eran mujeres.2 Conforme al Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, en México —como país de destino— residen3 492,617 personas nacidas en el extranjero, de las cuales 249,337 son hombres y 243,280 mujeres.4 La población migrante en tránsito por México —cuya cifra estimada por el Relator de la Organización de las Naciones Unidas sobre los derechos de los migrantes es de alrededor de 400,000 personas anuales5— es víctima de una gran gama de violacio1 Conferencia Internacional del Trabajo. Memoria del Director General: Trabajo decente, 87ª reunión, Ginebra, junio de 1999. ISBN 92-1-310804-7 y ISSN 0251-3226, capítulo El problema de las migraciones en el mundo. 2 Organización de las Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, noviembre de 2010: http://www.un.org/esa/population/publications/popfacts/popfacts_2010-6.pdf 3 El Censo Nacional de Población y Vivienda define la Residencia actual en migración internacional como el “País donde el migrante vive en el momento de la entrevista.” Véase: http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/ glosario/default.aspx?t=mdemo64&e=00&i= 4 Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, Migración internacional (Población nacida en otro país residente en México por entidad federativa según sexo, 2000 y 2010), tomado de página del Instituto Nacional de Geografía y Estadística: http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/Default.aspx?t=mdemo64&s=est&c=23635 5 Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes derivado de su visita a México (915 marzo 2008), del 24 de marzo de 2009, Documento de la Organización de las Naciones Unidas: A/ HRC/11/7/Add.2, párrafo 22. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos recientemente señaló que al año ingresan al país entre 150,000 y 400,000 personas migrantes indocumentadas. En sus palabras: “Se-

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nes a los derechos humanos tal como se puede constatar en informes tanto de organizaciones de la sociedad civil, de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de los mecanismos internacionales de protección a los derechos humanos.6 El Censo de Población y Vivienda 2010 registró que entre 2005 y 2010, 1,112,273 personas nacionales emigraron al exterior, de las cuáles cerca del 90% viven en los Estados Unidos de América.7 De ellas un número importante se encuentra en situación irregular y por consiguiente son las más expuestas a ser víctimas de violaciones a derechos humanos, entre otros en materia laboral, así como en derechos de debido proceso legal, en la detención, en la deportación o expulsión, y en el acceso a servicios de salud.8 México tiene el enorme reto de cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos en su calidad de país emisor, de tránsito, de destino y de retorno de personas migrantes. Derivado de su visita a México entre el 25 de julio y el 1º de agosto de 2002, la Relatoría de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló lo siguiente:

gún la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), al año ingresan a México aproximadamente 150 mil migrantes indocumentados, la mayoría provenientes de Centroamérica. De acuerdo con organismos de la sociedad civil esta cifra asciende a 400 mil”. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Informe Especial sobre Secuestro de Migrantes en México, Febrero de 2011, p. 5. Para consultarlo véase página de la CNDH: http://www.cndh.org.mx/index.htm# 6 Por ejemplo, véanse Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Recomendación general 13/2006 Sobre la Práctica de Verificaciones Migratorias Ilegales. México, 17 de noviembre de 2006. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe Especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes. México, 15 de junio de 2009. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Informe Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y lugares habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana. México, 2006. Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los derechos humanos de las personas migrantes y solicitantes de asilo detenidas en las estaciones Migratorias de México 2007-2009. Diciembre 2009. Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los derechos humanos de la población migrante en las Estaciones Migratorias de la ciudad de México y de Tapachula, Chiapas: 2005-2006. 2007. Grupo Guatemala-México, Migración y Desarrollo. Evaluación de la Política Migratoria hacia la Frontera Sur de México (2001-2006). Catholic Relief Services. Migración de menores: Detención y repatriación desde México de niños, niñas y adolescentes centroamericanos no acompañados. Estados Unidos, enero de 2009. 7 Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, Migración internacional (Porcentaje de la población migrante internacional por entidad federativa expulsora según lugar de destino y sexo, 2010), tomado de página del Instituto Nacional de Geografía y Estadística: http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/Default. aspx?t=mdemo141&s=est&c=27506 8 Por ejemplo, véase Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, derivado de su misión a los Estados Unidos de América (30 de abril-18 mayo 2007), del 5 de marzo de 2008. Documento de la Organización de las Naciones Unidas: A/HRC/7/12/Add.2. Asimismo, véase Díaz Gabriela y Gretchen Kuhner. México’s role in promoting and implementing the ICRMW, Capítulo 9, Cambridge University Press, p. 435

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“La migración de mexicanos a Estados Unidos de América (EUA) representa el mayor flujo migratorio de la región y uno de los principales ejes migratorios del mundo. Al mismo tiempo, a raíz de su situación geográfica (México comparte una frontera de 3.200 kilómetros de extensión con Estados Unidos), México se ha convertido en uno de los más importantes países de tránsito de migrantes del mundo. Cada año miles de personas atraviesan territorio mexicano con el objetivo de cruzar hacia los EUA y Canadá. Por otro lado, un número importante de trabajadores migratorios y otras personas migrantes inmigran a México. Muchas de estas personas, sobre todo ciudadanos guatemaltecos y otros centroamericanos, emigran estacionalmente al sur de México para desempeñarse en labores agrícolas, de construcción y en el servicio doméstico. En otras palabras, dada su triple condición de país emisor, receptor y de tránsito de migrantes, así como por el enorme volumen de personas involucrado, el fenómeno migratorio tienen una importancia significativa en el desarrollo político, social y económico de México y de la región.”9 Por su parte debe prestar especial atención en respetar los derechos humanos de las personas que requieren de protección especial en un contexto de flujos mixtos de la migración entre los que se encuentran solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, víctimas de trata, entre otras personas con necesidades de protección específicas como los son las mujeres, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad, entre otros.10 El presente estudio se enfoca en el análisis de la legislación y políticas públicas en materia de migración, particularmente teniendo en cuenta a México como país de tránsito y de destino. No se abordan las cuestiones relativas a México como país de origen o expulsor de personas migrantes, ni tampoco lo relativo a los mexicanos en el exterior. La investigación se divide en tres apartados, el primero que explica los derechos humanos de las personas migrantes, a partir del derecho internacional de los derechos humanos. El segundo se refiere al análisis de la estructura institucional y legal 9 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Quinto Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, 29 de diciembre de 2003, párrafo 144. Documento: OEA/ Ser.L/V/II.118 10 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, CNDH, México, D.F. 2009, p. 16

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en materia de migración internacional en México, desde la óptica de los derechos humanos. En este apartado se analiza la legislación vigente y los elementos controversiales que la Ley de Migración recientemente publicada en el Diario Oficial de la Federación plantea. En tercer lugar se presentan los objetivos y principios que deben regir la política migratoria en México. Finalmente se incluye un apartado de conclusiones y recomendaciones. La investigación que se presenta es producto de una consultoría del Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. y forma parte del proyecto “Promoción de un debate público y plural para informar a los tomadores de decisión en México en torno al tema migratorio y promover los derechos de los y las migrantes y sus familiares”, cuya realización ha sido posible gracias al apoyo de la Fundación Ford. II. Los derechos de las personas migrantes desde la perspectiva del derecho internacional El 10 de julio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se modifica el Capítulo I Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.11 A partir de esa fecha la Constitución reconoce los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales, así como también incluye la obligación de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. También se agregó la obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a dichos derechos. Dicha reforma le ofrece a los tratados una dimensión sumamente relevante en el ordenamiento jurídico ya que la Constitución obliga con toda claridad a todas las autoridades no solo a conocer los derechos humanos contenidos en tratados, sino protegerlos y garantizarlos. Además los derechos reconocidos en tratados podrán ser protegidos a través del juicio de amparo.12 11 Decreto por el que se modifica el Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011. 12 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.

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A continuación se mostrará el reconocimiento de los derechos humanos de las personas migrantes a partir de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos. El Relator de Naciones Unidas para los derechos humanos de las personas migrantes ha afirmado que: “Las millones de personas que arriesgan su vida y seguridad para cruzar fronteras internacionales en búsqueda de mejores condiciones de existencia y aquellas que viven fuera de sus países de origen como migrantes, independientemente de su condición migratoria, son en primer lugar y ante todo seres humanos y por consiguiente titulares de los derechos humanos universalmente reconocidos”.13 Los derechos humanos internacionalmente reconocidos para toda persona, incluidas las personas migrantes, se constatan en los instrumentos internacionales, los principios generales de derecho reflejados en las Constituciones y las leyes de los Estados, así como en las normas que integran lo que se conoce como costumbre internacional. Los primeros instrumentos de derechos humanos adoptados después de la Segunda Guerra Mundial fueron la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Nos referiremos a esta última por tratarse del instrumento universal a partir del cual se desarrolló el entramado jurídico e institucional en materia de derechos humanos a nivel internacional,14 así como también por la fortaleza legal que ha adquirido. La Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada en 1948 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en sus orígenes se concibe como el entendimiento común que reconoce los derechos humanos, los identifica y establece el compromiso de los Estados de protegerlos y garantizarlos a todas las personas en toda circunstancia, en cualquier lugar del mundo. En su preámbulo recuerda la 13 Presentación de Jorge Bustamante, Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009, p. 3 14 Si bien la Declaración Americana de Derechos del Hombre fue adoptada con anterioridad, en el plano regional americano no fue sino hasta 1969 cuando se adoptó la Convención Americana de Derechos Humanos. Sin embargo, en el ámbito universal, en 1948 se adoptó días después de la Declaración Universal la Convención sobre el Genocidio, seguida de la Convención Internacional para la Eliminación de la Discriminación Racial de 1965, los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos, así como de Económicos Sociales y Culturales en 1966, entre otros.

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obligación de los países de asegurar “el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales de [la persona].”15 Si bien nace como el “ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones” aseguren la promoción, reconocimiento y aplicación universal de los derechos en ella reconocidos,16 es considerada como el texto que define las obligaciones internacionales de los Estados contenidas en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas. Así lo constatan los dos preámbulos de los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y de Derechos Civiles y Políticos (PIDCyP).17 Además, la Declaración con el paso del tiempo ha adquirido valor jurídico indiscutible hasta considerarse, por lo menos en parte, como norma de derecho internacional consuetudinario o de ius cogens; es decir, obligatoria para todos los Estados que integran la comunidad internacional.18 Lo anterior implica que los Estados tienen obligaciones frente a las personas independientemente de que sean parte de un instrumento internacional. La misma delegación mexicana ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos esgrimió el argumento anterior en el contexto de las deliberaciones para la adopción de la opinión consultiva número 18/03 sobre la condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados.19 15 Párrafo preambular 6 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 16 Párrafo introductorio al articulado de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 17 Dichos instrumentos estipulan: “Considerando que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados la obligación de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades humanos”. 18 Carlos Villán Durán ha señalado que “En el plano jurídico, la DUDH ha ganado una autoridad sólo comparable a la de la propia Carta dentro del Sistema de las Naciones Unidas (obligatoriedad ad intra); mientras que en las relaciones de la Organización con los Estados Miembros (dimensión ad extra), su obligatoriedad limita a aquellos principios que han sido confirmados como reglas imperativas (principios generales del Derecho o normas consuetudinarias internacionales) por la comunidad internacional de Estados en su conjunto”. Carlos Villán Durán. “Estudio introductorio”, en Caballero Ochoa, José Luis. La Declaración Universal de los Derechos Humanos. Reflexiones en torno a su 60 aniversario, Ed. Porrúa, México D.F. 2008, p. XXXVIII. 19 La delegación de México señaló lo siguiente: “Los efectos jurídicos de las obligaciones erga omnes lato sensu no se despliegan sólo entre las partes contratantes del instrumento de que se trate. Tales efectos ‘se producen a la manera de derechos a favor de terceros (stipulation pur autrui), reconociéndose así el derecho, e incluso la obligación, para los demás Estados –sean o no Partes del instrumento en cuestión- de garantizar su cumplimiento’. Al respecto, México invocó las decisiones de la Corte Internacional de Justicia en los casos contenciosos de la Barcelona Traction (1970), de East Timor (1995), y de la Aplicación de la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio (1996). CoIDH. Opinión Consultiva OC-18/03: Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, de 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, p. 14

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La Declaración constata que “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”20, a la vez que reconoce que todas las personas tienen todos los derechos y libertades que se proclaman “sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”.21 Asimismo, reconoce un catálogo amplio de derechos civiles y políticos como lo son el derecho a: la vida; libertad; seguridad personal;22 prohibición de la esclavitud, servidumbre y trata;23 prohibición de la tortura, de las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes;24 al reconocimiento de la personalidad jurídica;25 la igualdad ante la ley;26 un recurso efectivo ante tribunales que ampare contra actos que violen derechos;27 la prohibición de la detención o penas arbitraria y del destierro;28 ser oído por un tribunal independiente e imparcial para la determinación de sus derechos y obligaciones o para acusación penal;29 la presunción de inocencia y garantías judiciales; no retroactividad de la ley penal y de la pena;30 la protección a la vida privada, familiar, al domicilio y correspondencia, honra y reputación, así como a la protección de la ley contra tales injerencias;31 la libertad de circulación y residencia; salir de cualquier país, incluso del propio y a regresar a su país;32 buscar y disfrutar del asilo;33 la nacionalidad;34 al matrimonio y fundar una familia;35 a la propiedad individual y colectiva;36 la libertad de pensamiento, conciencia, religión y culto;37 la libertad de opinión y expresión;38 la libertad de reunión y asociación;39 participación política, es decir al voto secreto, a votar y ser votado.40. 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

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Artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 2.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 5 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 6 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 9 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Párrafos 1 y 2 del artículo 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Párrafos 1 y 2 del artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 14.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 16 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

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Contiene también un listado de derechos económicos, sociales y culturales, tales como el derecho a la seguridad social;41 al trabajo;42 al descanso, tiempo libre, duración razonable de trabajo y vacaciones periódicas pagadas;43 a un nivel de vida adecuado, que garantice entre otros la salud, alimentación, vestido, vivienda, entre otros;44 a la educación;45 a participar en vida cultural de la comunidad.46 La Declaración señala que en el ejercicio de los derechos y en el disfrute de las libertades, “toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática”.47 Los mecanismos internacionales de derechos humanos han delimitado con claridad el alcance de dichas restricciones, como más adelante se observará. Resulta de la mayor importancia mencionar a la Declaración no solo como el origen del reconocimiento universal de los derechos humanos, sino como una norma que puede considerarse como consuetudinaria, y por tanto susceptible de ser incorporada como tal en el ordenamiento jurídico mexicano aplicable para la determinación de los derechos de las personas migrantes. Un ejemplo de incorporación de la costumbre internacional lo podemos observar en la Ley de Migración, en particular en su artículo 85 que señala en su segundo párrafo que “De acuerdo con la costumbre internacional, a los funcionarios de gobiernos extranjeros y de organismos internacionales en comisión oficial se les darán las facilidades necesarias para internarse al país, cumpliendo con los requisitos de control migratorio.”48 41 Artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 42 Artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 43 Artículo 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 44 Artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 1. Nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, salud y bienestar, en especial la alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica, servicios sociales necesarias; seguro de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos. 2. Maternidad e infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Niños nacidos dentro o fuera de matrimonio tienen derecho a igual protección social. 45 Artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 1. Educación gratuita, al menos en instrucción elemental, la cual debe ser obligatoria; instrucción técnica y profesional generalizada; el acceso educación superior sin discriminación. 46 Artículo 27 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 47 Artículo 29 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 48 Decreto por el que se expide la Ley de Migración y se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Población, del Código Penal Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de la Policía Federal, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, de la Ley de Inversión Extranjera, y de la Ley General de Turismo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011 (Ley de Migración).

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1. Reglas de aplicación de los instrumentos internacionales de derechos humanos El derecho internacional reconoce la atribución de los Estados para controlar sus fronteras, a través de la regulación del ingreso y salida de personas. Asimismo reconoce un amplio e importante listado de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de todas las personas bajo su jurisdicción, incluidas las migrantes. Se le reconocen derechos específicos a las personas migrantes, como lo son los trabajadores migratorios y sus familiares, y se prohíbe categóricamente discriminar a las personas por el hecho de no ser nacionales. Los Estados tienen obligaciones positivas para combatir la discriminación, la estigmatización, así como garantizar los derechos humanos, incluidos los económicos, sociales y culturales a los no nacionales, independientemente de su situación migratoria, en pie de igualdad a los nacionales. De la misma manera los no nacionales, independientemente de su situación migratoria, tendrán acceso a la justicia y a las garantías judiciales, y no podrán ser detenidos sino por las causas y mediante los procedimientos que la ley establezca. Las personas migrantes no podrán ser criminalizadas, lo cual implica que no podrán ser detenidas por faltas a las leyes migratorias y que los Estados tienen que buscar alternativas a la detención. Se reconoce por el derecho internacional que ciertos derechos pueden ser restringidos a los no ciudadanos, incluidos los migrantes y de la misma manera hay ciertos derechos que pueden ser suspendidos por los Estados bajo ciertas circunstancias. Es importante destacar que los Estados violan sus obligaciones internacionales contenidas en tratados por actos u omisiones de sus instituciones o entidades a nivel nacional o local,49 y cuando ello sucede se reconoce el derecho de toda persona cuyos derechos hayan sido violados por autoridades a la reparación efectiva, incluso por la vía judicial. Dicho derecho también está expresamente reconocido para las personas migrantes.50 Los Estados, por tanto, tienen la obligación de promover y asegurar “por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, [el] reconocimiento y aplicación universales y efectivos”51 de los derechos humanos. Ello implica que además de tener la obligación de adoptar medidas en lo inmediato, para promover todos los derechos humanos, protegerlos y garantizarlos, en lo que se refiere a los derechos económicos, 49 E/C.12/GC/20, párrafo 14 50 Artículo 83 CTM. 51 Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

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sociales y culturales los Estados deben adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos [...]”.52 Es importante destacar que: “Los países en desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos”.53 México es una de las principales economías a nivel mundial, por lo que no cabe la aplicación de dicha disposición; es decir, tiene la obligación de garantizar su aplicación a nacionales y no nacionales sin discriminación.54 Como se mencionó, los Estados podrán establecer limitaciones o restricciones a los derechos humanos, únicamente a través de leyes y siempre que las mismas sean compatibles con la naturaleza de los derechos y “con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática”.55 Las restricciones deben estar contenidas en ley, lo que implica que cualquier limitación a los derechos fundamentales de cualquier persona no solo debe formar parte de la legislación, sino que la restricción debe estar fundamentada en otra norma de mayor nivel que reconozca dicha limitación y resista una serie de condiciones que el propio derecho internacional establece. Resulta de mayor importancia lo que la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 30: “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.

52 Artículo 2.1 PIDESC. 53 Artículo 2.3 PIDESC. 54 Un indicador que sustenta tal afirmación, es que México es parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos que agrupa a 34 países, con el objeto de apoyar el crecimiento económico sostenible, apoyar el desarrollo económico de otros países, contribuir al crecimiento del comercio mundial, entre otros. Para conocer la organización y sus trabajos véase: http://www.oecd.org/home/0,2987, en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html 55 Artículo 4 PIDESC.

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Ello entraña que la noción de leyes conforme al derecho internacional no solo consiste en el acto formal legislativo, sino que las mismas deben ser expedidas conforme al régimen del derecho reconocido en la propia Convención Americana, es decir que solo serán legales las restricciones que sean permitidas por el tratado, conforme a sus propias particularidades, que los fines sean legítimos (p.e. razones de interés general) y que las restricciones se encuentren en leyes conforme a sus propios procedimientos.56 La Corte ha señalado que las razones de interés general significan que las medidas fueron adoptadas para fomentar el bien común, es decir, con el objeto de proteger los derechos humanos.57 Al respecto, vale la pena recordar que la Corte Interamericana ha señalado que: “Es posible entender el bien común, dentro del contexto de la Convención, como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos. En tal sentido, puede considerarse como un imperativo del bien común la organización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y se preserve y promueva la plena realización de los derechos de la persona humana[…]”58 La misma Corte ha destacado la dificultad que implica definir inequívocamente los conceptos de bien común y orden público, mencionados en varios artículos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Reconoce que los conceptos son empleados tanto para afianzar los derechos frente a la autoridad, como para justificar límites a los mismos. Sin embargo, categóricamente ha subrayado que los términos bien común o interés público no pueden ser utilizados por sí solos para suprimir, desnaturalizar o privar de contenido a un derecho reconocido en la Convención. Para la Corte: “Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad 56 CoIDH. Opinión Consultiva OC-6/86: La Expresión “Leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9 de mayo de 1986, párrafo 18 57 CoIDH. Opinión Consultiva OC-6/86: La Expresión…, op. cit., párrafos 29-30 58 Corte IDH. Opinión Consultiva OC-5/85: La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos), del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, párr. 66

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democrática” que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención”.59 En este sentido la Corte Interamericana señaló que no se puede desvincular la noción de leyes del marco institucional democrático, de un sistema que garantice la libertad personal y la justicia social, basado en el respeto de los derechos humanos; es decir, leyes expedidas bajo un régimen de democracia representativa que respete los derechos políticos que no pueden ser suspendidos, lo que implica que las leyes sean adoptadas por representantes electos y promulgadas por el Ejecutivo. La Corte ha enfatizado que la ley formal exclusivamente puede restringir el goce o ejercicio de los derechos humanos. Para la Corte dicha afirmación permite la existencia de delegaciones legislativas, es decir, que la Constitución las autorice, que las mismas sean ejercitadas en el marco constitucional y de la misma ley que delega potestades. Esta facultad permite a disposiciones legales restringir derechos por lo que debe a su vez contar con controles eficaces para impedir violaciones a los derechos humanos reconocidos en la Convención. Es decir, las leyes que restringen el goce y ejercicio de los derechos humanos, para no contravenir la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tienen que ser adoptadas por representantes democráticamente electos y constitucionalmente facultados para ello, así como también deben estar orientadas al cumplimiento del bien común.60 También se debe tener presente que los tratados no pueden ser utilizados como pretexto para restringir derechos que previamente hayan sido reconocidos por el derecho interno o internacional, incluido el consuetudinario, como por ejemplo las Declaraciones de Derechos Humanos de las Organizaciones de Naciones Unidas y de Estados Americanos, ambas de 1948.61 Las restricciones previstas en las normas internacionales no facultan a los Estados a restringir en su derecho interno, los derechos humanos reconocidos por tratados por el simple hecho que el tratado admite limitaciones. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en ese sentido establece lo siguiente: 59 Corte IDH. Opinión Consultiva OC-5/85: La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos), del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, párr. 67 60 CoIDH. Opinión Consultiva OC-6/86: La Expresión…, op. cit., párrafos 34-7 61 Véase artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

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“Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza”.62 En este mismo sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señala que “No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado”.63 Por su parte, la CTM reconoce que: “1. Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a ningún derecho o libertad más favorable que se conceda a los trabajadores migratorios y a sus familiares en virtud de: 62 Artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 63 Artículo 5.2 PIDESC. En los mismos términos el artículo 5 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos señala que: “1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.”

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a) El derecho o la práctica de un Estado Parte; o b) Todo tratado bilateral o multilateral vigente para el Estado parte interesado [...]”.64 Por otro lado, se debe tener presente que el derecho internacional permite la suspensión de derechos para que los Estados puedan hacer frente a situaciones excepcionales como conflictos armados o perturbaciones graves del orden público, siempre y cuando dicha suspensión se declare oficialmente con las formalidades estipuladas en el derecho.65 Las medidas que suspendan la obligaciones de los Estados deben ser estrictamente limitadas a las exigencias de la situación y no deben ser “incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social”.66 Es importante señalar que no se autoriza la suspensión de los derechos, entre otros,67 a la vida,68 a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes,69 a no ser sometido a esclavitud o servidumbre70 y al reconocimiento a la personalidad jurídica.71 Por ejemplo, el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos a la letra señala: “Artículo 27.  Suspensión de Garantías. 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obli64 Artículo 81 CTM. 65 Artículo 4 PIDCyP. 66 Artículo 4.1 PIDCyP. 67 Véanse artículos 11, 15 y 18 del PIDCyP. De la misma manera forman parte de este núcleo de derechos no suspendibles aquellos que se contienen en el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949: Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 para Aliviar la Suerte que Corren los Heridos y los Enfermos de las Fuerzas Armadas en campaña; Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 para Aliviar la Suerte que Corren los Heridos, los Enfermos y los Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar; Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra; Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra. 68 Artículo 6 PIDCyP. 69 Artículo 7 PIDCyP. 70 Artículo 8 PIDCyP, párrafos 1 y 2 71 Artículo 16 PIDCyP.

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gaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos […]” De la misma manera hay ciertos derechos económicos, sociales y culturales que tampoco pueden ser suspendidos, como por ejemplo los derechos laborales. En este contexto, la Delegación de México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos durante las deliberaciones en torno a la Opinión Consultiva 18/03 señaló lo siguiente: “Los derechos laborales fundamentales que no podrían ser restringidos son aquellos que los instrumentos internacionales de derechos humanos consagran respecto de todos los trabajadores, incluidos los migrantes, independientemente de su situación regular o irregular. En este sentido, parece haber un consenso derivado de dichos instrumentos internacionales, de que existe ‘un conjunto de derechos que, por su propia naturaleza, son de tal forma esenciales a la salvaguarda del principio de igualdad ante la ley y del principio de no discriminación que su restricción o suspensión, bajo cualquier título, conllevaría la violación de estos dos principios cardinales del derecho internacional de los derechos humanos’. Algunos ejemplos de estos derechos fundamentales son: derecho a igual salario por igual trabajo; derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, incluyendo los beneficios de la seguridad social y otros derivados de empleo pasado; derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses; 36

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derecho a las garantías judiciales y administrativas para la determinación de sus derechos; prohibición del trabajo forzoso u obligatorio, y prohibición del trabajo infantil”.72 2. Derechos a la igualdad y a la no discriminación Como se mencionó, a partir de la DUDH se desarrollaron los instrumentos jurídicos de derechos humanos, que reconocen una amplia gama de derechos humanos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales. Algunos contienen derechos específicos como la prohibición de la tortura, de la discriminación racial; o bien otros, reconocen derechos de personas que pertenecen a determinados colectivos como lo son mujeres, personas con discapacidad, refugiados, apátridas, niños, migrantes, entre otros. En prácticamente la totalidad de los instrumentos internacionales aparece el principio de no discriminación, lo cual lo hace como uno de los pilares del derecho internacional de los derechos humanos. Por ejemplo el principio de no discriminación se incluye en la Carta de las Organización de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, el Convenio Nº 111 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, así como en la Convención de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza.73 Es decir, en todos los instrumentos de derechos humanos, se reconoce la obligación de los Estados de garantizar la no discriminación en el goce y ejercicio de los derechos humanos a todas las personas. Este principio incluso es considerado como una norma de derecho internacional consuetudinario o de ius cogens.74 72 CoIDH. Opinión Consultiva OC-18/03: Condición jurídica…, op. cit., párrafo 16 73 E/C.12/GC/20, párrafo 5 74 Carol L. Girón Solórzano. “Lineamientos regionales para la protección de los derechos humanos de

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Bajo dicho principio todos los Estados están obligados a respetar y garantizar el ejercicio de los derechos humanos sin discriminación alguna por razón de origen étnico, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Por discriminación se entiende: “[...] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia u otro trato diferente que directa o indirectamente se base en los motivos prohibidos de discriminación y que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos reconocidos […] [nota suprimida]. La discriminación también comprende la incitación a la discriminación y el acoso.”75 Para garantizar el ejercicio de los derechos y eliminar la discriminación, ésta tiene que ser combatida desde los planos formal como sustantivo. En el plano formal se requiere que las normas, como por ejemplo la Constitución, las leyes y documentos que definen políticas públicas, no establezcan disposiciones que discriminen sobre las bases prohibidas por el derecho internacional.76 Por lo que se refiere al plano sustantivo, los Estados tienen la obligación de prestar atención a los grupos de personas que histórica y de manera persistente han sufrido dicha discriminación, así como también de adoptar todas las medidas de manera inmediata que sean necesarias “[...] para prevenir, reducir y eliminar las condiciones y actitudes que generan o perpetúan la discriminación sustantiva o de facto.”77 Además tienen que destinar mayores recursos a los grupos tradicionalmente discriminados,78 como por ejemplo la población migrante. Para la erradicación de la discriminación los Estados además de no hacerlo, tienen que prohibirla, así como también revisar y modificar toda legislación que discrilos migrantes”, en Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, México 2005, p. 117 75 E/C.12/GC/20, párrafo 7 76 E/C.12/GC/20, párrafo 8. a) 77 E/C.12/GC/20, párrafo 8. b) 78 E/C.12/GC/20, párrafo 39

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mine.79 El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial incluso ha recomendado a los Estados que su derecho penal establezca como agravante de los delitos el que hayan sido cometidos con motivación racista.80 Como se ha visto anteriormente, el derecho prohíbe la discriminación basada en diversos factores como el origen étnico, el color de la piel, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política u otra, el origen nacional o social, la propiedad, el nacimiento u otra condición social. Teniendo en cuenta que la naturaleza de la discriminación se transforma conforme el paso del tiempo y los contextos diversos, la expresión “otra condición social” permite enfrentar formas de discriminación distintas a las listadas tradicionalmente, como lo son la discapacidad, la edad, la nacionalidad, el estado familiar o marital, la orientación sexual e identidad de género, el estado de salud, el lugar de residencia, y la situación económica o social. El principio de no discriminación está íntimamente ligado al reconocimiento y respeto de la igualdad. Ambos principios son elementos fundamentales del Estado de Derecho y de las normas de derechos humanos. 81 El derecho internacional reconoce que “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley [...]”.82 Por tanto, además de evitar la discriminación tienen la obligación de asegurar el goce de todos los derechos humanos a todas las personas, en un plano de igualdad.83 En este contexto, si bien se reconoce que los Estados tienen obligación de garantizar la igualdad entre ciudadanos y no ciudadanos en el disfrute de los derechos humanos, en la medida en que sean reconocidos por el derecho internacional, también cuentan con la facultad de establecer disposiciones legales relativas a nacionalidad, ciudadanía y naturalización, como se verá más adelante.84 79 E/C.12/GC/20, párrafo 37 80 Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Recomendación General Nº XXX: Discriminación contra los no ciudadanos, adoptada en su 65º período de sesiones, 2005, Documento de Naciones Unidas: HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.II), página 46 81 Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Observación General Nº 20. La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), adoptada en el 42 periodo de sesiones, el 10 de junio de 2009. Documento de Naciones Unidas: E/C.12/GC/20 82 Artículo 26 PIDCyP. 83 Artículo 3 común al PIDESC y PIDCyP. 84 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), página 44

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Asimismo, los Estados tienen que proteger y garantizar los derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares, sujetos a su jurisdicción o que se encuentren en su territorio, sin discriminación de ningún tipo. 85 En concreto, están obligados a: “Prestar mayor atención a la cuestión de la discriminación múltiple con que se enfrentan los no ciudadanos, en particular respecto de los hijos y cónyuges de los trabajadores no ciudadanos, abstenerse de aplicar normas distintas de trato a las mujeres no ciudadanas que son cónyuges de ciudadanos y a los varones no ciudadanos que son cónyuges de ciudadanas, informar, en su caso, sobre esas prácticas y tomar todas las medidas que sean necesarias para suprimirlas.”86 Con el objeto de garantizar los derechos de las mujeres migrantes, particularmente las trabajadoras migratorias, los países de tránsito deben garantizar que su territorio no sea empleado para la vulneración de los derechos de las mujeres migrantes. Para tales propósitos el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ha señalado que los países de tránsito tienen que adoptar las siguientes medidas: “ […] a) Capacitación, vigilancia y supervisión de los funcionarios públicos: los Estados Partes deben capacitar, supervisar y vigilar debidamente a la policía de frontera y los funcionarios de inmigración en lo que respecta a las cuestiones de género y la aplicación de prácticas no discriminatorias en su trato con las mujeres migrantes (artículo 2 d); b) Protección contra la violación de los derechos de las trabajadoras migratorias en el territorio bajo su jurisdicción: los Estados Partes deben adoptar medidas para prevenir, enjuiciar y castigar todas las violaciones de derechos humanos cometidas en relación con la migración en el territorio bajo su jurisdicción, independientemente de si son perpetradas por autoridades públicas o por agentes privados. Los Estados Partes deben prestar o facilitar la prestación de servicios y asistencia en los casos de abandono de mujeres por el agente o escolta con que viajaban, procurar por todos los medios a su alcance descubrir a los culpables y procesarlos ((artículo 2 c) y e).”87 85 Artículo 7 CTM. 86 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 8 87 Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. Recomendación General Nº 26: Traba-

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Los Estados, para combatir las expresiones públicas que discriminan a los no ciudadanos, tienen que: “Tomar medidas decididas para combatir toda tendencia a atacar, estigmatizar, estereotipar o caracterizar sobre la base de la raza, el color, la ascendencia y el origen nacional o étnico a los miembros de grupos de la población ‘no ciudadanos’, especialmente por parte de los políticos, los funcionarios, los educadores y los medios de comunicación, en Internet y otras redes de comunicaciones electrónicas y en la sociedad en general;”88 El derecho internacional prohíbe que existan normas que discriminen alguna nacionalidad en lo particular,89 por lo tanto los Estados tienen que: “Velar por el derecho de los no ciudadanos, sin discriminación por motivos de raza, color, ascendencia y origen nacional o étnico, a tener acceso a cualquier lugar o servicio destinado al público en general, como los medios de transporte, los hoteles, los restaurantes, los cafés, los teatros y los parques”.90 3. Derecho a un nivel de vida adecuado Los Estados tienen la obligación de garantizar a toda persona el derecho a “un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”.91 Las autoridades del Estado están obligadas a no discriminar en el goce de los derechos,92 así como jadoras Migratorias, adoptada en su 42º periodo de sesiones, 2008, párrafo 25 88 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 12 89 Artículo 1 Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial. 90 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 38 91 Artículo 11.1 PIDESC. 92 Por ejemplo, el Comité de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que: “4. En el Pacto se hace también referencia expresa a la discriminación y la igualdad con respecto a algunos derechos individuales. En el artículo 3 se pide a los Estados que se comprometan a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos enunciados en el Pacto, y en el artículo 7 se hace referencia al derecho a ‘un salario igual por trabajo de igual valor’ y a ‘igual oportunidad para todos de ser promovidos’ en el trabajo. El artículo 10 dispone que se debe conceder especial protección a las madres durante un período de tiempo razonable antes y después del parto y que se deben adoptar medidas especiales en favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna. En el artículo 13 se dispone que ‘la enseñanza primaria

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también remover los obstáculos que impidan disfrutar dichos derechos, particularmente a los no ciudadanos en lo relativo a la educación, vivienda, empleo y salud.93 En este contexto, se tiene que garantizar el derecho de los trabajadores migratorios y sus familiares a la igualdad de trato con respecto a los nacionales, en el acceso a la enseñanza, a la vivienda, a los servicios de salud.94 Además, los Estados tienen prohibido impedir el acceso a los derechos económicos, sociales y culturales por razones de nacionalidad, lo cual implica que dichos derechos son aplicables también para los refugiados, solicitantes de asilo, apátridas, trabajadores migratorios y víctimas de trata, independientemente de su situación migratoria.95 Los Estados tienen que garantizar un nivel adecuado de salud física y mental sin discriminación, lo cual entraña que toda persona tiene el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.96 El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales reconoce que “el derecho a la salud debe entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud”.97 Los Estados al garantizar el derecho a la salud deben de respetar los principios esenciales de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.98 Nos detendremos en el principio de accesibilidad, sin detrimento de la relevancia de los demás, por su importante impacto en establecer características a la no discriminación en el derecho a la salud. La accesibilidad, según el Comité, cuenta con cuatro dimensiones: (i) la no discriminación jurídica y de facto en la accesibilidad a los establecimientos, bienes y servicios de debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente’ y que ‘la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos’.” Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Observación General Nº 20. La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), adoptada en el 42 periodo de sesiones, el 10 de junio de 2009. Documento de Naciones Unidas: E/C.12/GC/20 93 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 29 94 Artículo 43 y 45 CTM. 95 E/C.12/GC/20, párrafo 30 96 Artículo 12.1 PIDESC. Se reconoce además que para hacer efectivo el derecho aludido, los Estados deberán adoptar medidas para (i) reducir la mortinatalidad y la mortalidad infantil; y para “el sano desarrollo de los niños”; (ii) mejorar la higiene del trabajo y el medio ambiente; (iii) prevenir y tratar enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales, entre otras y luchar contra ellas; (iv) crear condiciones que aseguren a todos asistencia y servicios médicos en caso de enfermedad. Artículo 12.2 PIDESC. 97 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 14: El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), adoptado durante su 22º periodo de sesiones (25 de abril – 12 de mayo de 2000), párr. 9. Documento de las Naciones Unidas: E/C.12/2000/4 98 E/C.12/2000/4, párr. 12

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salud; (ii) la accesibilidad física a los mismos particularmente para los grupos vulnerables o marginados como indígenas, mujeres, niños, niñas, adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad, entre otros; (iii) la accesibilidad económica que implica que los pagos por dichos establecimientos, bienes y servicios estén al alcance de todas las personas especialmente las personas con más necesidades; y finalmente, (iv) el acceso a la información sobre cuestiones de salud.99 El Comité ha señalado que el derecho a la salud implica: “La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad» ((apartado d) del párrafo 2 del artículo 12), tanto física como mental, incluye el acceso igual y oportuno a los servicios de salud básicos preventivos, curativos y de rehabilitación, así como a la educación en materia de salud; programas de reconocimientos periódicos; tratamiento apropiado de enfermedades, afecciones, lesiones y discapacidades frecuentes, preferiblemente en la propia comunidad; el suministro de medicamentos esenciales, y el tratamiento y atención apropiados de la salud mental. Otro aspecto importante es la mejora y el fomento de la participación de la población en la prestación de servicios médicos preventivos y curativos, como la organización del sector de la salud, el sistema de seguros y, en particular, la participación en las decisiones políticas relativas al derecho a la salud, adoptadas en los planos comunitario y nacional”.100 El Comité también ha indicado que: “Las violaciones de las obligaciones de respetar son las acciones, políticas o leyes de los Estados que contravienen las normas establecidas en el artículo 12 del Pacto y que son susceptibles de producir lesiones corporales, una morbosidad innecesaria y una mortalidad evitable. Como ejemplos de ello cabe mencionar la denegación de acceso a los establecimientos, bienes y servicios de salud a determinadas personas o grupos de personas como resultado de la discriminación de iure o de facto […]”101 99 E/C.12/2000/4, párr. 12, apartado b) 100 E/C.12/2000/4, párr. 17 101 E/C.12/2000/4, párr. 50

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Lo anterior implica que no se podrá negar o limitar el acceso a los servicios de salud preventiva, curativa y paliativa a los no ciudadanos.102 De la misma manera los Estados tienen la obligación de proporcionar cualquier tipo de atención médica urgente para preservar la vida de las personas, lo que incluye a los trabajadores migratorios y sus familiares, así como evitar daños irreparables a la salud en condiciones de igualdad a los nacionales.103 Por lo que se refiere al derecho a la salud de los niños, niñas y adolescentes no acompañados o separados de su familia, los Estados tienen también la obligación de proporcionar “[…] el mismo acceso a la atención de la salud que los nacionales”.104 Tienen que brindar servicios de rehabilitación, establecer servicios de atención a la salud mental culturalmente adecuados y con enfoque de género, así como también ofrecer asesoramiento psicosocial calificado para facilitar la recuperación y reintegración de los niños, niñas y adolescentes que hayan sido víctimas de “[…] cualquier forma de abandono, explotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados”.105 Los Estados también tienen la obligación de garantizar el derecho a la educación de las personas, lo que implica, entre otros, (i) educar y capacitar en derechos humanos; (ii) la educación primaria obligatoria y gratuita; (iii) la enseñanza secundaria —incluida la técnica y profesional— generalizada; (iv) la educación superior accesible para todos, sobre la base de la capacidad.106 Por lo que se refiere a los niños, niñas y adolescentes migrantes, el Comité de los Derechos del Niño ha señalado que “Los Estados garantizarán el acceso permanente a la educación durante todas las etapas del ciclo de desplazamiento.”107 Aún más, deben garantizar el derecho a la educación a los hijos e hijas de los trabajadores migrantes en igualdad de condiciones que los nacionales y se prohíbe negar o limitar el acceso a instituciones de enseñanza preescolar o escuelas públicas, por motivo de la irregularidad de la situación migratoria de los padres.108 También los Estados están obligados a velar porque las instituciones de enseñanza públicas estén abiertas a no 102 103 104 105 106 107 108

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HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 36 Artículo 28 CTM. CRC/GC/2005/6, párrafo 46 CRC/GC/2005/6, párrafo 48 Artículo 13 PIDESC. CRC/GC/2005/6, párrafo 41 Artículo 30 CTM.

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ciudadanos e hijos de migrantes que residan en su territorio, independientemente de su situación migratoria.109 Los niños, niñas y adolescentes no acompañados o separados de su familia tienen derecho al acceso a la educación del país de acogida, independientemente de su situación migratoria.110 Los Estados tienen obligación de inscribirlos “[…] ante las autoridades escolares competentes y se les ayudará a que aprovechen al máximo las oportunidades de aprendizaje.” 111 Los menores no acompañados o separados de su familia tienen derecho a conservar la identidad y valores culturales, incluido su idioma. 112 Finalmente, toda persona incluidas las no nacionales, tienen derecho a estar protegidas contra el hambre, por lo que los Estados tienen la obligación de combatirla por lo menos para las personas bajo su jurisdicción.113 4. Derecho del trabajo y a la seguridad social Todas las personas, independientemente de su situación migratoria tienen el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, lo cual incluye (i) derecho a un salario que como mínimo asegure a los trabajadores: salario equitativo e igual por trabajo igual sin distinciones entre hombres y mujeres, así como también que garantice condiciones de existencia dignas para los trabajadores y sus familias; (ii) seguridad e higiene en el trabajo; (iii) igualdad de oportunidades para ser promovidos; (iv) descanso, disfrute del tiempo libre, limitación razonable de horas de trabajo, vacaciones periódicas pagadas y remuneración de días festivos.114 Se reconoce también el derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre,115 De la misma manera, todas las personas tienen derecho a la seguridad social y al seguro social.116 En este contexto, los trabajadores migratorios tienen derecho a un trato no menos favorable del que reciben los nacionales en lo que corresponde a sus derechos labo109 110 111 112 113 114 115 116

HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 30 CRC/GC/2005/6, párrafo 41 CRC/GC/2005/6, párrafo 41 CRC/GC/2005/6, párrafo 41 Artículo 11.2 PIDESC. Artículo 7 PIDESC. Artículo 8 PIDCyP, párrafos 1 y 2. La CTM también reconoce dicho derecho en su artículo 11 Artículo 9 PIDESC.

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rales.117 Los Estados tienen la obligación específica de adoptar medidas para garantizar que los trabajadores migratorios no sean privados de ninguno de los derechos por motivo de irregularidades en su permanencia o empleo.118 Toda persona, incluso las no ciudadanas, tiene derecho a disfrutar de los derechos laborales y de empleo (incluida la libertad de reunión y sindicación), desde el inicio hasta el final de la relación laboral.119 Más aún, los Estados están obligados a tomar medidas para eliminar la discriminación, tanto en lo normativo como en la práctica, en las condiciones y requisitos laborales contra no ciudadanos.120 Asimismo, tienen que adoptar medidas eficaces encaminadas a evitar y atender los serios problemas a los que se enfrentan los trabajadores migratorios, en particular cuando se trata de trabajadores domésticos quienes pueden ser víctimas de violación y agresiones físicas, estar frente a servidumbre por deudas, retención de sus pasaportes o reclusión ilícita.121 Conforme al derecho internacional y constitucional mexicano, tanto las personas de origen nacional como las extranjeras, independientemente de la situación migratoria, gozan de los mismos derechos en materia de trabajo.122 117 Artículo 25 CTM. 118 Artículo 25.3 CTM. 119 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 35 120 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 33 121 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 34 122 Ello implica que las personas extranjeras podrán acudir a las autoridades competentes para la protección de sus derechos laborales, tal como lo ha reconocido el Poder Judicial Federal. Registro No. 168532. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Octubre de 2008. Página: 2457. Tesis: III.1o.T.97 L. Tesis Aislada. Materia(s): laboral. TRABAJADORES EXTRANJEROS. CON INDEPENDENCIA DE SU SITUACIÓN MIGRATORIA, TIENEN LOS MISMOS DERECHOS LABORALES Y DE ACCESO A LA TUTELA JURISDICCIONAL QUE LOS TRABAJADORES NACIONALES. De lo dispuesto por los artículos 1, 18, 25, 35, y 54, párrafo 1, de la “Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares”, la cual satisface los requisitos atinentes para ser considerada como tratado internacional, se desprende que los trabajadores extranjeros tienen los mismos derechos laborales que los nacionales, con independencia de que se trate de trabajadores documentados o en situación regular o indocumentados o en situación irregular; luego, como según criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, un tratado internacional se ubica jerárquicamente por encima de las leyes generales, federales y locales, de ello se sigue que la situación irregular de esos trabajadores, no les impide acudir en demanda ante los tribunales correspondientes para reclamar prestaciones derivadas de la conclusión del trabajo, incluyendo el despido injustificado, toda vez que tal convenio les otorga el correspondiente derecho, sin que ello implique, en modo alguno, su regularización migratoria o la de sus familiares. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL TERCER CIRCUITO. Amparo en revisión 48/2008. Glucosa del Pacífico, S.C. 17 de septiembre de 2008. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo. Secretario: Omar Espinoza Hoyo.

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Asimismo, todas las personas, incluidos los trabajadores migratorios, tienen el derecho a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección para promover y proteger sus intereses económicos y sociales.123 El ejercicio de este derecho solamente puede ser restringido a través de disposiciones contenidas en ley y que sean necesarias en una sociedad democrática para garantizar la seguridad nacional, preservar el orden público o la protección de los derechos y libertades de otras personas.124 Toda persona tiene derecho a la huelga125 y a que los sindicatos funcionen sin obstáculos y sin limitaciones, salvo que las restricciones estén prescritas por la ley, y que “sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos”.126 También se reconoce el derecho de los trabajadores migratorios al mismo trato que los nacionales en lo que se refiere a la seguridad social.127 El derecho a la seguridad social incluye –conforme a lo dispuesto por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales— el derecho a obtener en dinero o en especie prestaciones para obtener protección en contra de (i) la falta de ingresos laborales por motivo de enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos excesivos por la atención de salud; (iii) apoyo familiar insuficiente para los hijos y familiares a cargo.128 Las normas internacionales prohíben la discriminación por motivos de nacionalidad en la aplicación de las leyes y políticas de seguridad social. El recién mencionado Comité ha señalado que “[…] Cuando los no nacionales, entre ellos los trabajadores migratorios, han cotizado a un plan de seguridad social, deben poder beneficiarse de esa cotización o recuperarla si abandonan el país […]” 129 Asimismo ha reconocido que “[…] Los no nacionales deben poder tener acceso a planes no contributivos de 123 Artículo 8.1.a) PIDESC. Artículo 26 CTM. 124 Artículo 8.1.a) in fine PIDESC. De la misma manera en el artículo 40 CTM se reconoce que podrán imponerse restricciones a dicho derecho para proteger los derechos de terceros, la seguridad nacional, el orden público, así como la salud o moral públicas, siempre y cuando estén establecidas en ley y que sea congruente con los demás derechos reconocidos en la Convención. 125 Artículo 8.1.d) PIDESC. 126 Artículo 8.1.c) PIDESC. 127 Artículo 27 CTM. 128 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 19: El derecho a la seguridad social (artículo 9), adoptado durante su 39º período de sesiones, del 5 a 23 de noviembre de 2007, párr. 2. Documento de Naciones Unidas: E/C.12/GC/19 129 E/C.12/GC/19, párr. 36

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apoyo a los ingresos, y acceso asequible a la atención de salud y el apoyo a la familia […]”130 De la misma manera se destaca que: “Los refugiados, apátridas, solicitantes de asilo y otras personas o grupos desfavorecidos y marginados deben disfrutar del mismo trato para el acceso a los planes de seguridad social no contributivos, incluido un acceso razonable a la atención de la salud y el apoyo a la familia, de conformidad con las normas internacionales”.131 Las madres tienen derecho “durante un período de tiempo razonable antes y después del parto” a contar con especial protección por parte del Estado. Asimismo, las madres que trabajen, tienen derecho a que se les conceda licencia con remuneración o prestaciones adecuadas de seguridad social.132 5. Derecho a fundar una familia y a la unidad familiar Los principales tratados en materia de derechos humanos, estipulan que las personas tienen derecho a contraer matrimonio —a partir del libre consentimiento—133 y a que la familia goce de “la más amplia protección y asistencia posibles para su constitución y mientras sea responsable del cuidado y la educación de los hijos a su cargo”.134 Se reconoce particularmente el derecho a la familia y a la unidad familiar de los trabajadores migratorios.135 6. Derechos de los niños, niñas y adolescentes El derecho internacional de los derechos humanos reconoce el derecho a la protección de la niñez, al nombre y a la nacionalidad.136 Por lo que se refiere a los derechos de las niñas, niños y adolescentes, se impone la obligación a cargo de los Estados de protegerlos contra la explotación económica y 130 131 132 133 134 135 136

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E/C.12/GC/19, párr. 37 E/C.12/GC/19, párr. 38 Artículo 10.2 PIDESC. Artículo 23 PIDCyP. Artículo 10.1 PIDESC. Artículo 44 CTM. Artículo 24 PIDCyP. Artículo 29 CTM.

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social, así como de “adoptar medidas especiales de protección y asistencia [...] sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier otra condición.”137 Cuando se trata de niños, niñas y adolescentes no acompañados y separados de su familia138 fuera de su país de origen, los Estados tienen obligaciones particulares, como algunas que han sido mencionadas con anterioridad en materia de educación y protección de la salud. Asimismo, los Estados están obligados a respetar los derechos a la no discriminación, al interés superior del niño como consideración primordial en la búsqueda de soluciones a corto y a largo plazo, el derecho a la vida, a la supervivencia y al desarrollo, el derecho a expresar su opinión libremente, a la no devolución, entre otros. El derecho de los derechos humanos reconoce una amplia gama de obligaciones de los Estados respecto de los niños, niñas y adolescentes no acompañados o separados de sus familias, en particular para encontrar soluciones duraderas basadas en derechos que pasen por el análisis de la factibilidad de la reunificación familiar;139 la búsqueda de la ubicación de la familia salvo que signifique ir en contra del interés superior de la niñez o que ponga en riesgo los derechos de las personas por localizar,140 así como la integración en el país receptor con pleno respeto a los derechos que el derecho internacional reconoce.141 Por lo que se refiere a la atención y el alojamiento de los niños, niñas y adolescentes, se reconocen opciones como por ejemplo colocarlos en hogares de guarda, la adopción o, de ser necesario, la colocación en instituciones adecuadas de protección de menores.142 Al respecto, los mecanismos internacionales han desarrollado, entre otros, parámetros consistentes en: (i) no privar de la libertad a los niños, niñas o adolescentes como regla general; (ii) los cambios de residencia se lleven a cabo para dar continuidad a la atención del niño, niña o adolescente y que se preserve el interés superior de la niñez en dichos cambios; (iii) mantener juntos a los hermanos conforme al principio de unidad familiar; (iv) permitir al niño, niña o adolescente permanecer 137 Artículo 10.3 PIDESC. 138 El Comité entiende por menores no acompañados aquellos [...] que están separados de ambos padres y otros parientes y no están al cuidado de un adulto al que, por ley o costumbre, incumbe esa responsabilidad”. Comité de los Derechos del Nino. Observación General Nº 6: Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen, adoptada durante su 39º periodo de sesiones, 1 de septiembre de 2005, párrafo 7. Documento de Naciones Unidas: CRC/CG/2005/6 139 CRC/CG/2005/6, párrafo 79 140 CRC/CG/2005/6, párrafo 80 141 CRC/CG/2005/6, párrafo 89 142 CRC/CG/2005/6, párrafo 40

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con los parientes con los que haya llegado o que residan en el país de asilo, salvo que ello contravenga el interés superior de la niñez.143 7. Derechos culturales Todas las personas tienen derecho a participar en la vida cultural; gozar del progreso científico y sus aplicaciones; gozar de la protección de los intereses morales y materiales por la producción científica, literaria o artística de sus autores.144 Particularmente se reconoce que a las personas que pertenecen a minorías étnicas, religiosas o lingüísticas no se les negará el derecho a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su religión y a emplear su idioma.145 El Comité de Derechos Civiles y Políticos al respecto ha manifestado que: “Aunque los derechos amparados por el artículo 27 sean derechos individuales, dichos derechos dependen a su vez de la capacidad del grupo minoritario para conservar su cultura, su idioma o su religión. En consecuencia, puede ser también necesario que los Estados adopten medidas positivas para proteger la identidad de una minoría y los derechos de sus miembros a gozar de su cultura y su idioma perfeccionándolos y a practicar su religión, en común con los otros miembros del grupo. En este sentido, se debe observar que dichas medidas positivas deben respetar las disposiciones del párrafo 1 del artículo 2 y el artículo 26 del Pacto, tanto en lo que se refiere al tratamiento de las distintas minorías como en lo relativo al tratamiento entre las personas pertenecientes a ellas y el resto de la población. Sin embargo, en la medida en que estén destinadas a corregir una situación que impide o dificulta el goce de los derechos garantizados por el artículo 27, dichas medidas pueden constituir una diferenciación legítima con arreglo al Pacto, con tal de que estén basadas en criterios razonables y objetivos.”146 143 CRC/CG/2005/6, párrafo 40 144 Artículo 15 PIDESC. 145 Artículo 27 PIDCyP. 146 Comité de Derechos Humanos. Observación general Nº. 23, Derecho de las minorías (artículo 27), adoptada durante su 50º periodo de sesiones, 8 de abril de 1994, Documento de Naciones Unidas: CCPR/C/21/ Rev.1/Add.5, párrafo 6.2

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En este contexto, los Estados están obligados a tomar las medidas necesarias para evitar prácticas que nieguen a los no nacionales su identidad cultural, incluido su idioma como se ha visto anteriormente, así como también, eliminar disposiciones legales o prácticas que les exijan cambiar de nombre para obtener la ciudadanía y para que conserven su cultura y la puedan desarrollar.147 8. Acceso a la personalidad jurídica, a la justicia y a las garantías judiciales Conforme al derecho internacional toda persona tiene derecho al reconocimiento a la personalidad jurídica,148 así como a interponer un recurso efectivo ante autoridad competente —judicial, administrativa o legislativa— cuando sus derechos o libertades hayan sido violados.149 Dicha autoridad “decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial”.150 Se reconoce el derecho de toda persona a la igualdad ante los tribunales y el derecho a ser oída públicamente en tribunales establecidos por ley, competentes, independientes e imparciales, para el tratamiento de acusaciones penales “o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”.151 Esta disposición se trata de “una garantía general de igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, que rige con independencia de la naturaleza de las actuaciones ante estas instancias”.152 El Comité de Derechos Humanos ha señalado que dicha disposición debe respetarse también por todo órgano del Estado al que el derecho interno le confiera funciones judiciales, como por ejemplo los procedimientos disciplinarios o la extradición.153 Incluso dicho órgano ha señalado que el acceso a los tribunales no está limitado a los nacionales, sino que por el contrario es un derecho del que deben poder gozar todas las personas, con independencia de su nacionalidad, condición de refugiado, apátrida o trabajador migrante u otra situación durante su presencia en el territorio del Estado.154 147 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), párrafo 37 148 Artículo 16 PIDCyP. 149 Artículo 2.3.a) PIDCyP. 150 Artículo 2.3.b) PIDCyP 151 Artículo 14.1 PIDCyP. 152 Comité de Derechos Humanos. Observación General Nº 32: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia (artículo 14), adoptada durante su 90º periodo de sesiones, 13 de agosto de 2007, párrafo 3. Documento de Naciones Unidas: CCPR/C/GC/32 153 CCPR/C/GC/32, párrafo 7 154 CCPR/C/GC/32, párrafo 9

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El derecho a la igualdad ante los tribunales también implica que la persona cuente con asistencia letrada (asesoría jurídica), al considerarse como el medio para acceder a las actuaciones judiciales o participar en las mismas. Los Estados deben brindar asistencia letrada gratuita a quienes “carezcan de medios suficientes para pagarla”.155 De la misma forma, las partes en un proceso deben de gozar de los mismos derechos, salvo que la legislación aplicable haga una distinción que se justifique “con causas objetivas y razonables, sin que comporten ninguna desventaja efectiva u otra injusticia para el procesado”.156 El derecho a contar con un abogado, asistencia letrada o defensor también ha sido reconocido para procedimientos en materias distintas a la penal, como las migratorias, fiscales, administrativas, civiles, entre otras, que impliquen la determinación de un derecho. La Corte Interamericana al respecto ha señalado que: “En materias que conciernen con la determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular, son factores que fundamentan la determinación de si la representación legal es o no necesaria para el debido proceso.”157 Toda persona tiene derecho a que se presuma su inocencia, así como a las garantías de debido proceso, entre las que se encuentran: “a) A ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella; b) A disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor 155 CCPR/C/GC/32, párrafo 10 156 CCPR/C/GC/32, párrafo 13 157 Corte Interamericana de Derechos Humanos. ), Opinión Consultiva OC-11/90: Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos (Art. 46.1, 46.2.a y 46.2.b Convención Americana sobre Derechos Humanos, de fecha 10 de agosto de 1990, Serie A No. 11, párr. 28

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de su elección; c) A ser juzgada sin dilaciones indebidas; d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor, del derecho que la asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo; e) A interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que éstos sean interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo; f ) A ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal; g) A no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable”.158 Se reconoce el derecho a la indemnización por error judicial159 y el derecho a la no retroactividad de la ley penal y de la pena.160 Asimismo, se contempla el derecho a no ser juzgado ni castigado por delito por el cual ya haya sido condenado o absuelto por sentencia firme.161 El ámbito interamericano es más garantista en este aspecto porque reconoce que una persona no puede ser enjuiciada o castigada dos veces por los mismos hechos.162 En este sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que el principio de ne bis in idem o cosa juzgada “[…] busca proteger los derechos de los individuos que han sido procesados por determinados hechos para que no vuelvan a ser enjuiciados por los mismos hechos [...]”.163 Este derecho es de suma importancia para el Estado democrático de derecho porque consiste en que una persona no debe ser enjuiciada o castigada por el mismo hecho por el cual fue juzgado, independientemente de haber sido encontrada responsable o inocente, o bien por el que ya haya purgado su pena. El alcance del doble enjuicia158 Artículo 14.3 PIDCyP. Artículo 18.2 y 18.3 CTM. 159 Artículo 14.6 PIDCyP. El Pacto señala que “Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido”. Artículo 18.6 CTM. 160 Artículo 15 PIDCyP. Artículo 19 CTM. 161 Artículo 14.7 PIDCyP. Artículo 18.7 CTM. 162 El Artículo 8.4. de la Convención Americana de Derechos Humanos […] El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 163 Corte Interamericana de Derechos Humanos.. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Fondo, Sentencia de 17 de septiembre de 1997, Serie C No. 33, párr. 66

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miento o doble castigo es amplio, es decir que no puede castigarse por otras vías por hechos sobre los que ya recibió castigo.164 Normalmente los tratados bilaterales de extradición reconocen que un país no extraditará al otro a una persona que haya sido procesada o castigada por el mismo delito.165 Por otro lado, y teniendo en cuenta que las personas migrantes gozan de los mismos derechos que las nacionales, conforme a los instrumentos internacionales, todas las personas tienen derecho a ser oídas públicamente por un tribunal competente, independiente e imparcial, con respeto a sus derechos de debido proceso, para el tratamiento de cualquier asunto penal o civil.166 La Corte Interamericana, en este contexto, ha señalado que las garantías son los medios idóneos para que los derechos y libertades reconocidas por el derecho internacional sean protegidas o aseguradas,167 y que “[...] las mencionadas garantías judiciales deben ejercitarse dentro del marco y según los principios del debido proceso legal, recogidos por el artículo 8 de la Convención”.168 Dichas garantías judiciales al ser consustanciales al Estado de Derecho no pueden ser suspendidas ni aun en casos extremos como la perturbación grave del orden público o los conflictos armados por mencionar algunos supuestos que plantea el derecho internacional.169 164 El principio de cosa juzgada o non bis in idem no es absoluto, admite limitaciones, en concreto cuando exista error judicial o bien que la figura de la cosa juzgada ha sido empleada para sustraer a la persona de la acción de la justicia o para perpetrar la impunidad. Para un análisis de la figura véase Ibáñez Guzmán, Augusto J. La cosa juzgada y el non bis in ídem en el sistema penal, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá 1997. Asimismo véanse artículos 17 y 20 del Estatuto de Roma que crea la Corte Penal Internacional. 165 Por ejemplo véanse las fracciones III de los artículos 6 del Tratado de Extradición entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de Guatemala publicada su promulgación en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 1998, y del Tratado de Extradición entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de El Salvador, publicada su promulgación el 27 de mayo de 1998 que señala: “La extradición no será concedida, en los siguientes casos: […] III. Si la acción penal o la pena del delito por el cual se solicita, se ha extinguido por prescripción o cualquier otra causa prevista en la legislación de una de las Partes.”. Al respecto el Código Penal Federal mexicano establece que la responsabilidad penal se extingue por el cumplimiento de una pena o medida de seguridad o bien por la existencia de una sentencia anterior dictada en proceso seguido por los mismos hechos. Véanse artículos 116 y 118 166 Artículo 18.1 CTM. 167 CoIDH. Opinión consultiva OC-8/87: El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6), del 30 de enero de 1987, párrafo 25 168 CoIDH. Opinión consultiva OC-9/87: Garantías judiciales en estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8) del 6 de octubre de 1987. 169 La Corte en este sentido ha señalado: “24. La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos. Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder

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En este contexto dicho órgano interamericano ha señalado que las garantías judiciales no son suspendibles debido a que son: “[…] inherentes a la forma democrática representativa de Gobierno (art. 29.c), previstos en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la Convención y cuya supresión o limitación comporte la indefensión de tales derechos.” 170 Por consiguiente, los Estados tienen la obligación de garantizar en su derecho interno que toda persona pueda acceder sin ninguna restricción “[…] a un recurso sencillo y efectivo que la ampare en la determinación de sus derechos, independientemente de su estatus migratorio”171 En este contexto la Corte Interamericana ha señalado que: “Esta obligación general de respetar y garantizar el ejercicio de los derechos tiene un carácter erga omnes. Dicha obligación se impone a los Estados, en beneficio de los seres humanos bajo sus respectivas jurisdicciones, e independientemente del estatus migratorio de las personas protegidas. La mencionada obligación alcanza la totalidad de los derechos contemplados por la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, inclusive el derecho a las garantías judiciales. De ese modo, se preserva el derecho de acceso de todos a la justicia entendido como el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva”.172 9. Reglas para la expulsión de no nacionales Las personas extranjeras que se encuentren en situación de regularidad en un determinado país, solamente podrán ser expulsadas a partir de una decisión adoptada público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada. Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables ( cf. La expresión « leyes « en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32 ).” CoIDH. Opinión consultiva OC-8/87: El hábeas…, op. cit., párrafo 24 170 CoIDH. Opinión consultiva OC-9/87: Garantías judiciales..., op. cit. 171 CoIDH. Opinión Consultiva OC-18/03: Condición jurídica…, op. cit., párrafo 107 172 CoIDH. Opinión Consultiva OC-18/03: Condición jurídica…, op. cit., párrafo 109

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conforme a la ley, tendrán derecho a ser escuchadas de sus razones en contra de dicha decisión, podrán someter su asunto a la revisión de una autoridad competente y podrán hacerse representar en dicho procedimiento. La autoridad, conforme al derecho aplicable debe ser un juez o tribunal competente. 173 Está prohibida la expulsión colectiva de personas migrantes174 y se reconoce que solamente podrán ser expulsadas por autoridad competente conforme a la ley, bajo el respeto de ciertos derechos, como lo son (i) que la notificación de la expulsión se haga en idioma que puedan entender; (ii) a exponer las razones que les hacen oponerse a la expulsión y presentar el asunto a revisión ante autoridad competente; a reclamar indemnización cuando se haya revocado la expulsión ejecutada anteriormente; (iii) para gozar de tiempo razonable para arreglar cuestiones pendientes como lo son el pago de salarios u otras prestaciones que se le adeuden y al cumplimiento de obligaciones pendientes, entre otros.175 Es muy importante mencionar que la expulsión de una persona trabajadora migrante no puede limitar otros derechos adquiridos por el trabajador o alguno/a de sus familiares, como por ejemplo el derecho a recibir el salario por un trabajo desempeñado o bien “[...] otras prestaciones que se le adeuden”.176 173 Los derechos mencionados se desprenden de los artículos 13 del PIDCyP y 8 de la CADH. El artículo 13 del PIDCyP establece: “El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en el presente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley; y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como someter su caso a revisión ante la autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse representar con tal fin ante ellas.” El artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce que: “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter […]”. 174 Expulsión colectiva significa: “La expulsión colectiva o en masa de extranjeros está prohibida por numerosos instrumentos internacionales. (Art. 4, Protocolo 4, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, 1950; Art. 12 (5), de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, 1981; Art. 22 (9) del Convención Interamericana de Derechos Humanos, 1969). De acuerdo con la Corte Europea de Derechos Humanos, la expulsión colectiva es cualquier medida que obligue a extranjeros, como grupo, a abandonar el país, excepto cuando esa medida es adoptada en base al examen individual y objetivo de cada uno de los integrantes del grupo. (Andrew vs. Sweden, Número 45917/99, del 23 de febrero de 1999)”. Definición tomada de Organización Internacional para las Migraciones. Glosario sobre Migración, Col. Derecho Internacional sobre Migración No. 7, Organización Internacional para las Migraciones 2006, pág. 26 175 Artículo 22 CTM. 176 Artículo 22.9 CTM.

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El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial recomienda a los Estados: “25. Velar por que las leyes relativas a la deportación u otras formas de remoción de los no ciudadanos de la jurisdicción del Estado Parte no discriminen por su objetivo o sus efectos entre los no ciudadanos por motivos de raza, color u origen étnico o nacional y por que los no ciudadanos tengan igualdad de acceso a recursos eficaces, incluido el derecho a impugnar las órdenes de expulsión, y puedan utilizar efectivamente esos recursos;”177 10. Derecho a la vida, a la integridad personal y a la propiedad El derecho internacional reconoce que ninguna persona puede ser privada de la vida arbitrariamente;178 ni ser sometida a torturas, a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, ni tampoco a experimentos médicos o científicos.179 Toda persona, incluidas las personas migrantes, tiene derecho a no ser privada arbitrariamente de sus bienes personales o de su propiedad.180 A su vez, toda persona tiene derecho a que la ley lo proteja de no ser “objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación”.181 Se reconoce el derecho de los trabajadores migratorios y sus familiares a estar exentos del pago de derechos e impuestos por la importación de sus efectos y enseres domésticos, así como a transferir sus ingresos o ahorros.182 Los trabajadores migratorios y sus familiares también tienen derecho a la no discriminación respecto de los nacionales en el pago de impuestos o derechos.183 Es muy importante destacar que las personas migrantes, incluidas las refugiadas, tienen derecho a no ser expulsadas o devueltas al territorio donde su vida o libertad 177 178 179 180 181 182 183

HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), página 47 Artículo 6 PIDCyP. Artículo 7 PIDCyP. Artículos 9 y 10 CTM. Artículo 14 CTM. Artículo 17 PIDCyP. Artículo 14 CTM. Artículo 46 CTM. Artículo 48 CTM.

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corra peligro por su origen étnico, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o sus opiniones políticas, así como también en donde puedan ser víctimas de tortura o desaparición forzada.184 11. Derecho a la libertad y seguridad personales Toda persona tiene el derecho a la libertad y seguridad personales, lo cual implica que no puede ser sometida a detención o prisión arbitrarias; y el derecho a no ser privada de la libertad salvo por causas fijadas en ley y a partir del procedimiento que en ella se defina.185 También se reconoce el derecho de toda persona a ser “informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella.”186 Las personas privadas de libertad por detención o prisión tendrán derecho a recurrir ante un tribunal para que determine “a la brevedad posible sobre la legalidad” de la detención y en caso de que resultare ilegal ordene la liberación.187 La persona que fuera ilegalmente detenida o presa tiene derecho a obtener una reparación.188 Este derecho es para todas las personas, incluidas las migrantes. Todas las personas migrantes tienen derecho a ser tratadas con humanidad durante la privación de libertad y en caso de ser sometidas a cualquier forma de detención o prisión prevista por las leyes vigentes del Estado de empleo o del Estado de tránsito 184 Artículo 33. Prohibición de expulsión y de devolución (“refoulement”). 1. Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Artículo 3. 1. Ningún Estado Parte procederá a la expulsión, devolución o extradición de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura. 2. A los efectos de determinar si existen esas razones, las autoridades competentes tendrán en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive, cuando proceda, la existencia en el Estado de que se trate de un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos. Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Artículo 16. 1. Ningún Estado Parte procederá a la expulsión, devolución, entrega o extradición de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a una desaparición forzada. 2. A los efectos de determinar si existen esas razones, las autoridades competentes tendrán en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive, cuando proceda, la existencia, en el Estado de que se trate, de un cuadro de violaciones sistemáticas graves, flagrantes o masivas de los derechos humanos o violaciones graves del derecho internacional humanitario. Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas. 185 Artículo 9.1 PIDCyP. 186 Artículo 9.2 PIDCyP. 187 Artículo 9.4 PIDCyP. 188 Artículo 9.5 PIDCyP.

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gozarán de los mismos derechos que los nacionales de dichos Estados que estén privados de libertad.189 Dicho trato implica que se les respete su dignidad e identidad cultural.190 Asimismo, las personas migrantes y sus familiares tienen derecho a que los Estados cumplan con su obligación de: “Fomentar y facilitar políticas públicas, legislaciones y prácticas dirigidas a la protección de los derechos de los migrantes y sus familias que se encuentren sujetos a procedimientos migratorios […] incluyendo los derechos de acceso a la justicia, la protección contra la detención arbitraria, el debido proceso y la igualdad ante la ley”.191 Las personas migrantes tienen derecho a que al ser detenidas se les informe de las razones de su detención en idioma que comprendan, así como de las acusaciones que existan en su contra.192 De la misma manera las personas migrantes tienen derecho a la información y a la notificación consular,193 así como el derecho a iniciar procedimientos judiciales para que se decida sin demora sobre la detención y ordenar la liberación si la misma fuere ilegal. Para ello se reconoce el derecho a contar con asistencia jurídica letrada gratuita y de un intérprete en caso de no hablar o entender el idioma.194 La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha destacado que los diferentes mecanismos universales encargados del monitoreo de los derechos humanos han incrementado sus preocupaciones en torno a las violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes por motivo de la detención, en particular han mostrado que el contexto general de dichas detenciones además de facilitar las violaciones a los derechos humanos, muestran una tendencia a la criminalización de la migración irregular.195 Considera que la legalidad de la detención 189 Artículo 17.7 CTM. 190 Artículo 17 CTM. 191 Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes, incluyendo a los trabajadores migratorios y sus familias, aprobado en la cuarta sesión plenaria de la Asamblea General de Estados Americanos, celebrada el 7 de junio de 2005: AG/RES. 2141 (XXV-0/05), párrafo 47. 192 Artículo 16.5 CTM. 193 Artículo 16.7 CTM. 194 Artículo 16.8 CTM. 195 Palabras inaugurales de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sra. Navanethem Pillay, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de de-

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debe justificarse frente a las normas que prohíben la detención arbitraria reconocida en los artículos 9 tanto de la DUDH como del PIDCyP, es decir que se explique bajo qué circunstancias se puede detener administrativamente a una persona migrante irregular, conforme a las obligaciones internacionales.196 En este contexto, el Grupo de Trabajo sobre las Detenciones Arbitrarias ha señalado que para determinar si una detención es arbitraria o no se tendrán que tomar en cuenta las siguientes garantías: “Garantía 1. Recibir información por lo menos verbalmente, en el momento de la interpelación en la frontera, o en el territorio si ha entrado de manera irregular, y en un idioma que comprenda, del carácter y los motivos de la medida de no admisión en la frontera, o de no concesión de la autorización de residencia en el territorio, que se contempla adoptar. Garantía 2. Adopción de la decisión de aplicar la retención administrativa por un funcionario competente, de un nivel de responsabilidad suficiente, según los criterios previstos por la legislación y a reserva de las garantías 3 y 4. Garantía 3. Evaluación de la legalidad de la retención administrativa por aplicación de una disposición legislativa que prevea a tal efecto: la presentación automática y a un corto plazo del interesado ante un juez o una instancia que ofrezca garantías equivalentes de competencia, independencia e imparcialidad; a defecto de ello, posibilidad de interponer también recurso ante un juez o una instancia de las características mencionadas. Garantía 4. Derecho a que la decisión sea revisada por una jurisdicción superior o una instancia equivalente que sea competente, independiente e imparcial. Garantía 5. Notificación de la medida de retención por escrito con explicación de los motivos, en un idioma que el solicitante entienda. tención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009, p. 2 196 Palabras inaugurales de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sra. Navanethem Pillay, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009, p. 3

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Garantía 6. Posibilidad de comunicarse, por un medio eficaz como el teléfono, el fax o el correo electrónico, desde el lugar de retención, en particular con un abogado, un representante consular y la familia. Garantía 7. Disponer de la asistencia de un abogado de su libre elección (o, en su defecto, un abogado designado de oficio) en forma de visitas en el lugar de retención y, en su caso, en la audiencia. Garantía 8. Retención en un lugar público y específico; de no ser posible, la medida de retención se aplicará separando al solicitante de las personas encarceladas por delitos penales. Garantía 9. Existencia de un registro de entradas y salidas de personas retenidas, en el que consten los motivos de la medida. Garantía 10. No verse sometido a una retención de duración excesiva, e incluso ilimitada, imponiéndose, en su caso, un plazo máximo establecido por la reglamentación. Garantía 11. Ser informado de las garantías reconocidas en el régimen disciplinario, si lo hubiere. Garantía 12. Existencia de un procedimiento de incomunicación y naturaleza del procedimiento previsto, en su caso, a tal efecto. Garantía 13. Posibilidad, para el extranjero, de beneficiarse de otras medidas diferentes de la retención administrativa. Garantía 14. Posibilidad de que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Comité Internacional de la Cruz Roja y las organizaciones no gubernamentales especializadas tengan acceso a los lugares de detención.”197 El Relator sobre los derechos de los migrantes de las Naciones Unidas considera que los países para cumplir con sus obligaciones internacionales en materia de 197 Comisión de Derechos Humanos. Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria (Criterios para determinar si la retención es arbitraria o no), 55 periodo de sesiones, 18 de diciembre de 1998. Documento de Naciones Unidas: E/CN.4/1999/63, página 20-1

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derechos humanos, deben identificar e implementar medidas alternativas a la detención administrativa de los migrantes, como por ejemplo las garantías, fianzas, libertades condicionales, custodia por algunas horas que permitan trabajo, educación u otras actividades, o bien centros semiabiertos, residencias, restricciones o en algunos casos monitoreos electrónicos.198 En opinión del Relator los gobiernos, antes de recurrir a la detención administrativa, deben sistemáticamente considerar medidas alternativas que sean menos intrusivas y no discriminatorias contra grupos particulares de no nacionales.199 En ese mismo sentido la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha resaltado las alternativas a la detención administrativa que se ofrecen en algunas democracias, como lo pueden ser la libertad bajo caución, la libertad bajo juramento, la detención domiciliaria, la semilibertad, el pago de una determinada cantidad de dinero como garantía, la supervisión policiaca, la prohibición de abandonar el país, la obligación de residir en determinado domicilio, el presentarse ante las autoridades (periódicamente), entre otros.200 Por su parte, el Grupo de Trabajo sobre las detenciones arbitrarias, ha recomendado que “[a]ntes de recurrir a la detención deberían siempre examinarse otras medidas alternativas distintas de la detención, tales como la obligación de comparecer ante la policía.”201 En países como Australia se cuentan con alternativas a la detención administrativa de migrantes irregulares, que resultan ser en opinión de su defensor del pueblo, menos costosas, así como también más efectivas y que afectan en menor medida la salud física y mental de las personas migrantes. Por ejemplo, se trata de medidas comunitarias en donde las organizaciones de la sociedad civil, así como las comisiones públicas de derechos humanos tienen un papel relevante.202 198 Amnistía Internacional identifica como alternativas a la detención las siguientes: (i) obligación de registro y entrega de documentación; (ii) obligación de presentarse ante las autoridades; (iii) fianza, caución y garantía; (iv) centros de régimen abierto y semiabierto y requisito de residencia; (v) vigilancia mediante dispositivos electrónicos. Amnistía Internacional. Migrantes y solicitantes de asilo irregulares: Alternativas a la detención relacionada con la inmigración, Editorial Amnistía Internacional (EDA), Madrid 2009. 199 Presentación de Jorge Bustamante, Relator Especial…, op. cit., p. 3 200 Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas. Ensayo: Detención administrativa de migrantes, página 10 (versión original en inglés). 201 Comisión de Derechos Humanos. Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, 55 periodo de sesiones, 18 de diciembre de 1998. Documento de Naciones Unidas: E/CN.4/1999/63/Add.3 página 15 202 Presentación de Vanessa Lesnie, Directora de Proyectos Estratégicos de la Comisión de Derechos Humanos de Australia, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009, p. 2

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Se ha hecho notar por dicho Grupo de Trabajo, a partir de su experiencia alrededor del mundo, de la enorme discrecionalidad y amplios poderes con los que cuentan los oficiales de migración, para detener administrativamente a las personas migrantes; lo cual, sumado a la falta de entrenamiento o capacitación de dichos funcionarios produce violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes. Por consiguiente, la ausencia de criterios legales puede resultar en patrones de discriminación de facto en la detención y deportaciones de personas migrantes en situación migratoria irregular.203 Las personas migrantes tampoco podrán ser sometidas, ni de manera individual ni colectiva, a detención o prisión arbitrarias; es decir, sólo podrán ser privadas de la libertad por los motivos y bajo los procedimientos que se establezcan en la ley.204 En este sentido, las detenciones administrativas por razones de seguridad deben estar reconocidas por el más alto ordenamiento, así como también por la ley (fundamentación), de la misma manera que los procedimientos para llevar a cabo tal detención, la cual no puede ser discrecional y debe contar con control judicial inmediato.205 Asimismo, dichos procedimientos que revisarán sin demora la detención deben satisfacer estándares de justicia procesal; es decir, que las personas que deciden en dichos procedimientos sean imparciales e independientes, que a los detenidos se les ofrezca la oportunidad de presentar pruebas y que las personas detenidas tengan oportunidad de ser representadas por abogados o representantes de su elección.206 La privación de libertad de los migrantes debe ser verificada en cada caso por un juez conforme a las obligaciones internacionales del Estado, particularmente de la Convención Americana de Derechos Humanos. La privación de libertad debe cumplir con el estándar de ley, que consiste no sólo en la reserva de ley, sino que la norma que limita derechos fundamentales debe estar permitida por la Constitución, el derecho internacional y encaminada al bien común. La persona debe tener derecho a acceder a un recurso sencillo y rápido, que se ventile ante autoridad judicial y que haga que el detenido comparezca ante dicha autoridad para evitar que sea víctima de otras violaciones a los derechos humanos. 203 Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas. Ensayo: Detención administrativa de migrantes, página 8 (traducción libre). 204 Artículo 16.4 CTM. 205 CIDH. Informe 51/01. Caso 9903: Rafael Ferrer-Mazorra et al vs Estados Unidos de América, 4 de abril de 2001, para. 212 206 CIDH. Informe 51/01. Caso 9903…, op. cit., para. 213

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La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que toda persona tiene derecho a que un juez determine la legalidad de su detención en un breve término, a través de, por ejemplo, el recurso de amparo o hábeas corpus, que tutela el derecho a la libertad personal frente a las detenciones arbitrarias.207 Asimismo, ha indicado que: “35. El habeas corpus, para cumplir con su objeto de verificación judicial de la legalidad de la privación de libertad, exige la presentación del detenido ante el juez o tribunal competente bajo cuya disposición queda la persona afectada. En este sentido es esencial la función que cumple el hábeas corpus como medio para controlar el respeto a la vida e integridad de la persona, para impedir su desaparición o la indeterminación de su lugar de detención, así como para protegerla contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.”208 Es importante destacar que si bien el derecho a la libertad personal está ausente en la lista de derechos que no pueden ser suspendidos aun en tiempos de guerra o perturbación grave del orden público, conforme a los instrumentos internacionales tales como el artículo 27.2 de la Convención y 4 del PIDCyP, la Corte Interamericana ha señalado que el habeas corpus o amparo es un recurso que permite al poder judicial verificar si a las personas privadas de libertad se les han o no vulnerado derechos de los que no permiten suspensión, como por ejemplo la vida o la integridad. Por consiguiente, el recurso de amparo o habeas corpus no es suspendible, al considerarse una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos. A pesar de lo anterior, los requisitos y formalidades que se deben satisfacer para hacer uso de los recursos en algunas ocasiones los hacen de imposible utilización, particularmente por las personas migrantes. Por otro lado, es importante destacar que el Dr. Jorge Bustamante, Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos humanos de las personas migrantes considera que la detención administrativa es empleada por los países como un disuasivo de la migración209 y de la misma manera la Alta Comisionada ha sido muy enfática al reconocer que las infracciones a las normas de migración no hacen a una persona 207 CoIDH. Opinión consultiva OC-8/87: El hábeas…, op. cit., párrafo 33 208 CoIDH. Opinión consultiva OC-8/87: El hábeas…, op. cit., párrafo 35 209 Presentación de Jorge Bustamante, Relator Especial…, op. cit., p. 2

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criminal.210. Dicho Relator identifica que en muchas ocasiones los migrantes son detenidos por periodos prolongados o indefinidos, se les niega el derecho a la información sobre sus derechos y no pueden acceder a tribunales independientes que conozcan de la legalidad de su detención.211 Por otro lado, toda persona privada de libertad tiene derecho a ser tratada humanamente y con respeto a la dignidad inherente a la persona; a que los procesados estén separados de los condenados; a que los menores estén separados de los adultos; y a que la finalidad del régimen penitenciario sea la reforma y la readaptación social.212 Cuando las personas migrantes sean detenidas en un Estado de tránsito o de empleo por violaciones a las disposiciones sobre migración tendrán que ser alojadas en locales distintos de los destinados a las personas condenadas o a las detenidas para ser juzgadas.213 Particularmente, los Estados están obligados a garantizar el derecho a la libertad y seguridad personales de los trabajadores migrantes, por consiguiente a protegerlos de la violencia, el daño corporal, la amenaza o intimidación por parte de funcionarios públicos o de particulares, grupos o instituciones.214 Por último, las personas migrantes que hayan sido víctimas de detención o prisión ilegales tendrán derecho a solicitar una indemnización.215 12. Derechos políticos Los Estados tienen la obligación de garantizar los derechos políticos sin discriminación, lo cual implica que toda persona tiene derecho a participar en la dirección de asuntos públicos, de manera directa o a través de representantes libremente electos; votar y ser votado en elecciones periódicas y llevadas a cabo por medio de sufragio universal, igual y secreto. Asimismo, toda persona goza del derecho de acceder a las 210 Palabras inaugurales de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sra. Navanethem Pillay, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009, p. 2-3 211 Presentación de Jorge Bustamante, Relator Especial…, op. cit., p. 2 212 Artículo 10 PIDCyP. 213 Artículo 3 CTM. 214 Artículo 16.2 CTM. 215 Artículo 16.9 CTM.

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funciones públicas, en condiciones generales de igualdad.216 Sin embargo, el propio derecho internacional establece que ciertos derechos políticos, como por ejemplo el derecho a participar en las elecciones, a votar y ser votado, pueden ser restringidos a los no ciudadanos.217 Es de destacarse que la CTM reconoce que los trabajadores migratorios tendrán derecho a participar en los asuntos públicos, a votar y ser votado en elecciones de su país de origen conforme a la ley.218 Por otro lado, el derecho internacional establece también la obligación de los Estados de considerar el establecimiento de instituciones o procedimientos que permitan a los Estados de origen y de empleo de tomar en cuenta las necesidades, aspiraciones y obligaciones especiales de los trabajadores migratorios y de sus familiares. De la misma manera considerarán la pertinencia de que los trabajadores y sus familiares tengan representantes libremente elegidos en dichas instituciones.219 En este contexto, se reconoce la obligación para los Estados de empleo de facilitar la consulta o participación de los trabajadores migratorios y de sus familiares en las decisiones relativas a la vida y administración de comunidades locales, conforme a la legislación.220 Se reconoce también la posibilidad de que los trabajadores migratorios disfruten de derechos políticos en el Estado de empleo.221 Estos derechos políticos se pueden traducir en la prerrogativa de la persona migrante de votar y ser electo en comicios, por ejemplo, municipales. 13. Derecho a la libertad de circulación Toda persona tiene el derecho a la libertad de circulación, el cual consiste en la facultad de circular libremente por el territorio de un Estado, escoger libremente en él su residencia,222 salir libremente de cualquier país,223 así como también a salir y entrar en su propio país.224 Los derechos aludidos no pueden restringirse, salvo cuando 216 Artículo 25 PIDCyP. 217 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), página 44 218 Artículo 41.1 CTM. 219 Artículo 42.1 CTM. 220 Artículo 42.2 CTM. 221 Artículo 42.3 CTM. 222 Artículo 12.1 PIDCyP. 223 Artículo 12.2 PIDCyP. 224 Artículo 12.4 PIDCyP. El artículo 8 CTM establece: 1. Los trabajadores migratorios y sus familiares podrán salir libremente de cualquier Estado, incluido su Estado de origen. Ese derecho no estará sometido

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dichas restricciones se contemplen en ley, sean compatibles con los demás derechos humanos reconocidos y sean necesarias para salvaguardar la seguridad nacional, el orden público, la salud o moral públicas o bien los derechos y libertades de otras personas.225 Se reafirma en la CTM el derecho que tienen todas las personas (en situación regular) a la libertad de movimiento en el territorio del Estado de empleo y a seleccionar libremente su lugar de residencia, en el entendido que dicho derecho podrá ser restringido para proteger los derechos de terceros, la seguridad nacional, el orden público, así como la salud o moral públicas, siempre y cuando estén establecidas en ley y que sea congruente con los demás derechos reconocidos en la Convención, como lo es el derecho a la no discriminación.226 El Comité de Derechos Humanos creado conforme al PIDCyP ha señalado que dichas restricciones permitidas por el propio Pacto no deben anular el derecho227 y las mismas deben preverse en ley, a la vez que deberá mostrarse que son necesarias en una sociedad democrática para proteger los bienes jurídicos antes mencionados.228 En ese contexto, los Estados al establecer las restricciones deberán: “[...] guiarse siempre por el principio de que las restricciones no deben comprometer la esencia del derecho [nota suprimida]; no se debe invertir la relación entre derecho y restricción, entre norma y excepción. Las leyes que autoricen la aplicación de restricciones deben utilizar criterios precisos y no conferir una discrecionalidad sin trabas a los encargados de su aplicación.”229 Asimismo, dichas medidas restrictivas además de ser necesarias para proteger los bienes permitidos tienen que ser proporcionales y “[...] deben ser adecuadas para desempeñar su función protectora; debe ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse.”230 a restricción alguna, salvo las que sean establecidas por ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o moral públicas o los derechos y libertades ajenos y sean compatibles con otros derechos reconocidos en la presente parte de la Convención. 2. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a regresar en cualquier momento a su Estado de origen y permanecer en él. 225 Artículo 12.3 PIDCyP y Artículo 8.1 CTM. 226 Artículo 39 CTM. 227 Comité de Derechos Humanos. Observación General Nº. 27: Libertad de Circulación (Art. 12), adoptada el 2 de noviembre de 1999, Documento de Naciones Unidas: CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 228 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, párrafo 11 229 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, párrafo 13 230 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, párrafo 14. También el Comité señala que “15. El principio de proporcio-

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Las autoridades de un país, al aplicar las restricciones deben fundamentar con claridad sus actuaciones, y las mismas deben mostrar ser necesarias y proporcionales. El Comité de Derechos Humanos señala al respecto que: “[...] No se cumplirían esas condiciones, por ejemplo, si se impidiera a una persona salir del país por el simple motivo de ser depositaria de ‘secretos de Estado’, o si se impidiera a una persona desplazarse por el interior sin un permiso especial. En cambio, cabe que se cumplan las condiciones en caso de restricciones de acceso a zonas militares por motivos de seguridad nacional o de limitaciones para establecerse libremente en regiones habitadas por comunidades indígenas o minoritarias [nota suprimida].”231 Para la aplicación de dichas restricciones permisibles es muy importante que los Estados tengan presente que aquellas deben ser consistentes con el respeto y garantía de los otros derechos reconocidos por los instrumentos internacionales y con los principios de igualdad y no discriminación.232 El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial creado por la Convención Internacional para la Eliminación de todas las formas de discriminación racial al respecto ha señalado que: “[…] la diferencia de trato basada en la ciudadanía o en la condición de inmigrante constituirá discriminación si los criterios para establecer esa diferencia, juzgados a la luz de los objetivos y propósitos de la Convención, no se aplican para alcanzar un objetivo legítimo y no son proporcionales al logro de ese objetivo [...]”233 En este contexto, la verificación de la identidad de trabajadores migratorios y sus familiares tendrá que llevarse a cabo por funcionarios encargados de hacer cumplir la ley conforme a procedimientos establecidos en la legislación,234 siempre y cuando nalidad debe respetarse no sólo en la ley que defina las restricciones sino también por las autoridades administrativas y judiciales que la apliquen. Los Estados deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o restricción de esos derechos se lleve a cabo con celeridad y que se expliquen las razones de la aplicación de medidas restrictivas.” CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, párrafo 15 231 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, párrafo 16 232 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, párrafo 18 233 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), página 45 234 Artículo 16.3 CTM.

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la misma se ajuste a las obligaciones nacionales o internacionales en materia de derechos humanos del Estado. 14. Libertades de pensamiento, expresión, religión, asociación y reunión Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, conciencia, religión y culto, sin embargo el derecho internacional reconoce que la libertad de expresar la religión o creencia propia podrá limitarse por ley, con el objeto de proteger la seguridad, el orden, la salud y la moral, o bien los derechos fundamentales de terceros.235 En este contexto, los Estados tienen la obligación de garantizar a toda persona el derecho a la libertad de opinión, expresión e información,236 así como prohibir a través de disposiciones legales “Toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia […]”.237 El derecho internacional reconoce el derecho de asociación, así como a fundar y formar parte de sindicatos, como se vio con anterioridad. El ejercicio de dicho derecho sólo podrá limitarse a través de legislación, cuando las restricciones sean necesarias en una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, la seguridad u orden públicos, la salud o moral públicas, o bien los derechos de terceros. Conforme al derecho internacional es permitido restringir legalmente este derecho a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía.238 Toda persona tiene el derecho a la reunión pacífica.239

235 Artículo 18 PIDCyP. Artículo 12.3 CTM. 236 Artículo 19 PIDCyP. El Pacto reconoce que “El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”. Artículo 13 CTM. 237 Artículo 20.2 PIDCyP. 238 Artículo 22 PIDCyP. 239 Artículo 21 PIDCyP. El Pacto establece que “El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.

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15. Otras fuentes del derecho internacional La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas al dimensionar la importancia y el tamaño del fenómeno migratorio,240 aprobó un instrumento jurídico específico sobre los derechos humanos de los trabajadores migratorios: la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, del 18 de diciembre de 1990.241 Al mismo tiempo que reconoce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los trabajadores migratorios y sus familiares, identifica que sus derechos “[...] no han sido debidamente reconocidos en todas partes y, por tanto, requieren una protección internacional apropiada”.242 Dicho instrumento en su preámbulo recuerda los principales instrumentos de derechos humanos, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los dos Pactos de Derechos Civiles y Políticos, y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a la vez que hace énfasis en los principios y normas pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo relativos a trabajadores migrantes.243 Por trabajador migratorio entiende que es “[...] toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional”.244 De la misma manera define que familiares son “[...] las personas casadas con trabajadores migratorios o que mantengan con ellos una relación que, de conformidad con el derecho aplicable, produzca efectos equivalentes al matrimonio, así como a los hijos a su cargo y a otras personas a su cargo reconocidas como familiares por la legislación aplicable o por acuerdos bilaterales o multilaterales aplicables entre los Estados de que se trate”.245 240 Véase preámbulo resolución 45/158 de 18 de diciembre de 1990. 241 Resolución 45/158 242 Párrafos preambulares 9 y 10 de la Resolución 45/158 243 Véanse párrafos preambulares segundo y tercero de la resolución 45/158. Éste último menciona el Convenio relativo a trabajadores migrantes (No. 97), el Convenio sobre las Migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes (No. 143), la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (No. 86), la Recomendación sobre los trabajadores migrantes (No. 151), el Convenio relativo al trabajo forzoso u obligatorios (No. 29) y el Convenio relativo a la abolición del trabajo forzoso (No. 105). 244 Artículo 2.1 CTM. 245 Artículo 4 CTM.

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Reconoce que los Estados tienen como parte de sus atribuciones el controlar sus fronteras, al mismo tiempo que lo deben hacer con respeto de sus obligaciones internacionales derivadas de tratados en materia de derechos humanos.246 Distingue entre trabajadores documentados o en situación regular de los no documentados o situación irregular. Los primeros son aquellos que recibieron una autorización para ingresar, permanecer y ejercer actividades remuneradas en el Estado de empleo de acuerdo con su legislación. Los no documentados son aquellos que no satisfacen lo anterior.247 La Convención es aplicable a todos los trabajadores migratorios y sus familiares sin distinción alguna, durante todo el proceso de la migración, es decir desde “[...] la preparación para la migración, la partida, el tránsito y todo el período de estancia y de ejercicio de una actividad en el Estado de empleo, así como el regreso al Estado de origen o al Estado de residencia habitual”.248 El tratado en cuestión identifica una serie de derechos de los trabajadores migratorios y de sus familiares en situación regular.249 También incluye disposiciones aplicables a categorías particulares de trabajadores migratorios y de sus familiares como lo son los transfronterizos,250 trabajadores de temporada,251 trabajadores itinerantes,252 trabajadores vinculados a un proyecto,253 trabajadores con empleo concreto,254 y trabajadores por cuenta propia.255 Establece reglas para que los Estados colaboren con el objeto de impedir y eliminar movimientos y empleo ilegales o clandestinos de trabajadores migratorios en situación irregular, por ejemplo medidas para evitar la difusión de información engañosa relativa a la migración, así como castigar a personas que hagan uso de la violencia o de amenazas o intimidación contra los trabajadores migratorios o sus familiares en situación irregular.256 246 Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. Recomendación General Nº 26: Trabajadoras Migratorias, adoptada en su 42º periodo de sesiones, 2008, párrafo 3 247 Artículo 5 CTM. 248 Artículo 1 CTM. 249 Artículo 36 y ss. Parte IV CTM. 250 Artículo 58 CTM. 251 Artículo 59 CTM. 252 Artículo 60 CTM. 253 Artículo 61 CTM. 254 Artículo 62 CTM. 255 Artículo 63 CTM. 256 Artículo 68.1 CTM.

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Los Estados de empleo están obligados a establecer medidas para eliminar la contratación de trabajadores migratorios en situación irregular, sin que ello implique un menoscabo de los derechos de los trabajadores migratorios frente a los empleadores.257 Se establece a la vez la obligación de tomar medidas para garantizar que no persista la situación de irregularidad de los trabajadores migratorios, incluso mediante su regularización.258 Todo lo anterior no puede ser interpretado como un instrumento que le ofrece justificaciones a los Estados para limitar derechos que previamente estaban reconocidos por otros instrumentos internacionales o por el derecho interno a los no nacionales, sino por el contrario como un tratado que desarrolla y complementa los derechos previamente reconocidos. Por otro lado, la Organización Internacional del Trabajo ha desarrollado normativa para la protección de los derechos de los trabajadores migratorios. Por ejemplo, el Convenio 97 reconoce, entre otros derechos, que los Estados Partes garantizarán a los migrantes un trato igual a los nacionales entre otros en lo relativo a los derechos laborales como la remuneración, horarios de trabajo, horas extras, vacaciones pagadas, edad en el empleo, enseñanza y capacitación, derecho a la libertad sindical, a la vivienda, a la seguridad social.259 Conforme al Convenio, los gobiernos deberán tomar medidas en contra de la propaganda que induzca al error en torno a la emigración o inmigración.260 De la misma manera, se obligan a facilitar la salida, viaje y recibimiento de los trabajadores migratorios261 y brindar servicios médicos para tales propósitos.262 El Convenio entiende que trabajador migrante es “toda persona que emigra de un país a otro para ocupar un empleo que no habrá de ejercer por su propia cuenta, e incluye a cualquier persona normalmente admitida como trabajador migrante” y no es aplicable a los trabajadores fronterizos, a artistas y profesionistas liberales por periodos cortos y la denominada gente del mar.263 257 Artículo 68.2 CTM. 258 Artículo 69 CTM. 259 Artículo 6 Convenio 97 sobre los trabajadores migrantes de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado el 1 de julio de 1949. 260 Artículo 3 Convenio 97 sobre los trabajadores migrantes. 261 Artículo 4 Convenio 97 sobre los trabajadores migrantes. 262 Artículo 5 Convenio 97 sobre los trabajadores migrantes. 263 Artículo 11 Convenio 97 sobre los trabajadores migrantes.

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Asimismo cuenta con el Convenio 143 sobre los trabajadores migrantes de 1975, el cual en su primer artículo establece la obligación de los Estados Partes de respetar los derechos humanos de todos los trabajadores migrantes.264 Asimismo, el Convenio tiene por objeto promover obligaciones de los Estados encaminadas a enfrentar a las migraciones clandestinas e ilegales265 y garantizar la igualdad de oportunidades y de trato a los trabajadores migratorios legalmente en el territorio respecto de los nacionales en materia de seguridad social, profesión, derechos sindicales, culturales, libertades individuales.266 De la misma manera obliga a los estados a tomar medidas para facilitar la reunificación familiar de los trabajadores migrantes,267 entre otros derechos. Recientemente la OIT adoptó un Convenio 189 sobre el trabajo decente para las trabajadoras y trabajadores domésticos, en el que se reconoce en su parte preambular que el dicho trabajo “[…] sigue siendo infravalorado e invisible y que lo realizan principalmente las mujeres y las niñas, muchas de las cuales son migrantes[…]”.268 Dicho instrumento refrenda ciertos derechos laborales previamente reconocidos por los instrumentos de derechos humanos como los derechos de asociación, a la libertad sindical y a la negociación colectiva.269 Asimismo, se reconoce la prohibición del trabajo forzoso y del trabajo infantil, así como derecho laborales a la no discriminación, a la seguridad social, entre otros.270 México no ha ratificado los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo No. 97 (1949), relativo a los trabajadores migrantes, No. 143 (1975) sobre los trabajadores migrantes, ni el recién aprobado No. 189 (2011) sobre trabajadoras domésticas. Sin embargo, en el informe periódico al Comité sobre los Trabajadores Migratorios creado conforme a la CTM, el Gobierno informó que la Secretaría del 264 Artículo 1 Convenio 143 sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado el 24 de junio de 1975. 265 El artículo 2.1 del Convenio 143 sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias) establece que “Todo Miembro para el cual se halle en vigor el presente Convenio deberá tratar de determinar sistemáticamente si en su territorio se encuentran trabajadores migrantes empleados ilegalmente y si existen movimientos migratorios con fines de empleo provenientes o con destino a su territorio, o en tránsito por éste, en los cuales los migrantes se vean sometidos durante el viaje, a su llegada o durante su permanencia y empleo, a condiciones que infrinjan los instrumentos internacionales o acuerdos multilaterales o bilaterales pertinentes, o la legislación nacional.” 266 Artículo 10 del Convenio 143 sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias). 267 Artículo 13 del Convenio 143 sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias). 268 Adoptado en la 100ª conferencia anual de la Organización Internacional del Trabajo el 16 de junio de 2011. 269 Artículo 3 del Convenio. 270 Artículo 4 y ss.

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Trabajo se encontraba haciendo los estudios correspondientes para la adhesión del país a los mismos.271 III. Análisis de la estructura institucional y legal en materia de migración internacional en México, desde una perspectiva de derechos humanos 1. Principios orientadores en materia de derechos humanos para el análisis del marco legislativo e institucional en materia de migración Teniendo en cuenta lo analizado anteriormente, los principios que deben orientar el análisis en materia de derechos humanos del marco legislativo e institucional en materia de migración internacional en México son los siguientes: R5 Universalidad, indivisibilidad, progresividad e integralidad de los derechos humanos internacional y constitucionalmente reconocidos. Asimismo se deberá promover la aplicación y el respeto del principio pro persona en los casos en los que haya que interpretar normas jurídicas. R5 Respeto irrestricto del principio de legalidad y de reserva de ley para delinear las restricciones o suspensión al goce y ejercicio de los derechos fundamentales. Demarcar la proporcionalidad entre la medida restrictiva del derecho y el fin perseguido con dicha restricción. Justificar la necesidad de la restricción en una sociedad democrática. Tener conciencia que hay ciertos derechos tanto civiles y políticos, como económicos sociales y culturales que no pueden ser restringidos o suspendidos ni siquiera incluso en tiempos de conflicto armado u otras formas de perturbación grave del orden público. R5 Respetar de manera absoluta el principio de no discriminación de las personas migrantes y el derecho a la igualdad ante la ley. R5 Promover y garantizar la igualdad entre los sexos, y la perspectiva de género en las políticas públicas.

271 CMW/C/MEX/2, párrafo 27

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R5 Garantizar el interés superior de la niñez, así como los derechos a la unidad y reunificación familiar. R5 Establecer mecanismos para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas incluido el acceso a los recursos jurisdiccionales y no jurisdiccionales para la defensa de los derechos, así como también la coordinación efectiva entre todos los poderes y los tres niveles de gobierno. R5 Asegurar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en materia de derechos humanos de las personas migrantes. R5 ,(.#4,5 &5 2#-.(#5 5 *,-/*/-.)5 -/ ##(.5 *,5 !,(.#4,5 &)-5 derechos humanos de las personas migrantes con enfoque de derechos humanos. 2. Estado de la cuestión: análisis institucional y estructural actual Recientemente, se aprobó y publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Migración (en adelante la “LM” ). Dicha legislación contiene diversas disposiciones que violan los derechos humanos de las personas migrantes, como más adelante se observará. Por lo consiguiente y como se verá más adelante, es plausible concluir que en México existe una insuficiencia legal e institucional para alcanzar una política integral, coherente y eficiente de promoción y protección de los derechos de las personas migrantes. Desde 1974 se publicó la Ley General de Población (LGP) que tiene por objeto “regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, con el fin de que participe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo económico y social”.272 En ese contexto, la Secretaría de Gobernación, como parte de la Administración Pública Federal, cuenta con la facultad de promover y coordinar medidas para aten272 Artículo 1 Ley General de Población, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1974. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1999.

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der los problemas demográficos del país,273 así como para fomentar ante las otras dependencias y entidades la plena integración de los grupos marginados al desarrollo del país.274 Asimismo, tiene atribuciones para formular y conducir la política de población, salvo lo relativo a colonización, asentamientos humanos y turismo; manejar el servicio nacional de identificación personal; tramitar lo relativo a la aplicación del artículo 33 de la Constitución, así como para “Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del país, especialmente en lo que se refiere a las garantías individuales y dictar las medidas administrativas necesarias para tal efecto”.275 Por lo que se refiere a la migración la Secretaría de Gobernación tiene facultad para (i) formular y dirigir la política migratoria; (ii) fijar cuotas, requisitos o procedimientos para emisión de visas; (iii) establecer o suprimir requisitos para ingreso de extranjeros; (iv) suspender o prohibir el ingreso de extranjeros; (v) fijar y suprimir los lugares destinados al tránsito internacional de personas, entre otros.276 Para el desahogo de sus funciones en materia migratoria, la Secretaría de Gobernación descansa en una Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos,277 así como con órganos administrativos desconcentrados,278 tales como el Instituto Nacional de Migración (en adelante “INAMI”); la Secretaría General del Consejo Nacional de Población y la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados.279 273 Artículo 2 Ley General de Población. 274 Fracción VI del artículo 3 de la Ley General de Población. 275 Artículo 27, particularmente fracciones IV, V y VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976. Última reforma publicada el 17 de junio de 2009. 276 Artículo 18 de la Ley de Migración, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011. 277 Artículo 2 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 2002. Última reforma publicada el 1 de julio de 2010. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal le otorga facultades a las Secretarías de Estado, como la Secretaría de Gobernación para delegar en funcionarios públicos (salvo aquellas que deban ser ejercidas por el o la titular conforme a la ley o reglamento) o adscribir unidades administrativas para tramitar y resolver asuntos de su competencia, siempre y cuando se establezca en el reglamento interior de la dependencia. Artículo 16 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 278 Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia. Artículo 17 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 279 Artículo 36, fracciones I, V, VI, y VII Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 2002. Última reforma publicada el 1 de julio de 2010.

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El INAMI es un órgano técnico desconcentrado de dicha Secretaría que “[...] que tiene por objeto la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios, así como el ejercicio de la coordinación con las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que concurren en la atención y solución de los asuntos relacionados con la materia”.280 Ejerce las facultades en materia migratoria conferidas a la Secretaría de Gobernación mediante la Ley de Migración y su futuro Reglamento, salvo aquellas que expresamente se reservan al Secretario o Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos.281 Conforme a la Ley de Migración el INAMI “[…] es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría que tiene por objeto la ejecución, control y supervisión de los actos realizados por las autoridades migratorias en territorio nacional, así como la instrumentación de políticas en la materia, con base en los lineamientos que expida la misma Secretaría”.282 El Comisionado del INAMI, por su parte, cuenta con facultades para “Establecer la coordinación con autoridades federales, estatales, del Distrito Federal y municipales o delegacionales que participen en la promoción y control de flujos migratorios.283 Asimismo, entre sus facultades está la de “procurar […] que los movimientos migratorios de nacionales y extranjeros favorezcan el desarrollo económico, social y cultural del país. En ello se preservará la seguridad y soberanía del país, en pleno apego a la ley y con amplio respeto a los derechos de los migrantes”.284 Por movimiento migratorio se entiende “el tránsito internacional de extranjeros o nacionales, ya sea de entrada o de salida al o del país”.285 La Ley de Migración reconoce como principios en los que debe sustentarse la política migratoria del Estado mexicano, entre otros, (i) el respeto irrestricto de los derechos humanos de los migrantes tanto nacionales como no nacionales, sin discriminación; (ii) la congruencia entre la forma en la que el Estado mexicano pugna por el respeto a los derechos humanos de los mexicanos en el exterior y garantiza los mismos al 280 Artículo 55 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación. 281 Artículo 56 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación. 282 Artículo 19 de la Ley de Migración. 283 Artículo 62 IV Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación. 284 Artículo 133 Reglamento de la Ley General de Población. El Ejecutivo Federal deberá emitir un Reglamento dentro de los 180 días siguientes a la publicación de la Ley de Migración en el Diario Oficial de la Federación. Hasta en tanto no entre en vigor dicho nuevo reglamento seguirán vigentes las disposiciones la que no se opongan a la Ley de Migración. Artículo tercero transitorio de la Ley de Migración. 285 Artículo 99 del Reglamento de la Ley General de Población.

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interior; (iii) la unidad familiar y el interés superior de la niña, niño y adolescente.286 La Secretaría de Gobernación tiene atribuciones para crear grupos de protección y defensa de los derechos humanos, de las personas migrantes, independientemente de su situación migratoria.287 En este contexto, el INAMI cuenta con los Oficiales de Protección de la Infancia (OPIs)288 y tres programas para la protección de migrantes, el programa paisano, el programa de repatriación humana y los grupos beta.289 En el año 1990 se crearon los Grupos Beta de Protección a Migrantes que tienen por objeto, en palabras del INAMI: proteger y defender los derechos humanos de los migrantes.290 Francisco Alba ha señalado que dichos grupos “[…] fueron concebidos originalmente para salvaguardar a los migrantes mexicanos de la violencia que frecuentemente padecían en territorio mexicano al intentar cruzar hacia Estados Unidos.”291 Los OPIs son un equipo de funcionarios del INAMI que cuentan con capacitación especializada para la atención de niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados. Según el más reciente informe presentado por México al CTM se cuenta con 170 OPIs.292 Si bien la LM reconoce en diversos artículos que las personas migrantes gozan de ciertos derechos humanos, en realidad se trata de normas que no cuentan con un respaldo para que institucionalmente se promuevan y garanticen los mismos en todo el territorio nacional. Conforme a la LM tanto la Secretaría de Gobernación como el INAMI continuarían siendo las dependencias encargadas tanto del control verificación migratoria, como de la promoción y protección de los derechos de las personas migrantes. Estas atribuciones han sido a todas luces insuficientes para el reto que el país enfrenta en materia migratoria, en su calidad de país expulsor y receptor de personas migrantes, así como también de tránsito. Asimismo, resulta muy difícil 286 Artículo 2 de la Ley de Migración. 287 Artículo 71 Ley de Migración. 288 Circular No. 001/2010 del INAMI, por el que se instruye el procedimiento para la atención de los niños, niñas y adolescentes no acompañados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de febrero de 2010, p. 49 - 52 289 Para conocer programas del INAMI véase: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Programas_del_ INM. 290 Para conocer Programa Grupos Beta véase: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Grupo_Beta. 291 Francisco Alba. “La Convención Internacional sobre los derechos de los trabajadores migratorios: algunas implicaciones”, en Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, México 2005, p. 37 292 CMW/C/MEX/2, párrafos 54-5

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para una misma institución representar al mismo tiempo el papel de autoridad que persigue a la persona migrante y el de autoridad que las protege de la violencia a la que están expuestas. La promoción y protección de los derechos humanos en el país, principalmente se ha encomendado a las instituciones públicas de derechos humanos, conformadas de acuerdo al artículo 102 B de la Constitución. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las comisiones públicas de las entidades federativas y del Distrito Federal deben asumir el papel de garante de los derechos humanos de las personas migrantes, particularmente por tener presencia a todo lo largo y ancho del país. 3. Principales retos legales para garantizar los derechos de las personas migrantes La Constitución reconoce que toda persona goza de los derechos humanos y de las garantías para su protección y que solamente podrán restringirse o suspenderse en los casos previstos en ella.293 Asimismo, estipula que los extranjeros tienen los mismos derechos humanos que los nacionales. Señala que “El Ejecutivo de la Unión, previa audiencia, podrá expulsar del territorio nacional a personas extranjeras con fundamento en la ley, la cual regulará el procedimiento administrativo, así como el lugar y tiempo que dure la detención.” La Constitución reconoce que los derechos de participación política son para los ciudadanos mexicanos294 y que las personas extranjeras “[…] no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país”,295 ni tampoco podrán hacer uso del derecho de petición en materia política.296 Señala que “Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano”.297 Sobre esta disposición la Relatoría sobre 293 Artículo 1 Constitucional. 294 El artículo 35 Constitucional estipula que “[s]on prerrogativas del ciudadano: I. Votar en las elecciones populares; II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley; III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país; IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes; y V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición. 295 Párrafo 2 del artículo 33 Constitucional. 296 Artículo 8 Constitucional. 297 Último párrafo del artículo 32 Constitucional.

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Trabajadores Migratorios y miembros de sus familias ha señalado que es positivo que no exista en la Constitución una disposición similar para el sector privado.298 En lo que se refiere a la prohibición de la discriminación la Constitución estipula: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”299 Por su parte la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, establece que: “Los poderes públicos federales deberán eliminar aquellos obstáculos que limiten en los hechos su ejercicio e impidan el pleno desarrollo de las personas así como su efectiva participación en la vida política, económica, cultural y social del país y promoverán la participación de las autoridades de los demás órdenes de Gobierno y de los particulares en la eliminación de dichos obstáculos.”300 La reciente reforma Constitucional reconoce desde su artículo primero el principio pro persona: “Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.”301 También la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación reconoce dicho principio cuando se presenten diferentes interpretaciones de la norma jurídica.302 Las entidades, los órganos públicos y autoridades federales tienen que adoptar me298 OEA/Ser.L/V/II.118, párrafo 349 299 Párrafo 3 del artículo 1 Constitucional. 300 Artículo 2 Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003. Última reforma publicada el 27 de noviembre de 2007 (en adelante “LFPED”). De la misma manera es muy importante tener presente el artículo 133 Constitucional. 301 Párrafo segundo del artículo 1 de la Constitución. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011. 302 Véanse artículos 6 y 7 de la LFPED.

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didas que favorezcan la igualdad real de oportunidades, así como prevenir y eliminar toda forma de discriminación de personas basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra.303 Por lo anterior, se puede concluir que salvo muy contadas excepciones reconocidas en la propia Constitución, en México los mismos derechos humanos se reconocen, deben ser protegidos y garantizados tanto para las personas nacionales como las no nacionales. Sin embargo, debido a la legislación y prácticas públicas obsoletas, discriminatorias y contrarias a lo que la Constitución y las obligaciones internacionales del Estado mexicano establecen, todavía se identifican serios problemas para garantizar los derechos humanos de las personas migrantes. A continuación se englobarán dichos problemas en tres grandes rubros. En primer lugar, mostraremos que la normativa criminaliza a las personas migrantes; en segundo se identificarán aquellas normas que limitan el acceso a la justicia y en tercero aspectos que afectan el goce de otros derechos humanos de las personas migrantes. a. Criminalización de la población migrante En México como se ha visto con anterioridad, es plausible indicar que se criminaliza la migración por la existencia de tres indicadores: la detención administrativa de las personas migrantes por no demostrar su legal estancia en el país; el establecimiento de retenes o filtros migratorios, la realización de operativos fuera de los puntos internacionales de entrada y salida de personas del territorio nacional, así como la existencia de las llamadas visitas de verificación; y, el vínculo que existe en la legislación entre la migración y la seguridad, particularmente la seguridad nacional. Todo lo anterior contraviene la Constitución y obligaciones internacionales del Estado mexicano, como más adelante se observará. (i) Detenciones administrativas: aseguramientos Por lo que se refiere a la detención administrativa migratoria, eufemísticamente denominada aseguramiento, el Poder Judicial Federal se ha referido a los asegura-

303 Artículo 15 LFPED.

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mientos como “detención por orden de autoridad administrativa distinta del Ministerio Público —que es el caso de la autoridad migratoria”.304 Para el aseguramiento de personas migrantes el INAMI cuenta con estaciones migratorias o puede habilitar estancias provisionales en los lugares de la República que estime convenientes. La Ley de Migración define a la estación migratoria como “[…] la instalación física que establece el Instituto para alojar temporalmente a los extranjeros que no acrediten su situación migratoria regular, en tanto se resuelve su situación migratoria”.305 304 Registro No. 169268. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Julio de 2008. Página: 1745. Tesis: I.1o.P.99 P Tesis Aislada. Materia(s): Penal. LIBERTAD PROVISIONAL. LOS ASEGURADOS CON MOTIVO DE UN PROCEDIMIENTO MIGRATORIO TIENEN DERECHO A OBTENERLA BAJO LA FIGURA DE “CUSTODIA PROVISIONAL”. De la interpretación de los artículos 136, párrafo sexto, de la Ley de Amparo, 153 de la Ley General de Población y 211, fracción II, de su reglamento, se obtiene que las personas detenidas por orden de la autoridad migratoria podrán ser puestas en libertad provisional para el efecto de quedar a disposición de ésta para la continuación del procedimiento y a la del Juez de Distrito por cuanto hace a su libertad personal. Es así porque el artículo 136, párrafo sexto, prevé que cuando se reclame en amparo una detención por orden de autoridad administrativa distinta del Ministerio Público -que es el caso de la autoridad migratoria-, el quejoso podrá ser puesto en libertad provisional para los efectos mencionados y mediante las respectivas medidas de aseguramiento. Y si bien la Ley de Amparo no establece esas medidas, el artículo 153 de la ley que rige la actuación de la autoridad administrativa y específicamente el procedimiento migratorio –Ley General de Población- prevé la “custodia provisional”, que es una especie de libertad provisional porque permite que una persona asegurada deje de estar recluida en una estación migratoria o centro de detención y, en su lugar, sea entregada a una persona o institución, para lo cual se exigen las siguientes medidas: 1. El extranjero se entregue en custodia a una persona o institución de reconocida solvencia. 2. Otorgue una garantía. 3. Comparezca ante la autoridad migratoria las veces que así se le requiera; y 4. Firme en el libro de control de extranjeros. Las dos últimas medidas no requieren de explicación alguna, pues se trata de obligaciones procesales directas que se adquieren respecto del procedimiento migratorio. En cambio las primeras dos medidas de aseguramiento requieren determinar qué personas o instituciones se consideran de “reconocida solvencia” y qué clase de garantía es la que se debe otorgar. Así, respecto a la reconocida solvencia, del artículo 211, fracción II, del Reglamento de la Ley General de Población, se obtiene que, salvo prueba en contrario, es dable asumir como esa clase de instituciones a las representaciones consulares -consulados o embajadas- a través de sus representantes acreditados y como ese tipo de personas a los extranjeros con residencia legal en el país o a los mexicanos. En lo que concierne a la clase y monto de la garantía, como ni en la Ley de Amparo ni en la Ley General de Población aparece parámetro alguno, el juzgador de amparo debe determinarla, y dentro de ese margen de arbitrio es posible guiarse, en lo conducente, por la reglamentación del Código Federal de Procedimientos Penales, en el que sí se prevén elementos para determinarlos. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO. Incidente de suspensión (revisión) 204/2007. 28 de diciembre de 2007. Mayoría de votos. Disidente: Luis Pérez de la Fuente. Ponente: José Luis Villa Jiménez. Secretario: Gerardo Flores Zavala. 305 El artículo 3 fracción X Ley de Migración. El artículo 106 de dicha Ley señala: “Para la presentación de migrantes, el Instituto establecerá estaciones migratorias o habilitará estancias provisionales en los lugares de la República que estime convenientes. No se alojará a un número de migrantes que supere la capacidad física de la estación migratoria asignada. En ningún caso se podrán habilitar como estaciones migratorias los centros de encarcelamiento, de reclusión preventiva o de ejecución de sentencias, o cualquier otro inmueble que no cumpla con las características, ni presente los servicios descritos en el artículo siguiente”. Por su parte, el Reglamento de la Ley General de Población establece que: “La Secretaría podrá establecer o habilitar, en los lugares que considere adecuados, estaciones migratorias para la estancia provisional de los extranjeros

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Las estaciones migratorias al ser lugares de privación de la libertad a las personas son consideradas centros de detención. Así lo reconoce también la Comisión Nacional de los Derechos Humanos: “Las estaciones migratorias se asemejan a cualquier otro centro de detención. Si bien las personas aseguradas no han cometido un delito que amerite pena corporal, el hecho es que permanecen privadas de su libertad en espera de que se resuelva su situación migratoria”.306 Por detentar dicha calidad los centros de detención migratorios, tienen que proteger, promover y garantizar todos y cada uno de los derechos de las personas privadas de libertad, incluida la verificación sobre la legalidad (incluida la constitucionalidad) de la detención. Para determinar la constitucionalidad del aseguramiento es muy importante clarificar cuáles son las formas de detención administrativa que reconoce la Constitución: R5 La detención en ejecución de una orden judicial de aprehensión en la que la autoridad ejecutora debe poner sin dilación alguna a la persona a disposición del juez;307 R5 La detención por flagrancia, que significa que cualquier persona puede detener a otra persona que esté cometiendo o inmediatamente después de haber cometido un delito para ponerlo a disposición de la autoridad más cercana, la cual a su vez tendrá que poner a disposición del Ministerio Público con la misma prontitud;308 y extranjeras carentes de algún requisito migratorio que no puedan satisfacer en el momento de la revisión de la documentación, o para alojar, como medida de aseguramiento, a los extranjeros y extranjeras que deban ser expulsados. En aquellos lugares en que la Secretaría no tenga establecidas estaciones migratorias, se considerarán habilitados locales de detención preventiva para el aseguramiento de los extranjeros que deban ser expulsados. En ningún caso podrá habilitarse para este fin a los centros de reclusión para sentenciados. El Reglamento de la misma manera señala en su artículo 208 que “Las estaciones migratorias son las instalaciones físicas a cargo del Instituto, para el aseguramiento de extranjeros en los términos que señala la Ley. El Secretario expedirá las disposiciones administrativas que regirán las mismas, las cuales preverán, cuando menos, lo relativo a los siguientes aspectos: I. Objeto del aseguramiento; II. Duración máxima de la estancia de los extranjeros o extranjeras asegurados, y III. Respeto a los derechos humanos de los asegurados.” 306 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, CNDH, México, D.F. 2009, p. 69 307 Párrafo 4 del artículo 16 Constitucional. 308 Párrafo 5 del artículo 16 Constitucional.

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R5 La detención por urgencia en casos de delitos graves y ante riesgo de que el indiciado pueda sustraerse de la acción de la justicia y el Ministerio Público no pueda acudir por la hora, lugar o circunstancia ante la autoridad judicial;309 R5 El arraigo que puede decretarse por autoridad judicial a petición del Ministerio Público lo que significa que personas que supuestamente estén ligadas a la delincuencia organizada pueden estar detenidas por periodos de 40 días, prorrogables hasta 80 días;310 R5 La detención ministerial de los indiciados por un plazo que no excederá de 48 horas. Este plazo en casos de delincuencia organizada podrá duplicarse es decir extenderse hasta las 96 horas;311 R5 La detención judicial por auto de formal prisión por un plazo de setenta y dos (72) horas antes de que dicte auto de vinculación a proceso;312 R5 La prisión preventiva por delitos que ameritan pena privativa de libertad, que durará el tiempo que el proceso penal se extienda;313 R5 La pena de prisión dictada por autoridad judicial;314 R5 -5 -(#)(-5 '#(#-.,.#0-5 +/5 */(5 -,5 *&#&-5 *,5 &-5 *,sonas que violen reglamentos gubernativos y de policía, consistentes en multas o arrestos de hasta 36 horas.315 La LM criminaliza la migración al permitir al INAMI la detención de migrantes que no demuestren su legal estancia en el país por plazos que van de las 36 horas (presentación), hasta entre los 15 días hábiles y los 60 días naturales (aseguramiento).316 También establece que si una persona migrante interpone un recurso administrativo 309 310 311 312 313 314 315 316

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Párrafo 6 del artículo 16 Constitucional. Párrafo 7 del artículo 16 Constitucional. Párrafo 8 del artículo 16 Constitucional. Artículo 19 Constitucional. Párrafo 2 del artículo 19 Constitucional. Artículo 21 Constitucional. Artículo 21 Constitucional. Véanse, entre otros, artículos 68, 99 al 111 del LM.

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o judicial para reclamar cuestiones relacionadas con su situación migratoria o bien que haya iniciado un juicio de amparo y que la autoridad judicial prohíba el traslado o abandono del país, los plazos de detención se podrán extender sin límite establecido en la Ley.317 En México, las personas migrantes al no contar con documentos que demuestren su legal estancia son acreedoras a una detención administrativa por un plazo mayor a cualquier plazo que la Constitución le confiere a la autoridad administrativa para privar de la libertad a las personas. En este contexto, la CNDH al buscar analogar el aseguramiento con la sanción administrativa y ha recomendado que: “[...] el aseguramiento en las estaciones migratorias no debería exceder de las 36 horas a que alude el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que las detenciones administrativas no pueden exceder de ese plazo. Es importante precisar que el aseguramiento en las Estaciones Migratorias es una detención administrativa”.318 Como se ha podido constatar anteriormente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no le reconoce la facultad al Congreso de la Unión para legislar en materia de detención administrativa migratoria, ni le atribuye en ningún lugar facultades al Ejecutivo para detener administrativamente a no nacionales por periodos de entre 36 horas a 60 días naturales, mucho menos aún de manera ilimitada por ejercer un derecho o por cualquier otra razón. La Constitución permite la aplicación de sanciones administrativas (por autoridad administrativa) cuando se demuestre que una persona ha infringido reglamentos gubernativos o de policía exclusivamente cuya pena puede ser de multa o arresto de hasta 36 horas. Por consiguiente, las diversas formas de detención administrativa que contempla la LM relativas a la presentación y alojamiento, por decisión de la autoridad no jurisdiccional, son contrarias a la Constitución. Por otro lado, en México la figura del aseguramiento se aplica como regla y no como excepción, tal como lo recomiendan los mecanismos internacionales de protección 317 Artículo 111 fracción V de la LM. 318 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, CNDH, México, D.F. 2009, p. 44

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a los derechos humanos.319 Es importante mencionar que el Poder Judicial Federal ha aclarado que las personas detenidas por autoridad migratoria podrán ser puestas en libertad provisional para continuar su procedimiento cuando sean entregadas a una institución de reconocida solvencia y como tales pueden ser consideradas los consulados o embajadas a través de sus representantes acreditados, así como también a personas extranjeras con residencia legal en México o a los mismos mexicanos, incluidas las organizaciones de la sociedad civil.320 La Ley de Migración señala en su artículo 101 lo siguiente: “Una vez emitido el acuerdo de presentación, y hasta no se dicte resolución respecto de la situación migratoria del extranjero, en los casos y de conformidad con los requisitos que se señalen en el Reglamento, el extranjero podrá ser entregado en custodia a la representación diplomática del país del que sea nacional, o bien a persona moral o institución de reconocida solvencia cuyo objeto esté vinculado con la protección a los derechos humanos, con la obligación del extranjero de permanecer en un domicilio ubicado en la circunscripción territorial en donde se encuentre la estación migratoria, con el objeto de dar debido seguimiento al procedimiento administrativo migratorio”. (ii) Filtros migratorios (retenes), operativos y visitas domiciliarias La Constitución reconoce que toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar su residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvo conducto o requisito semejante. El ejercicio de este derecho, señala la Constitución, estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, 319 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos por ejemplo ha invitado a México a que considere ampliar la aplicación de la custodia por terceras personas. OEA/Ser.L/V/II.118, párrafo 414 320 Registro No. 169268. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Julio de 2008. Página: 1745. Tesis: I.1o.P.99 P Tesis Aislada. Materia(s): Penal. LIBERTAD PROVISIONAL. LOS ASEGURADOS CON MOTIVO DE UN PROCEDIMIENTO MIGRATORIO TIENEN DERECHO A OBTENERLA BAJO LA FIGURA DE “CUSTODIA PROVISIONAL”. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO. Incidente de suspensión (revisión) 204/2007. 28 de diciembre de 2007. Mayoría de votos. Disidente: Luis Pérez de la Fuente. Ponente: José Luis Villa Jiménez. Secretario: Gerardo Flores Zavala.

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inmigración y salubridad general de la República o sobre extranjeros perniciosos (sic) en el país.321 Esta disposición constitucional se ajusta en términos generales a lo que el derecho internacional reconoce como derecho a la libertad de circulación, tal como lo vimos anteriormente. En este contexto, Amnistía Internacional se ha manifestado contra la detención como forma de control de la migración y ha señalado que “Todas las personas incluidos todos los migrantes y solicitantes de asilo, al margen de su condición jurídica, tienen derecho a la libertad y libre circulación y a protección frente a la detención y reclusión arbitrarias”322 De la misma importancia reviste el derecho consagrado en la Constitución consistente en que “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento”.323 Se tiene que tener presente que, conforme a la Constitución, las visitas domiciliarias por autoridad administrativa solamente podrán practicarse: “[…] para cerciorarse de que han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos”. 324 La Constitución establece como formalidad para llevar a cabo cateos que la orden sea expedida por autoridad judicial a petición del Ministerio Público. En dicha petición se deberá hacer constar por el Ministerio Público: “[…] el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia”.325 321 Artículo 11 Constitucional. 322 Amnistía Internacional. Migrantes y solicitantes de asilo irregulares: Alternativas a la detención relacionada con la inmigración, Editorial Amnistía Internacional (EDA), Madrid 2009, p. 4 323 Párrafo 1 del artículo 16 Constitucional. 324 Párrafo 16 del artículo 16 Constitucional. 325 Párrafo 11 del artículo 16 Constitucional.

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Las visitas por autoridad administrativa para verificar si personas extranjeras en situación migratoria irregular se encuentran en determinado domicilio, sin que dichas autoridades administrativas hayan cumplido con las formalidades para un cateo son inconstitucionales, incluso cuando dicha visita haya sido solicitada por un particular, a través de denuncia. La Secretaría de Gobernación también tiene la atribución de fijar y suprimir los lugares destinados al tránsito internacional de personas.326 Asimismo, el Instituto llevará a cabo las acciones de control migratorio, como lo son la revisión de documentación de las personas que vayan a entrar o salir del país, así como la inspección de los medios de transporte. En estas funciones podrá ser auxiliado y coordinado por la Policía Federal.327 La LM reconoce la facultad del INAMI para establecer lugares de verificación o control migratorio distintos a los establecidos para el tránsito internacional por mar, tierra y aire. Es decir, el INAMI puede realizar operativos, establecer retenes o filtros migratorios lo cual, como se ha visto con anterioridad, viola derechos fundamentales tanto de nacionales como no nacionales. De la misma manera, abona en la criminalización de la migración la participación de la Policía Federal como auxiliar del INAMI en las tareas de control y verificación, a través de los llamados operativos migratorios (caza-migrantes).328 También la LM mantiene la facultad del INAMI de solicitar el apoyo de otras autoridades a nivel local y municipal para sus tareas, lo cual incluye a las policías.329 En este contexto la CNDH ha señalado: “Si bien en la LGP y su reglamento se establece que sólo los elementos del INM y de la Policía Federal están facultados para llevar a cabo las tareas de control y verificación migratoria de los extranjeros en el país, existe una práctica violatoria a los derechos humanos (igualdad, libertad de tránsito, legalidad y seguridad jurídica) en la que se invo326 Artículo 18 fracción VI Ley de Migración. 327 Artículo 81 Ley de Migración. 328 Artículo 81 LM. Pareciera que el auxilio de la Policía Federal a la autoridad migratoria es en materia de extradición de personas no nacionales a los lugares donde será juzgado o investigado. 329 Artículo 96 LM: “Las autoridades colaborarán con el Instituto para el ejercicio de sus funciones, cuando éste así lo solicite, sin que ello implique que puedan realizar de forma independiente funciones de control, verificación y revisión migratoria”.

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lucran las policías locales y municipales, las cuales sólo pueden intervenir en labores de prevención del delito y mantenimiento de seguridad pública.” 330 Por otro lado, la Ley de la Policía Federal le otorga las siguientes atribuciones en materia migratoria: “[…] XXXVIII. Ejercer en el ámbito de su competencia, y en coordinación con el Instituto Nacional de Migración, las facultades que en materia migratoria prescriben la Ley General de Población, su Reglamento y demás disposiciones legales; XXXIX. Prestar apoyo al Instituto Nacional de Migración para verificar que los extranjeros residentes en territorio nacional cumplan con las obligaciones que establece la Ley General de Población; XL. Apoyar el aseguramiento que realice el Instituto Nacional de Migración y, en su caso, resguardar a solicitud del Instituto las estaciones migratorias a los extranjeros que violen la Ley General de Población, cuando el caso lo amerite […]”331 En la Ley de Migración se reitera la facultad del INAMI de llevar a cabo visitas de verificación para comprobar que no nacionales cumplan con legislación migratoria. En concreto se le dan atribuciones no sólo para confirmar la verdad de los datos suministrados, sino para llevar a cabo dichas visitas “[…] de oficio por tratarse de cuestiones de orden público”.332 Además se le otorga una cuestionable autorización al INAMI para recibir y atender denuncias en contra de extranjeros por haber cometido delitos, atribuciones que le corresponden al ministerio público.333 En el contexto del reconocimiento constitucional de dichos derechos, los filtros migratorios colocados fuera de los puntos internacionales de ingreso (inmigración) o salida (emigración) de personas del país violan el derecho a la libertad de circulación 330 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, CNDH, México, D.F. 2009, p. 62 331 Artículo 8 de la Ley de la Policía Federal, Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de junio de 2009. 332 Artículo 92 LM. 333 Artículo 93 LM.

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reconocido constitucionalmente, así como el derecho a no ser molestado en su persona o bienes sino por mandamiento judicial. Fuera de dichos lugares la autoridad migratoria o las policías están impedidas para solicitarle a las personas, por considerarse un acto de molestia, identificación alguna como pasaporte o credencial para votar o cualquier otra forma que acredite su identidad o nacionalidad en el territorio del país. En la actualidad en dichos filtros se molesta por autoridad administrativa migratoria tanto a nacionales como extranjeros. Es muy común que sufran discriminación, debido a que, como Carol Girón señala, las personas migrantes al momento de la verificación son reconocidas “[…] a partir de sus características físicas, lo que constituye una acción arbitraria y definitivamente una práctica discriminatoria”.334 Esta distinción sin lugar a dudas tiene bases discriminatorias y genera efectos perversos como la Relatora Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, Sra. Gabriela Rodríguez, derivado de su visita a México en 2002 demostró: “Algunos funcionarios del INM entrevistados informaron a la Relatora Especial que a la hora de interceptar personas, su etnia, vestimenta o acento eran suficientes para generar sospecha y pedirles sus documentos. La Relatora Especial tuvo conocimiento del caso de siete chiapanecos indígenas que fueron interceptados en Hermosillo, Sonora, por funcionarios del INM para su expulsión del territorio mexicano hacia Guatemala porque fueron considerados de nacionalidad Guatemalteca. Este caso conoció amplia publicidad y dio lugar a una denuncia pública por parte de los afectados.”335 En ninguno de los tres supuestos (operativos, retenes y visitas) se cumple con las formalidades que la Constitución estipula para los cateos y para los actos de molestia. (iii) Vinculación de la migración a la seguridad, incluida la seguridad nacional Los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos de América, llevaron a una transformación de las políticas e instituciones relacionadas a la 334 Carol L. Girón Solórzano. “Lineamientos regionales para la protección de los derechos humanos de los migrantes”, en Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, México 2005, p. 112 335 ONU. Informe presentado por la Relatora Especial, Sra. Gabriela Rodríguez Pizarro, de conformidad con la resolución 2002/62 de la Comisión de Derechos Humanos, adición visita a México, 30 de octubre de 2002. Documento: E/CN.4/2003/85/Add.2, párrafo 27

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seguridad que tuvo impacto en otros países, incluso en las políticas migratorias. En este contexto, la CNDH en un estudio reciente ha señalado que: “La lucha contra el terrorismo dio pauta para que los países recurrieran a la llamada securitización [nota suprimida] de la política migratoria, esto es, cuando el eje de toda decisión es la seguridad, lo que a su vez fue generando medidas que gradualmente pusieron en mayor riesgo los derechos y libertades de los trabajadores migratorios, los refugiados y sus familias.”336 El Gobierno Federal, en el año 2005 decidió considerar al INAMI como una instancia de seguridad nacional, bajo los siguientes argumentos, débiles por decir lo menos: “Que las atribuciones del Instituto Nacional de Migración tienen relación directa con la Seguridad Nacional, ya que de acuerdo con la Ley General de Población y el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, dicho Instituto tiene la facultad y responsabilidad de proteger y tutelar la seguridad nacional a través de la restricción de la emigración de nacionales cuando el interés nacional así lo exija; organizar y coordinar los distintos servicios migratorios; vigilar la entrada y salida de los nacionales y extranjeros, y revisar la documentación de los mismos; negar a los extranjeros la entrada al país o el cambio de calidad o característica migratoria cuando lo exija el equilibrio demográfico nacional o se estime lesivo para los intereses económicos de los nacionales; suspender o prohibir la admisión de extranjeros cuando así lo determine el interés nacional; expulsar a los extranjeros en casos de que se atente en contra de la soberanía o la seguridad nacional; así como señalar el periodo durante el cual el extranjero no deberá reingresar al país; tramitar y resolver sobre la internación, legal estancia y salida del país de los extranjeros, así como la cancelación, cuando el caso lo amerite de las calidades migratorias otorgadas; instruir lo necesario para el cumplimiento de arraigos judiciales ordenados respecto a nacionales o extranjeros; investigar si los extranjeros cumplen con las obligaciones migratorias establecidas, y en caso de violación a las disposiciones sobre la mate336 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Bases para un marco…, op. cit., p. 17

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ria, presentarlos ante las autoridades competentes; así como operar y controlar los archivos de la documentación migratoria”. 337 Con dicha transformación conceptual, al INAMI se le ordena colaborar con el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) e incorporarse a la Red Nacional de Información de Seguridad Nacional creado por la Ley de Seguridad Nacional.338 Entre otros aspectos, el Instituto tiene que transmitir sus bases de datos y facilitar el acceso a las mismas al CISEN. También se le faculta para tener un papel operativo, cuando le sea requerido, en la prevención, disuasión e incluso contención de las amenazas a la seguridad nacional.339 No sólo resulta problemático incorporar al INAMI a dicho sistema por presuponer que la población migrante puede ser una amenaza a la seguridad nacional340 y por dotarle de capacidad para llevar a cabo funciones operativas, sino porque las definiciones legales de seguridad nacional341 o de amenazas342 a la misma son muy ambi337 Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de mayo de 2005, p. 9 338 El Acuerdo por el que se reconoce al Instituto…, op. cit., señala en su artículo tercero lo siguiente: “A fin de instrumentar la Red Nacional de Información de Seguridad Nacional, el Instituto Nacional de Migración compartirá sus bases de datos y sistemas de información pertinentes y otorgará la cooperación técnica necesaria para que el Centro de Investigación y Seguridad Nacional tenga la posibilidad técnica de acceder directamente a dichos sistemas.” 339 El artículo segundo fracción 5 del Acuerdo por el que se reconoce al Instituto…, op. cit., señala “Apoyar con información y, cuando así se le requiera, participar en la realización de acciones y medidas de prevención, disuasión y, en su caso, contención de las amenazas concretas a la Seguridad Nacional que acuerde el Consejo de Seguridad Nacional, o bien, aquellas que determine el Presidente de la República”. 340 Sería tan absurdo como vincular a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas o el Instituto Nacional de las Mujeres a dicho sistema de seguridad nacional. 341 La Ley de Seguridad Nacional de 2005 señala que: “[…] por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a: I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes. “Artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional publicada en el Diario Oficial de la Federal el 31 de enero de 2005. 342 El artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional establece que son amenazas a la seguridad nacional: “I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional; II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano; III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; VI. Actos en contra de la seguridad de la aviación; VII. Actos que atenten contra

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guas y sujetas a la interpretación discrecional de las autoridades, con lo cual colocan a la persona migrante en mayor grado de vulnerabilidad. Además, la incorporación del INAMI al sistema de seguridad nacional trajo como efecto inmediato, la opacidad institucional en términos de la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental; es decir, información que en otras circunstancias debería de ser pública para la ciudadanía se transforma en “sensible” por el simple hecho de ligar a la institución con el sistema de seguridad nacional, hasta caer en respuestas mecánicas de la institución para negar el acceso a la información y por tanto limitar la rendición de cuentas del Instituto, así como de sus funcionarios.343 Por otro lado, la Constitución en ningún lugar le otorga facultades al Ejecutivo Federal para que a nombre de la seguridad nacional pueda limitar o restringir el goce o disfrute de los derechos humanos a nacionales o extranjeros, como por ejemplo el debido proceso legal, la presunción de inocencia, o la protección judicial. Conforme del personal diplomático; VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva; IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima; X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; XI. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos.” 343 Por ejemplo en respuesta a la solicitud de información identificada bajo el folio 0411100065610, que requería la agenda de la titular del Instituto Nacional de Migración, la institución respondió que se consideraba estratégica para la seguridad nacional por lo que se reservaba su divulgación por doce (12) años. El INAMI fundamentó la negativa, entre otros, en el Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional. A continuación se transcribe uno de los párrafos de dicha respuesta: “De acuerdo al marco normativo y las atribuciones descritas en párrafos anteriores, se concluye que este Instituto cuenta con la facultad y responsabilidad de proteger y tutelar la seguridad nacional, así como de coordinar y orientar la instrumentación de políticas y acciones que deben aplicarse para el control migratorio. De ahí, que la información contenida en la agenda de la ex-Comisionada, engloba información que por su naturaleza sirve para coordinar y orientar la instrumentación de las políticas en materia migratoria, y que al darse a conocer puede comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y las operaciones de control migratorio, al poner en riesgo las acciones destinadas a proteger la seguridad interior de la federación, obstaculizando o bloqueando actividades de inteligencia o contrainteligencia, menoscabando o dificultando las estrategias o acciones contra la delincuencia organizada, al menoscabar o dificultar las estrategias para combatir la comisión de los delitos contra la seguridad de la Nación previstos en el Código Penal Federal; de igual forma se pondrían en peligro el orden publico al entorpecer los sistemas de coordinación interinstitucional en materia de seguridad pública; e impedir u obstruir las acciones de organización, coordinación, operación y ejecución de los servicios migratorios, que se realizan para la internación y salida de nacionales y extranjeros, así como la legal estancia de estos últimos en el territorio nacional.” Véase Oficio No. CJ/UEAIPG/TRANSPARENCIA/007/2011, de la Unidad de Enlace y Acceso a la Información Pública Gubernamental firmado por su titular el Licenciado Luis Felipe Razo Sánchez, de fecha 6 de enero de 2011. Para conocer esto y otros casos paradigmáticos en los que INAMI niega información al público sobre su funcionamiento, visite la página del Instituto Federal de Acceso a la Información: www.ifai.org.mx

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al derecho constitucional mexicano, bajo el pretexto de la seguridad nacional o el interés nacional, no se le puede limitar por ejemplo la salida del país a nacionales. Como vimos anteriormente las restricciones y la suspensión de derechos solo puede hacerse con base en la Constitución y los tratados internacionales de los que México sea parte. Al colocar a las personas migrantes como una amenaza a la soberanía, a la seguridad nacional y permitir a las autoridades actuar en consecuencia, en la práctica se genera una distinción prohibida por el derecho internacional que puede generar violaciones sistemáticas a los derechos humanos de la población migrante. La Ley de Migración desde su artículo 1 establece que el objeto de la ley es, entre otros, regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros del país, “[…] en un marco de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacionales”.344 Como uno de los principios rectores de la política migratoria del Estado mexicano, la LM incluye la facilitación de la movilidad internacional de personas. En este contexto, se reconoce la aportación de las personas migrantes a la sociedad, sin embargo, indica que dicho principio busca fortalecer las contribuciones del INAMI a la seguridad.345 Lo anterior es paradójico si lo que se exige internacionalmente para el trato de los mexicanos, particularmente en los Estados Unidos de América es la no criminalización de la migración y el pleno respeto a todos los derechos humanos de las personas migrantes, incluidos los trabajadores migratorios y sus familiares. Además, lo problemático de dichas referencias a la seguridad es la aplicación operativa del concepto en la LM y las atribuciones que se le otorgan para tales propósitos al INAMI. Por ejemplo, dicha iniciativa autoriza al INAMI a (i) limitar la salida de mexicanos o extranjeros por razones de seguridad nacional;346 (ii) cancelar la condición de resi344 Artículo 1 LM. 345 Dicho principio se enuncia de la siguiente manera: “Facilitación de la movilidad internacional de personas, salvaguardando el orden y la seguridad. El principio reconoce el aporte de los migrantes a las sociedades de origen y destino. Al mismo tiempo, pugna por fortalecer la contribución de la autoridad migratoria a la seguridad pública y fronteriza, la seguridad regional y al combate contra el crimen organizado, especialmente el combate al tráfico o secuestro de migrantes, y a la trata de personas en todas sus modalidades”. Artículo 2 LM. 346 Artículo 48 fracción IV LM. La manera correcta de tratar a los presuntos delincuentes está en el Reglamento de la Ley General de Población que establece que tienen impedimento para salir del país los mexicanos y extranjeros en contra de quienes se haya girado orden de presentación, aprehensión o auto de formal

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dente temporal o permanente porque el extranjero pueda comprometer la seguridad nacional;347 (iii) consultar e informar a las autoridades responsables de la seguridad nacional sobre aseguramientos o identificación de sujetos de riesgo, de documentación falsa, de vínculos con el terrorismo o la delincuencia organizada o cualquier otra actividad que ponga en riesgo la seguridad nacional, al ejercer sus facultades de control, verificación y revisión migratoria;348 y (iv) expulsar definitivamente a la persona extranjera que por sus antecedentes en México o en otro país pudiera comprometer la seguridad nacional.349 Una afirmación por autoridad administrativa relativa a que una persona compromete o puede comprometer la seguridad nacional o que representa una amenaza a la seguridad nacional en México o en otro país es una acusación muy seria, que debe permitir una adecuada defensa de lo contrario se presume la culpabilidad no solo de nacionales, sino también de personas migrantes. A estos últimos por la vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran se les violentan sus derechos de debido proceso y se les impide al acceso a la protección judicial. Como se observó anteriormente, el INAMI no tiene atribuciones conforme a la legislación aplicable para hacer calificaciones sobre si una persona es o no una amenaza a la seguridad, ni tampoco tiene la capacidad técnica para ello.350 b. Acceso a la justicia y debido proceso legal de las personas migrantes Como se vio anteriormente las personas migrantes al igual que los nacionales tienen derecho al disfrute del derecho a la protección judicial, al acceso a la justicia, así como a las garantías judiciales. En ninguna parte del derecho internacional de los derechos humanos, ni del derecho constitucional mexicano se faculta al Congreso ni al poder Ejecutivo a limitar dichos derechos a través de leyes o reglamentos, en perjuicio de prisión; los que se encuentran sujetos a proceso penal; las personas que gozan del beneficio de libertad preparatoria o condicional; y, aquellas personas sujetas al arraigo judicial. Artículo 109 Reglamento de la LGP. 347 Artículo 64 fracción VI LM. 348 Artículo 80 LM. 349 Artículo 144 fracción IV LM. 350 En octubre de 2010 se conformó un Grupo de Trabajo sobre Legislación y Política Migratoria integrado por organizaciones de la sociedad civil, académicos y activistas que propone la modificación de los artículos 1, 2, 23, 28, 48, 80, 93 y 144 de la Ley de Migración para desvincular la migración de la seguridad. Para conocer la composición de dicho grupo y su posición en torno a la migración/seguridad, véase http://www. estudiosdemigracion.org/ en particular el hipervínculo sobre Análisis de la Ley.

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persona alguna, incluidas las personas migrantes. 351 El Poder Judicial Federal ha reconocido lo anterior en una tesis, sobre la aplicación del absurdo artículo 67 de la LGP.352 Por consiguiente, la autoridad jurisdiccional debe tener la última palabra o competencia para determinar si una persona cumple o no con la legislación en materia migratoria y en consecuencia decidir sobre si la misma puede permanecer en el país. Es decir, conforme al derecho aplicable solamente un juez que goce de las características de imparcialidad e independencia puede tomar una decisión de esa naturaleza. 351 Artículo 67 de la Ley General de Población: “[…] Las autoridades de la República, sean federales, locales o municipales, así como los notarios públicos, los que sustituyan a estos o hagan sus veces y los corredores de comercio, están obligados a exigir a los extranjeros que tramiten ante ellos asuntos de su competencia, que previamente les comprueben su legal estancia en el país, y que en los casos que establezca el Reglamento, acrediten que su condición y calidad migratoria les permiten realizar el acto o contrato de que se trate, o en su defecto, el permiso especial de la Secretaría de Gobernación. En los casos que señale el Reglamento, darán aviso a la expresada Secretaría en un plazo no mayor de quince días, a partir del acto o contrato celebrado ante ellas […] No se podrá negar o restringir a los extranjeros que lo requieran, cualquiera que sea su situación migratoria, la atención de quejas en materia de derechos humanos y la procuración de justicia en todos los niveles, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables. Asimismo, los extranjeros tendrán derecho a ser auxiliados en el caso de desastres, así como a recibir la atención médica que requieran en enfermedades o accidentes que pongan en riesgo su vida, independientemente de su situación migratoria […] Los servidores públicos que atiendan a los extranjeros en los supuestos antes establecidos, no estarán obligados a dar el aviso a que se refiere el párrafo primero de este artículo”. Los párrafos segundo y tercero de este artículo fueron incorporados recientemente mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 22 de noviembre de 2010. 352 Registro No. 169296. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Julio de 2008. Página: 1727. Tesis: I.3o.C.681 C. Tesis Aislada. Materia(s): Civil, Administrativa. EXTRANJEROS, LA CONDICIÓN O CALIDAD MIGRATORIA QUE TIENEN EN TERRITORIO MEXICANO NO PUEDE RESTRINGIR SU GARANTÍA DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 67 DE LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN). El artículo 67 de la Ley General de Población establece el deber de las autoridades mexicanas en sus diferentes niveles de gobierno, así como de los notarios y corredores públicos, para exigir a los extranjeros que tramiten actos o contratos competencia de los aludidos funcionarios, acrediten que su condición o calidad migratorias les permita efectuar los mismos o, en su defecto, que cuenten con un permiso especial de la Secretaría de Gobernación para ello. La acepción “actos o contratos competencia de las autoridades”, comprende el ejercicio de una acción jurisdiccional. En este aspecto resulta indispensable precisar que la letra “o”, entre sus diversas acepciones, tiene la relativa a “equivalencia, significando ‘o sea’ o ‘lo que es lo mismo’”, definición que es la que debe imperar en la frase “actos o contratos” inserta en ese precepto legal. La interpretación que antecede es así, en primer término, porque el contexto de la frase “actos o contratos” involucra no sólo la competencia de las autoridades mexicanas de los distintos niveles de gobierno, sino también de fedatarios públicos como los notarios y corredores, de tal manera que dicha cuestión denota una semejanza en relación con los servicios que pueden brindar estos últimos y las funciones de las primeras, esto es, la de formalizar actos a través de los cuales un extranjero pretenda adquirir un derecho o una obligación en territorio mexicano. En segundo lugar, una interpretación del vocablo “acto”, que involucrara el ejercicio de una acción jurisdiccional, implicaría restringir a los extranjeros la garantía de acceso a la administración de justicia por parte del Estado mexicano, consagrada en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, restricción que se encuentra vedada al legislador ordinario por estar reservada al órgano constituyente en atención a lo establecido en el artículo 1o. de nuestra Carta Magna. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 488/2007. Deinco, S.A. de C.V. 31 de octubre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. Secretario: Salvador Andrés González Bárcena.

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La Constitución y los instrumentos internacionales de los que México es parte, reconocen el derecho de toda persona a una defensa adecuada por abogado de su elección a partir de que la persona es detenida.353 Los servicios de la defensoría pública penal o de otro tipo se brindan, para asuntos federales, por el Instituto Federal de Defensoría Pública. La Ley Federal de Defensoría Pública establece que los servicios de defensoría pública se presentarán a través de los defensores públicos en los asuntos del orden penal federal, y por medio de los asesores jurídicos en asuntos no penales.354 Las Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública establecen que la asesoría jurídica del fuero federal debe prestarse en materia administrativa, incluso en asuntos migratorios.355 Los funcionarios de dicho instituto pueden brindar servicios de asesoría jurídica a personas desempleadas y que no perciban ingresos, jubilados o pensionados, trabajadores eventuales, indígenas, y otras personas que por cualquier razón económica o social los requieran.356 El artículo 70 de la LM reconoce que las personas migrantes tienen derecho a la asistencia jurídica durante el procedimiento administrativo migratorio. La ley en cuestión establece que dicha asistencia o asesoría podrá ser ofrecida por organizaciones de la sociedad civil a partir de convenios que celebre el INAMI con ellas. Ello sin duda vulnera el derecho a defender derechos humanos internacionalmente reconocido,357 al establecer requisitos a las organizaciones de la sociedad civil que no se requieren para otros y otras que defienden o pueden defender migrantes, por ejemplo abogados o abogadas particulares. La celebración de convenios puede con353 Artículo 20 inciso B fracción VIII Constitucional. 354 Artículo 4 Ley Federal de Defensoría Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de mayo de 1998. 355 El artículo 29, fracción I, inciso e) de las Bases Generales Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 26 de noviembre de 1998. Últimas reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de junio de 2010 establece lo siguiente: “Artículo 29. El servicio de asesoría jurídica del fuero federal debe prestarse en las materias que a continuación se señalan: I. Materia administrativa […] e) Asuntos migratorios. 356 Artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública. 357 Al respecto véase la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, aprobada mediante resolución 53/144 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas el 8 de marzo de 1999. Particularmente el artículo 17 señala: “En el ejercicio de los derechos y libertades enunciados en la presente Declaración, ninguna persona, individual o colectivamente, estará sujeta a más limitaciones que las que se impongan de conformidad con las obligaciones y compromisos internacionales aplicables y determine la ley, con el solo objeto de garantizar el debido reconocimiento y respeto de los derechos y libertades ajenos y responder a las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general de una sociedad democrática.”

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vertirse en un requisito que impide el adecuado desarrollo de la profesión de los integrantes de las organizaciones de la sociedad civil. La LM tampoco establece la forma en la que el Estado garantizará dicha asistencia jurídica gratuita frente al trámite administrativo migratorio, por lo que sería conveniente que el Instituto Federal de la Defensoría Pública cuente con un programa que permita a las personas migrantes ejercitar su derecho a la representación letrada de manera gratuita por abogados de dicha institución durante toda la tramitación del procedimiento administrativo migratorio. Ello implica que los migrantes que sean detenidos, desde el primer momento sean informados de su derecho a contar con un abogado de su elección, entre los que estarán los que formen parte de las organizaciones de la sociedad civil, los que sean funcionarios del Instituto Federal de la Defensoría Pública, entre otros. Por otro lado, dicho procedimiento reglado por el artículo 70 de la LM, establece que la persona migrante tiene derecho al debido proceso legal que consiste entre otros aspectos a acceder a las constancias del expediente administrativo. En este contexto, y para garantizar una adecuada defensa las personas migrantes deben tener acceso a todo el expediente migratorio para hacer las alegaciones que a su derecho convenga. De la misma manera, el Poder Judicial de la Federación debe garantizar que exista disponibilidad de peritos traductores certificados para garantizar el debido proceso de la población migrante que se encuentre frente a trámites o procedimientos administrativos que pongan en riesgo sus derechos fundamentales, como la libertad o posible deportación, sin que dichas traducciones corran a cargo de la persona migrante. En suma, para garantizar una adecuada defensa las personas migrantes deben tener acceso a todo el expediente migratorio y contar con abogado que las represente en los trámites migratorios sin restricciones ni requisitos para organizaciones de la sociedad civil. De ser persona migrante con escasos recursos debe contar con la asesoría jurídica gratuita correspondiente por las instituciones del Estado y se le debe garantizar traductor que le permita defenderse en el idioma que hable.

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4. Aspectos institucionales para promover los derechos de las personas migrantes en México Para promover adecuadamente los derechos humanos de las personas migrantes en México, se hace necesario contar con diferentes mecanismos, incluidos presupuestales que fomenten políticas públicas integrales en beneficio de la promoción, defensa y respeto de los derechos de las personas migrantes. Es importante destacar que, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, todas las secretarías de Estado tienen igual rango, es decir no hay preeminencia alguna entre ellas,358 por lo que se requieren medidas que fomenten transversalmente la promoción y protección de los derechos de las personas migrantes, en todas las fases de la migración (origen, tránsito, destino y retorno). Además, se hace necesario establecer mandatos específicos para el Ejecutivo Federal en materia de derechos humanos de los migrantes en la legislación. Para ello se requiere incorporar las atribuciones que sean necesarias a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a la Secretaría de Educación Pública, a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al Sector Salud, a la Secretaría de Economía, al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia y a la Secretaría de Relaciones Exteriores, entre otras. Por lo que se refiere a la representación de los trabajadores migratorios para cualquier asunto laboral sería recomendable que la Procuraduría de la Defensa del Trabajo cuente con un programa para el apoyo a los trabajadores migratorios para que puedan recibir asesoría o representar sus intereses ante cualquier instancia administrativa en materia laboral o jurisdiccional para proteger esos derechos, incluso mediante el amparo.359 Por ejemplo se hace también necesaria la elaboración de un programa administrativo para la promoción y protección de los derechos de las personas migrantes. Dicho 358 Artículo 10 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976. Última reforma publicada el 17 de junio de 2009. 359 Artículo 4 fracciones VI y VII del Reglamento de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de diciembre de 1999: “VI. Representar a los trabajadores, sus sindicatos o beneficiarios, cuando éstos así lo soliciten, ante los órganos jurisdiccionales, administrativos y cualquier otra institución pública o privada, a efecto de ejercitar las acciones y recursos que correspondan en la vía ordinaria, especial, inclusive el juicio de amparo, hasta su total terminación; VII. Coordinar las actividades de la Procuraduría con las Procuradurías de la Defensa del Trabajo de las entidades federativas, a fin de establecer criterios comunes para el mejor cumplimiento de las responsabilidades que la Ley les confiere”.

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programa, podría ser configurado, bajo el amparo del sistema de planeación democrática que se establece en el artículo 26 Constitucional. El programa deberá fomentar acciones integradas de los tres poderes de la Unión y los diferentes niveles de gobierno. El programa deberá trascender los límites sexenales que han mostrado ser ineficientes para impulsar políticas estructurales en beneficio de los derechos humanos de las personas.360 El Instituto Nacional de Migración es una institución que centra su atención en el control y verificación y dista mucho de tener la capacidad y/o vocación para promover y proteger los derechos de las personas migrantes. Se ha mostrado que se trata de una institución que requiere de una depuración urgente de sus funcionarios por los denunciados abusos de autoridad y corrupción.361 De la misma manera las cifras de secuestros y muertes de migrantes muestran la incapacidad del INAMI para proteger a las personas. Por ello resulta conveniente construir una nueva institución de la administración pública federal descentralizada que lleve a cabo de manera efectiva el mandato de promoción de políticas públicas para proteger y garantizar los derechos de las personas migrantes en todo el territorio nacional. La institución podría asemejarse en su naturaleza y funciones de promoción de políticas públicas al Instituto Nacional de las Mujeres,362 al Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación363 o a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.364 Estas ins360 Por ejemplo los programas nacionales de derechos humanos de 1998, 2004 y 2008 no han logrado instrumentar una política transversal de derechos ni siquiera para el Ejecutivo Federal. Para una verdadera política nacional que aglutine a los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), así como los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). Al respecto se han esbozado algunas ideas por el Centro Jurídico para los Derechos Humanos y Fundación Konrad Adenauer – Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. Bases para la construcción de una verdadera política de Estado de derechos humanos en México, s/f. 361 Véase nota en Periódico La Jornada “Por irregularidades cesó INM a 161 funcionarios: Blake en la Permanente”, Publicada: 21/07/2011 a las 17:54. Para consultarla: http://www.jornada.unam.mx/ ultimas/2011/07/21/175427628-inicia-blake-comparecencia-en-permanente-por-tema-migratorio 362 Artículo 2.- Se crea el Instituto Nacional de las Mujeres como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2001. 363 Artículo 16.- El Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, en adelante el Consejo, es un organismo descentralizado sectorizado a la Secretaría de Gobernación, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Para el desarrollo de sus atribuciones, el Consejo gozará de autonomía técnica y de gestión; de igual manera, para dictar las resoluciones que en términos de la presente Ley se formulen en los procedimientos de reclamación o queja, el Consejo no estará subordinado a autoridad alguna y adoptará sus decisiones con plena independencia. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003. Última reforma publicada el 27 de noviembre de 2007. 364 Artículo 1. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, con personalidad jurídica, con patrimonio propio, con autonomía operativa, técnica, presupuestal y administrativa, con sede en la Ciudad de Mé-

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tituciones han mostrado tener mayor capacidad para promover políticas públicas de manera transversal por su autonomía técnica, a lo que puede hacer una subsecretaría como actualmente sucede en materia migratoria en la Secretaría de Gobernación. Las comisiones intersecretariales también han mostrado su incapacidad para impulsar políticas de derechos humanos en el gobierno federal. Es decir, se trataría de un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones relativas a la promoción, protección y garantía de los derechos humanos de las personas migrantes.365 Este organismo debe de contar con un servicio profesional de carrera que garantice la profesionalización de su personal; es decir que garantice la capacidad técnica de sus funcionarios a partir de criterios de ingreso, formación, evaluación, y de incentivos. El servicio deberá contar con controles externos de la sociedad civil y academia como garantía de transparencia.366 Por otro lado, además de garantizar el derecho de toda persona a circular libremente por el territorio nacional, sin ser molestado ni en su persona ni en sus bienes, sería recomendable que el Estado mexicano celebre tratados de supresión de visas con el resto de los países de América Central que forman parte del mismo sistema migratorio que México, y con quienes nos unen, entre otros, lazos históricos, culturales, lingüísticos y económicos. Una medida de esta naturaleza también dotaría de coherencia a la política migratoria del país al no requerir visa para nuestros vecinos del sur, como no lo hacemos con nuestros vecinos del norte. IV. Objetivos y principios de la política migratoria Desde una perspectiva de derechos humanos, los objetivos de la política migratoria deben ser el respeto y garantía de los derechos humanos en todas las fases de la migración, así como la integración de las personas migrantes al desarrollo econóxico, Distrito Federal. Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2003. 365 Actualmente la Cámara de Diputados tiene para su consideración un proyecto de Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, presentada por el Diputado Juan Carlos López Fernández del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Para conocer origen la propuesta véase http:// www.prd.org.mx/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=861:presentara-el-prd-en-lacamara-baja-ley-para-la-proteccion-de-los-migrantes-y-sus-familias&catid=56:presidencia-prd 366 Uno de los servicios civiles de carrera que mejor ha funcionado en México es el servicio profesional en derechos humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Para conocer sus reglas de operación véase: http://www.cdhdf.org.mx/index.php/menuserviciop

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mico, social y cultural del país. En este contexto, los principios generales de la política migratoria deberán ser, siguiendo las reflexiones y propuestas de diferentes organizaciones académicas como la Red Internacional sobre Migración y Desarrollo367, así como organizaciones de la sociedad civil tales como Sin Fronteras e Incide Social368: 1) Integralidad. Implica considerar a la migración desde una perspectiva integral, regional y multidisciplinaria. Reconocer el contexto de la relación asimétrica entre países de origen y destino; los factores sociales, económicos, políticos, ambientales y culturales que actúan como detonantes de la migración forzada; la multiplicidad de riesgos, vulnerabilidades y amenazas que afrontan las personas migrantes en las diferentes etapas del circuito migratorio; el papel que juegan en las economías de origen y destino; las violaciones a sus derechos humanos; y los costos para los países y localidades de origen. Asimismo, ese abordaje implica centrar la búsqueda de soluciones —en lo regional, nacional y local— en las agendas de política económica y social y no en la de seguridad. Plantea el reto de la adopción de mecanismos adecuados de coordinación al interior de los gobiernos. 2) Inclusión y participación. Implica la participación de los diversos actores y agentes públicos y privados interesados, especialmente los propios migrantes a quienes debe reconocerse como sujetos de derechos humanos y agentes de desarrollo, y considerando las perspectivas de los países de origen, tránsito y destino. La inclusión y la participación son principios fundamentales de la democracia que resulta imprescindible incorporar. 3) Humanismo y perspectiva de derechos humanos. Implica hacer de los derechos humanos un paradigma que no busca solo garantizar los derechos fundamentales de las personas migrantes y sus familias, sino su derecho al desarrollo, que implica tanto el respeto al derecho a quedarse como a migrar voluntaria y legalmente. Significa avanzar en la desprecarización del empleo hacia el trabajo digno, seguro, bien remunerado, y dignificado. Implica el respeto a la no discriminación y el ejercicio pleno de las libertades individuales y colectivas de todos los seres humanos, independientemente de su raza, género o condición social o cualquier otra consideración que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento o ejercicio en condiciones 367 Delgado Wise, Raúl; Márquez Covarrubias, Humberto y Puentes, Ruben. Elementos para replantear el debate sobre migración, desarrollo y derechos humanos, octubre 2010. 368 Sin Fronteras e Incide Social. “Agendas de políticas públicas en materia migratoria”, en Sin Fronteras (Coordinadora). Cambiando perspectivas: de la gestión de flujos hacia la construcción de políticas de migración con enfoque de desarrollo, pág. 20

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de igualdad de sus derechos. Igualmente significa promover y garantizar la igualdad entre los sexos, y la perspectiva de género, así como garantizar el interés superior de la niñez, y los derechos a la unidad y reunificación familiar. De esa manera, como lo plantea la Red Internacional sobre Migración y Desarrollo: “Gobiernos y sociedad civil deben impulsar una agenda que contemple, al menos, los siguientes lineamientos: i) integración regional solidaria, compensatoria y comercio justo vs. integración asimétrica y libre comercio; ii) seguridad humana vs. seguridad nacional y criminalización; iii) movilidad libre y voluntaria vs. migración forzada; iv) trabajo decente vs. superexplotación laboral; v) ciudadanía universal vs. exclusión social y discriminación por raza o género.”369 V. Conclusiones y recomendaciones 1. Conclusiones El derecho mexicano reconoce que las personas migrantes y las nacionales cuentan con los mismos derechos en el país, salvo por contadas excepciones establecidas en la Constitución y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos. En este contexto, las personas migrantes y las nacionales son iguales ante la ley y está tajantemente prohibida la discriminación. México está obligado a promover, proteger y garantizar los derechos humanos de todas las personas. En este contexto, todas las instituciones del Estado tienen prohibido impedir el acceso a los derechos económicos, sociales y culturales por razones de nacionalidad, lo que implica que refugiados, solicitantes de asilo, apátridas, trabajadores migratorios, víctimas de trata, entre otros, con independencia de su situación migratoria tienen los mismos derechos que los nacionales. Los mexicanos y extranjeros deben ser tratados de manera igualitaria por todas las instituciones del país, particularmente las de justicia, trabajo, enseñanza, vivienda y salud. Las personas migrantes tienen derecho a la protección de la salud, así como a la educación de los niños, niñas y adolescentes durante todo el proceso de la migra369 Delgado Wise, Raúl; Márquez Covarrubias, Humberto y Puentes, Ruben. Elementos para replantear el debate sobre migración, desarrollo y derechos humanos, octubre 2010, pág. 24

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ción. Asimismo, las personas migrantes tienen los mismos derechos laborales que las nacionales, es decir, a trabajo igual salario igual, a la no discriminación, a garantizar derechos, a fundar y afiliarse a sindicatos, a la seguridad social, entre otros. Las personas migrantes al igual que las nacionales tienen derecho a fundar una familia y a la unidad familiar, así como también a contraer matrimonio. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a ser protegidos frente a la explotación económica, a no ser privados de libertad y a que se garanticen los principios de interés superior de la niñez y de la unidad familiar. Las personas migrantes tienen derecho al acceso a la justicia, lo cual incluye el derecho a un recurso efectivo frente a autoridad competente judicial, para reclamar sus derechos violados; a contar con un recurso sencillo y rápido para la determinación de sus derechos y a ser consideradas como iguales a los nacionales ante los tribunales. A su vez, tienen derecho a la asistencia letrada, incluso gratuita cuando carezcan de recursos y a contar con traductor. En caso de error judicial tendrán derecho a la indemnización o reparación. Al igual que los nacionales las personas migrantes tienen derecho a que se les respete el derecho a no ser juzgadas dos veces por el mismo delito, incluso al ingresar al país. Están prohibidas las expulsiones colectivas de personas migrantes. La expulsión de personas solamente puede llevarse a cabo si la orden está debidamente fundada y motivada, a través de un procedimiento en el que se garantice que la orden de expulsión sea notificada en idioma que la persona entienda con el objeto de que pueda presentar sus razones en contra de la expulsión y pueda presentar a revisión la decisión ante autoridad competente judicial. Asimismo, la persona migrante cuenta con el derecho de reclamar indemnización o reparación cuando se haya revocado la expulsión. En caso de ser procedente la expulsión las personas migrantes gozarán de tiempo razonable para arreglar cuestiones pendientes como pago de salarios u otras prestaciones que se le adeuden y el cumplimiento de obligaciones pendientes, entre otros. Asimismo, toda persona tiene derecho a no ser devuelta o expulsada a territorios donde pueda ser víctima de tortura o desaparición forzada o cuando su vida o libertad corran peligro por razón de su origen étnico, nacionalidad, pertenencia a grupo social, opiniones políticas, entre otras. Las personas migrantes tienen derecho a no ser privadas arbitrariamente de la libertad y a que cuando sean detenidas sean informadas inmediatamente de los motivos 104

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de su detención en idioma que comprendan, así como de los fundamentos legales para la misma. Cuentan con el derecho de acudir ante los tribunales para que califiquen la legalidad de su detención e incluso a la reparación cuando se determine que la detención fue ilegal. De la misma manera tienen derecho a la información y a la notificación consular, a la asistencia jurídica gratuita, a contar con intérprete en caso de no hablar o entender el idioma. Las detenciones administrativas en materia migratoria eufemísticamente denominadas presentación (3 días) y el aseguramiento que es aplicado como regla por periodos entre 15 días hábiles y 60 días naturales conforme a la LM, son inconstitucionales y violan obligaciones internacionales del Estado mexicano. Asimismo, es inconstitucional la figura del aseguramiento por plazos indefinidos. Existen alternativas a la detención que permiten al mismo tiempo asegurar la presencia de la persona migrante en el desarrollo del trámite administrativo para determinar la legal estancia en el país, así como garantizar los derechos humanos. Las personas privadas de libertad, incluidas las migrantes tienen derecho a ser tratadas con humanidad y a que se les respete su identidad cultural. Las personas migrantes detenidas administrativamente por infracciones a la legislación migratoria (arrestos administrativos) deben estar separadas de quienes se encuentran purgando penas de prisión. Las personas migrantes tienen derecho a participar en los procesos electorales de su país de origen. Asimismo, los Estados de empleo de trabajadores migratorios tienen obligación de facilitar la consulta o participación de trabajadores migratorios y sus familiares en las decisiones relativas a la vida y administración de las comunidades locales. Las personas migrantes al igual que los nacionales tienen derecho a circular libremente en territorio nacional. Es particularmente relevante este derecho en México porque existe una prohibición expresa para que las autoridades del país requieran a las personas que porten identificación para comprobar su nacionalidad. Los actos de molestia de las autoridades migratorias en filtros migratorios distintos a los ubicados en puntos de entrada y salida internacionales son inconstitucionales. Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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La fórmula institucional Secretaría de Gobernación – Instituto Nacional de Migración, con su marcada visión de entidades vinculadas a la seguridad nacional, encargadas del control de fronteras y persecución de personas migrantes que no cuenten con documentos que acrediten su legal estancia en el país (operativos de verificación; aseguramientos; expulsiones bajo el artículo 33 y deportaciones), no permite el desarrollo de verdaderas políticas públicas para la promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes en las diferentes etapas de la migración, ni para la gobernanza de las migraciones. Las políticas de promoción de derechos humanos con las que se cuentan actualmente por dicha fórmula institucional son a todas luces insuficientes. El Instituto de Migración está siendo seriamente criticado por corrupción y abuso de autoridad y muchos de sus funcionarios se encuentran sujetos a procesos penales. 2. Recomendaciones Derivado de todo lo anterior, México a través de todas sus instituciones tiene la obligación de remover todos los obstáculos que impidan la realización de los derechos humanos. Por consiguiente, por lo menos, tiene que establecer mecanismos para impulsar políticas públicas adecuadas que garanticen de manera integral los derechos humanos de las personas migrantes en los tres niveles de gobierno y en todo el proceso migratorio. Para ello se tendrán que (i) dotar de facultades a diversas dependencias a nivel federal y local que fomenten la promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes, por ejemplo en materia de salud, educación y trabajo (incluida seguridad social y vivienda); (ii) establecer programas efectivos de promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes que establezcan acciones para los tres poderes del Estado en sus tres niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal); (iii) crear una institución que permita la transversalización de políticas públicas de derechos de las personas migrantes. La naturaleza de la institución más adecuada es la de ser organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines. Asimismo, se tendrán que establecer políticas sólidas en materia de procuración de justicia para atender a las personas migrantes en su calidad de víctimas o testigos de delitos (secuestro, trata, tráfico ilícito de indocumentados). 106

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Para garantizar el acceso a la justicia a las personas migrantes se recomienda que: (i) el Instituto Federal de Defensoría Pública cuente con asesores especializados en materia de derechos humanos de las personas migrantes y accesibles en todo el territorio a la población migrante, para garantizar el derecho a la defensa adecuada en los casos en lo que se vean inmersos en un trámite migratorio, entre los otros que establece la ley por ejemplo para asuntos penales; (ii) que el Poder Judicial Federal cuente con suficientes peritos traductores acreditados para los procedimientos migratorios en los que las personas migrantes no entiendan el idioma español; (iii) que el Instituto Nacional de Migración garantice dicha participación de los peritos en los trámites migratorios; (iv) que las personas migrantes tengan acceso a todo el expediente migratorio para garantizar una adecuada defensa y no solamente a las constancias. México tendrá que erradicar del ordenamiento jurídico toda disposición tendiente a la criminalización de la migración, particularmente lo relativo al (i) aseguramiento de personas migrantes así como a la figura recientemente creada por la Ley de Migración intitulada presentación de migrantes; (ii) los retenes en el territorio nacional; (iii) los operativos y visitas domiciliarias para verificar situación migratoria, y (iv) los vínculos y menciones en la Ley de Migración entre la migración y la seguridad, particularmente la seguridad nacional. Finalmente, para completar el reconocimiento y protección jurídica internacional de las personas migrantes ratificar cuanto antes los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo No. 97 (1949), relativo a los trabajadores migrantes, No. 143 (1975) sobre los trabajadores migrantes y el No. 189 (2011) sobre trabajadoras domésticas. Referencias A. Leyes Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2003. Ley de Migración, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011. Ley de Seguridad Nacional, publicada en el Diario Oficial de la Federal el 31 de enero de 2005. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2001. Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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Ley Federal de Defensoría Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de mayo de 1998. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003. Última reforma publicada el 27 de noviembre de 2007. Ley General de Población, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1974. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero e 1999. Reformas a los párrafos segundo y tercero del artículo 67 de la Ley General de Población, publicadas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 22 de noviembre de 2010. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976. Última reforma publicada el 17 de junio de 2009.

B. Reglamentos, acuerdos y circulares Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de abril de 2000. Reglamento de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de diciembre de 1999. Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 2002. Última reforma publicada el 1 de julio de 2010. Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de noviembre de 2001. Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de octubre de 2009. Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de mayo de 2005. Bases Generales Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 26 de noviembre de 1998. Últimas reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de junio de 2010. Circular No. 001/2010 por el que se instruye el procedimiento para la atención de los niños, niñas y adolescentes no acompañados, del Instituto Nacional de Migración, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de febrero de 2010. 108

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C. Proyectos legislativos Proyecto de decreto que expide la Ley de Migración. Minuta del Senado de la República del 24 de febrero de 2011. Proyecto de Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, presentada por el Diputado Juan Carlos López Fernández del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Para conocer origen la propuesta véase http://www.prd.org.mx/portal/index. php?option=com_content&view=article&id=861:presentara-el-prd-en-la-camara-baja-leypara-la-proteccion-de-los-migrantes-y-sus-familias&catid=56:presidencia-prd

D. Bibliografía e informes Amnistía Internacional. Migrantes y solicitantes de asilo irregulares: Alternativas a la detención relacionada con la inmigración, Editorial Amnistía Internacional (EDA), Madrid 2009. Caballero Ochoa, José Luis. La Declaración Universal de los Derechos Humanos. Reflexiones en torno a su 60 aniversario, Ed. Porrúa, México D.F. 2008. Carlos Villán Durán. “Estudio introductorio”, en Caballero Ochoa, José Luis. La Declaración Universal de los Derechos Humanos. Reflexiones en torno a su 60 aniversario, Ed. Porrúa, México D.F. 2008. Carol L. Girón Solórzano. “Lineamientos regionales para la protección de los derechos humanos de los migrantes”, en Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, México 2005. Catholic Relief Services. Migración de menores: Detención y repatriación desde México de niños, niñas y adolescentes centroamericanos no acompañados. Estados Unidos, enero de 2009. Comisión de Derechos Humanos. Informe presentado por la Relatora Especial, Sra. Gabriela Rodríguez Pizarro, de conformidad con la resolución 2002/62 de la Comisión de Derechos Humanos, adición visita a México, 30 de octubre de 2002. Documento: E/CN.4/2003/85/Add.2. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Quinto informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, 29 de diciembre de 2003, párrafo 144. Documento: OEA/Ser.L/V/II.118. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe Especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes. México, 15 de junio de 2009. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, CNDH, México, D.F. 2009. Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Informe Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y lugares habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana. México, 2006. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Recomendación general 13/2006 Sobre la Práctica de Verificaciones Migratorias Ilegales. México, 17 de noviembre de 2006. Conferencia Internacional del Trabajo. Memoria del Director General: Trabajo decente, 87ª reunión, Ginebra, junio de 1999. ISBN 92-1-310804-7 y ISSN 0251-3226. Díaz Gabriela y Gretchen Kuhner. México’s role in promoting and implementing the ICRMW, Capítulo 9, Cambridge University Press. Francisco Alba. “La Convención Internacional sobre los derechos de los trabajadores migratorios: algunas implicaciones”, en Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión EuropeaSecretaría de Relaciones Exteriores, México 2005. Grupo Guatemala-México, Migración y Desarrollo. Evaluación de la Política Migratoria hacia la Frontera Sur de México (2001-2006). Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, México 2005. Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas. Ensayo: Detención administrativa de migrantes (versión original en inglés). Organización de Estados Americanos. Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes, incluyendo a los trabajadores migratorios y sus familias, aprobado en la cuarta sesión plenaria de la Asamblea General de Estados Americanos, celebrada el 7 de junio de 2005: AG/RES. 2141 (XXV-0/05). Palabras inaugurales de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sra. Navanethem Pillay, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009. Presentación de Jorge Bustamante, Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009. 110

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Presentación de Vanessa Lesnie, Directora de Proyectos Estratégicos de la Comisión de Derechos Humanos de Australia, en el Panel de Discusión: “Los derechos humanos de los migrantes en los centros de detención”, organizado por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de septiembre de 2009. Sin Fronteras e Incide Social. “Agendas de políticas públicas en materia migratoria”, en Sin Fronteras (Coordinadora). Cambiando perspectivas: de la gestión de flujos hacia la construcción de políticas de migración con enfoque de desarrollo. Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los derechos humanos de la población migrante en las Estaciones Migratorias de la ciudad de México y de Tapachula, Chiapas: 2005-2006. México 2007. Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los derechos humanos de las personas migrantes y solicitantes de asilo detenidas en las estaciones Migratorias de México 2007-2009. Diciembre 2009.

E. Jurisprudencia nacional e internacional Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Observación General Nº 20. La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), adoptada en el 42 periodo de sesiones, el 10 de junio de 2009. Documento de Naciones Unidas: E/C.12/GC/20 Comité de Derechos Humanos. Observación general Nº 23, Derecho de las minorías (artículo 27), adoptada durante su 50º periodo de sesiones, 8 de abril de 1994, Documento de Naciones Unidas: CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 Comité de Derechos Humanos. Observación General Nº 27: Libertad de Circulación (Art. 12), adoptada el 2 de noviembre de 1999, Documento de Naciones Unidas: CCPR/C/21/Rev.1/ Add.9 Comité de Derechos Humanos. Observación General Nº 32: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia (artículo 14), adoptada durante su 90º periodo de sesiones, 13 de agosto de 2007. Documento de Naciones Unidas: CCPR/C/GC/32. Comité de los Derechos del Nino. Observación General Nº 6: Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen, adoptada durante su 39º periodo de sesiones, 1 de septiembre de 2005, párrafo 7. Documento de Naciones Unidas: CRC/ CG/2005/6 Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. Recomendación General Nº 26: Trabajadoras Migratorias, adoptada en su 42º periodo de sesiones, 2008. Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Recomendación General Nº XXX: Discriminación contra los no ciudadanos, adoptada en su 65º período de sesiones, 2005, Documento de Naciones Unidas: HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II). Comisión de Derechos Humanos. Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria (Criterios para determinar si la retención es arbitraria o no), 55 periodo de sesiones, 18 de diciembre de 1998. Documento de Naciones Unidas: E/CN.4/1999/63 Registro No. 168532. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Octubre de 2008. Página: 2457. Tesis: III.1o.T.97 L. Tesis Aislada. Materia(s): laboral. TRABAJADORES EXTRANJEROS. CON INDEPENDENCIA DE SU SITUACIÓN MIGRATORIA, TIENEN LOS MISMOS DERECHOS LABORALES Y DE ACCESO A LA TUTELA JURISDICCIONAL QUE LOS TRABAJADORES NACIONALES. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL TERCER CIRCUITO. Amparo en revisión 48/2008. Glucosa del Pacífico, S.C. 17 de septiembre de 2008. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo. Secretario: Omar Espinoza Hoyo. Registro No. 169268. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Julio de 2008. Página: 1745. Tesis: I.1o.P.99 P Tesis Aislada. Materia(s): Penal. LIBERTAD PROVISIONAL. LOS ASEGURADOS CON MOTIVO DE UN PROCEDIMIENTO MIGRATORIO TIENEN DERECHO A OBTENERLA BAJO LA FIGURA DE “CUSTODIA PROVISIONAL”. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO. Incidente de suspensión (revisión) 204/2007. 28 de diciembre de 2007. Mayoría de votos. Disidente: Luis Pérez de la Fuente. Ponente: José Luis Villa Jiménez. Secretario: Gerardo Flores Zavala. Registro No. 169296. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVIII, Julio de 2008. Página: 1727. Tesis: I.3o.C.681 C. Tesis Aislada. Materia(s): Civil, Administrativa. EXTRANJEROS, LA CONDICIÓN O CALIDAD MIGRATORIA QUE TIENEN EN TERRITORIO MEXICANO NO PUEDE RESTRINGIR SU GARANTÍA DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 67 DE LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN). TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 488/2007. Deinco, S.A. de C.V. 31 de octubre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. Secretario: Salvador Andrés González Bárcena.

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CIDH. Informe 51/01. Caso 9903: Rafael Ferrer-Mazorra et al vs Estados Unidos de América, 4 de abril de 2001, para. 212. CoIDH. Opinión Consultiva OC-6/86: La Expresión “Leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9 de mayo de 1986. CoIDH. Opinión consultiva OC-8/87: El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6), del 30 de enero de 1987. CoIDH. Opinión consultiva OC-9/87: Garantías judiciales en estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8) del 6 de octubre de 1987. CoIDH. Opinión Consultiva OC-18/03: Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, de 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos.

F. Instrumentos internacionales Carta de Organización de las Naciones Unidas. Convención Americana de Derechos Humanos. Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Convención Internacional para la Prevención y Castigo del Delito de Genocidio. Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas. Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial. Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 para Aliviar la Suerte que Corren los Heridos y los Enfermos de las Fuerzas Armadas en campaña. Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 para Aliviar la Suerte que Corren los Heridos, los Enfermos y los Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar. Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra. Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. Convenio relativo a la abolición del trabajo forzoso (No. 105). Marco Institucional y Normativo...: análisis y propuestas

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Convenio relativo a trabajadores migrantes (No. 97). Convenio relativo al trabajo forzoso u obligatorios (No. 29). Convenio sobre las Migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes (No. 143). Declaración Americana de Derechos del Hombre. Declaración Universal de Derechos Humanos. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.

G. Otras referencias Instituto Nacional de Migración. Boletín mensual de estadísticas migratorias 2010: http:// www.inami.gob.mx/estadisticas/2010/diciembre/BoletinEst2010.pdf Página de la Organización de las Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, noviembre de 2010: http://www.un.org/esa/population/publications/popfacts/popfacts_2010-6.pdf Página de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos: http://www. oecd.org/home/0,2987,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html Página del Instituto Federal de Acceso a la Información: www.ifai.org.mx Página del Instituto Nacional de Migración: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Programas_del_INM Respuesta a la solicitud de información identificada bajo el folio 0411100065610, que requería la agenda de la titular del Instituto Nacional de Migración. Oficio No. CJ/UEAIPG/ TRANSPARENCIA/007/2011, de la Unidad de Enlace y Acceso a la Información Pública Gubernamental firmado por el Licenciado Luis Felipe Razo Sánchez, de fecha 6 de enero de 2011.

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INSTITUTIONAL AND NORMATIVE FRAMEWORK FOR INTERNATIONAL MIGRATION IN MEXICO Analysis and proposals

Contents

Foreward 121 Institutional and normative framework for international migration in Mexico: analysis and proposals 125 Executive Summary 125 I. Introduction 135 II. The rights of migrants from the perspective of international law 139 1. Rules of application of international human rights instruments 143 2. Right to equality and to non-discrimination 150 3. Right to an adequate standard of living 154 4. Right to work and to social security 158 5. Right to found a family and to family unity 161 6. Rights of children and adolescents 161 7. Cultural rights 162 8. Access to legal status, justice and judicial guarantees 163 9. Rules for expulsion of non-nationals 168 10. Right to life, personal integrity and property 169 11. Right to liberty and security of person 170 12. Political rights 177 13. Right to freedom of movement 178 14. Freedom of thought, speech, religion, association and assembly 181 15. Other sources of international law 182 III. A rights-based analysis of institutional and legal structures in Mexico in relation to international migration 186 1. Guiding human rights principles for analyzing legislative and institutional frameworks in relation to migration 186 2. The situation at hand: current institutional and structural analysis 187 Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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3. Main legal challenges to guarantee respect for migrants’ human rights a. Criminalization of migrant population (i) Administrative detentions: aseguramientos (ii) Migration “filters”: roadblocks, patrols and home visits (iii) Linking migration to security, including national security b. Access to justice and due legal process for migrants 4. Institutional matters to promote the rights of migrants in Mexico IV. Goals and principles of migration policy V. Conclusions and recommendations 1. Conclusions 2. Recommendations References A. Laws B. Regulations, agreements and bulletins C. Legislative initiatives D. Bibliography and reports E. National and international law F. International instruments G. Other references

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191 193 193 198 202 206 209 212 214 214 216 218 218 218 219 219 221 223 224

Foreward

Mexico is mostly known to be a place from which millions of people migrate in search of the American Dream, a nation with an estimated 11 million undocumented migrants in the United States. Until recently, much of external and internal discourse has denied its central role in the so-called frontier of poverty, thereby masking the complexity surrounding the range of causes, conditions and effects of human mobility in the country. This unwillingness to recognize that the patterns of source, transit, destination and return migration depend on the broader socio-political context of the region, has contributed to the security crisis currently facing migrants from all regions of the world during their temporary or permanent stay in the country. For over 15 years, civil society organizations and faith-based humanitarian assistance groups have raised issues of human rights violations towards migrants by state and non-state agents from Mexico´s southern to its northern border. Impunity remains the constant factor. Recent numbers estimate around 500,000 Central American migrants in transit, 100,000 deported yearly, estimated 60% of women suffer rape and other forms of sexual violence on the route to the north, and unaccompanied children and adolescents are subjected to mandatory detention and deportation, with scant regard for assessment of durable solutions. Today, set against the backdrop of the war between government forces and the drug cartels, national conditions of social inequality, political instability and economic crisis have favored the growth of criminal groups that have targeted migrants as easy prey. Within this scenario, limited recording mechanisms point to at least 20,000 kidnappings of migrants annually over the past 3 years, according to the National Commission on Human Rights (Comisión Nacional de Derechos Humanos). A series of mass migrant graves uncovered in the last few months prove that the same Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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fate awaits both Mexican and foreign migrants along their journey to the north. Today the situation has been characterized as a humanitarian crisis. Considering this situation, and mindful of its active role in the international arena in the promotion and defense of human rights, Mexico has a global responsibility to confront the serious challenges presented in favor of the protection of persons throughout the migration process. Mexico has been and continues to be one of the foremost proponents of the United Nations International Convention on the Protection of Migrant Workers and their Families (1990), and has made recent changes to its Constitution to confirm the hierarchical status of international law under domestic law. However, harmonization of Mexican legislation in accordance with international instruments and the guiding Constitution, is fundamental and indispensable for effective and adequate exercise of the principles and rights that have already been accepted and formally adopted as part of our democratic society. In that respect, it is also clear that whatever the political and socio-economic concerns were at the time of coming into force of the General Population Law (Ley General de Población) in 1974, for almost two decades it has not conceivably been able to regulate contemporary migration patterns. Furthermore, the force and discretion with which national and hemispheric security schemes have been implemented in the migration context have resulted in an even wider gap between national and international standards of protection for mobile populations. More than ever, undocumented migrants have been criminalized and those defending them persecuted. Migrants continue to be used as scapegoats for our society’s ills, and are far from being included in any scheme of access to rights or for protection of life, liberty and physical integrity. During 2011, a new Migration Law (Ley de Migración) was drafted, discussed and adopted. This process was characterized by very limited opportunity for citizen participation or public debate, and instead accompanied by much political praise and public promise. Does this new law meet the severe problems of its predecessor? Is it robust enough to address the contemporary and future realities surrounding migration in Mexico? Does it incorporate Mexico´s obligations under its Constitution and international law commitments? And finally, can it be trusted to act as a protective framework for migrants, whatever their reasons for transiting through or residing in the country? 122

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With this timely publication, the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración is proud to present its third Working Paper, entitled “The Legal and Institutional Framework for International Migration in Mexico: Analysis and Recommendations”. The report proposes to answer these and other questions by presenting an analysis of legislation and public policy in the field of migration, particularly as it attends to Mexico as a country of transit and destination. It is the first publication of its kind to address the potential impact, or lack thereof, of the new law. The conclusions and recommendations set out in this report constitute a solid foundation hat we hope will contribute to an understanding of the legal framework that surrounds migration in Mexico today. Perhaps more importantly, the report comes at a crucial time, just a few months after the passing of the new Migration Law, and before the coming into force of its corresponding Regulations. Although the recent constitutional reforms with respect to international human rights obligations and the commitment to protection of migrants´ rights as declared in the new law potentially bring new strength, opportunities, hypotheses and challenges, this is only the very beginning of a long road to improving the conditions and lives of migrants in Mexico. As I write, a broad range of civil society groups, both at home and in our neighboring countries, are assessing the changes that have been made, those problematic sections that remain unaltered, the effects these will have and the advocacy still needed for real and effective protection of migrants in Mexico. Under current public debate is whether the National Migration Institute (Instituto Nacional de Migración) should be dismantled due to numerous corruption scandals, how and what type of institutional framework should replace it, whether visas should still be required for Central American migrants in transit through Mexico given the life-threatening risks they face at the hands of organized crime, and how, as a society, we can participate more effectively in the development of our laws and policies, amongst many other issues. No doubt, the law´s first challenges, and the first steps in the law´s implementation will speak volumes about the political will and legislative intention. As such, the report also hopes to contribute to important future developments of law and policy in the field. On a final note, this report draws on prior research and advocacy efforts of many organizations and individuals who continue to promote and defend migrants´ rights in Mexico. Their continued support and collaboration, many of them through the Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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Working Group on Migration Policy (Grupo de Trabajo sobre Politica Migratoria), has enriched the analysis, conclusions and recommendations contained in this report. We trust it will be a useful tool for continuing their work, as well as inspiring others to advocate for a legal framework for migration in Mexico that can meet the ever-shifting challenges facing those foreign nationals who either choose to or are forced to enter, pass through or remain in our country. INEDIM wishes express thanks and appreciation to the Ford Foundation for its support for this report and its continued collaboration for the protection of migrants in the region. Gisele Bonnici * Board of Directors

*Gisele Bonnici is an independent researcher and consultant in migration, asylum and human rights issues. She participates in the Working Group on Migration Policy in Mexico and has recently taken a position as Regional Coordinator (Americas) for the International Detention Coalition. She has been a board member of INEDIM since its inception and is also a member of the International Association for the Study of Forced Migration and the Latin American Forced Migration Network. 

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Institutional and normative framework for international migration in Mexico: analysis and proposals By José Antonio Guevara Bermúdez*

Executive Summary During 2010 and 2011, the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM) developed, with support from the Ford Foundation, the project entitled “Promotion of public, plural debate to inform decision-makers in Mexico regarding migration and to promote the rights of migrants and their families.” The objective of this project is to promote dialogue and public consultations in order to position migration as a topic of public interest requiring plural, inclusive debate with citizen participation. It is also focused on identifying convergent and divergent positions to enable Mexico’s civil society to construct proposals, with the aim of educating decision-makers and providing input for their discussions on migration, and in this way contribute to the development of a comprehensive, public migration policy that responds adequately to Mexico’s commitments in relation to the rights of migrant workers and their families. The rights of migrants from the perspective of international law The Political Constitution of the Mexican United States recognizes that all persons enjoy the same human rights. It also specifies the obligation of all authorities to promote, respect, protect and guarantee human rights in the areas of their jurisdiction. *José Antonio Guevara Bermúdez has a law degree at the Bachelor’s level from the Universidad Iberoamericana and a doctorate in law (specializing in fundamental rights) from the Universidad Carlos III of Madrid (Spain). Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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The Constitution gives particular importance to international treaties within the national legal framework, since all authorities have the obligation to not only be familiar with human rights, but to also protect and guarantee them. Furthermore, due to a recent constitutional reform, the rights recognized in treaties may be protected through the juicio de amparo. The Universal Declaration of Human Rights of 1948 (Declaration) was created as a “common standard of achievement for all peoples and all nations, to the end that every individual and every organ of society” work to assure the universal promotion, recognition and observance of the rights recognized therein. The Declaration is considered to be the text that defines the international obligations of States included in the Charter of the United Nations. Furthermore, with the passing of time, it has acquired unquestionable legal value, to the extent that it is considered, at least in part, to be the standard for consuetudinary international law or ius cogens. The Declaration is the basis for the United Nations’ development of standards in the area of human rights. The principle of non-discrimination is included in all international instruments, and is closely linked to recognition of and respect for equality. Both are fundamental elements in the rule of law and in human rights standards. States may establish limitations or restrictions on human rights that are authorized by international treaties, only through laws and only if such laws are compatible with the nature of the rights and “with the exclusive objective of promoting general well-being in a democratic society.” International law recognizes that developing countries may determine the extent to which they guarantee the economic rights of nationals, however this rule is not applicable to Mexico, since it is one of the world’s main economies, and thus has the obligation to guarantee that these rights are observed for both nationals and non-nationals without discrimination. Treaties cannot be used as a pretext for restricting rights previously recognized by domestic or international law, including consuetudinary law, such as the Human Rights Declarations of the United Nations and the Organization of American States. 126

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In accordance with legal instruments, it is important to point out that there is a catalogue of civil and political rights that cannot be suspended. And there are also certain economic, social and cultural rights that cannot be suspended. All persons—both nationals and non-nationals—have all civil, cultural, economic, political and social rights. Mexico, as a sending, transit, receiving and returning country for migrants has an enormous challenge to meet its legal obligations (both Constitutional and international) in the area of human rights. Analysis of the institutional and legal structure in international migration in Mexico, from a human rights perspective The principles that should guide an analysis of human rights within the legislative and institutional framework for international migration in Mexico are the following: R5 Universality, indivisibility, progressivity and integrality of human rights that are recognized internationally and constitutionally. Observance and respect for the pro persona principle. R5 Full respect for both the principle of legality for defining any restriction on, or suspension of the enjoyment and exercise of fundamental rights and the law-making process to establish such restrictions; to seek the proportionality between a restrictive measure in the law and the goal pursued by such a restriction; and to justify the need for such restrictions in a democratic society. R5 Absolute respect for the principle of non-discrimination toward migrants and their right to equal treatment under the law. R5 Promotion and guarantee of equality between sexes and a gender perspective in public policies. R5 Guarantee of the best interests of the child, as well as the rights to family unity and reunification. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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R5 Establishment of mechanisms for guaranteeing transparency, accountability—including access to jurisdictional and non-jurisdictional resources for defending rights—and also effective coordination between all government branches and the three levels of government. R5 Assurance of participation by civil society organizations in the development, monitoring and evaluation of public policies. R5 Guarantee of an adequate budget. Because of legislation and public practices that are obsolete, discriminatory and contrary to that established in the Constitution and to the Mexican State’s international obligations, serious problems in guaranteeing the human rights of migrants can still be identified. These problems are encompassed in the following situations: (i) regulations criminalize migrants; and (ii) certain norms limit access to justice. Criminalization of the migrant population The criminalization of migration in Mexico is evident in three indicators: (i) the administrative detention of migrants who are unable to prove their legal stay in the country; (ii) the establishment of roadblocks or migration “filters,” the use of raids and patrols outside the international entry and departure points in national territory, as well as the so-called verification visits; and (iii) the link between migration and security, particularly national security, in legislation. Mexico’s Migration Law criminalizes migration by allowing the National Migration Institute (Instituto Nacional de Migración -INM) to detain migrants who do not prove legal stay in the country, for periods ranging from 36 hours (presentación is a new form of migratory preliminary detention, established by the new Migration Law, for a maximum of 36 hours prior to the aseguramiento, that is migratory administrative detention) to between 15 work days and 60 calendar days (aseguramiento or administrative detention). In addition it is established that if new information is brought forth to support the existing allegations, the time periods can be extended on an unlimited basis. Migration detention is not provided for by the Constitution and exceeds any time period granted by this high128

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est-level legal instrument to administrative authorities for depriving persons of their freedom, even for crimes related to organized crime. The Constitution recognizes that all persons have the right to enter the country, and exit the country, to travel through its territory and move from one residence to another, without the need for a passport or travel documents known as carta de seguridad, salvo conducto or any other similar requirement. The exercise of this right will be subordinated to the powers granted to legal authorities, in cases of criminal or civil responsibility, and to the powers granted to administrative authorities in relation to limitations imposed by laws on emigration, immigration and the overall health of the Republic or with regard to pernicious (sic) foreigners in the country. Migration “filters” established outside international points of entry (for immigration) or points of exit from the country (for emigration) violate the right to freedom of movement, as well as the right to not be subject to disturbances to one’s person or property except by legal mandate. Outside such locations, migration authorities and police officers are not permitted to ask persons to present their IDs, such as passports or voter cards, or any other type of document that establishes identity or nationality in the country’s territory, as it is considered to be a disturbance. The Constitution mandates that “No one shall be subject to a disturbance in relation to their person, family, home, documents or possessions, except when there is a written order by a competent authority that establishes the grounds and reasons for the legal justification for the procedure.” Visits by administrative authorities, for the purpose of verifying whether foreigners with an irregular migration situation are in a particular home, are unconstitutional unless administrative authorities have complied with the formalities required for a search. In 2005 INM became part of the national security apparatus, which is problematic since the migrant population is thus presumed to represent a threat to national security. One of the results of this change is a lack of institutional transparency and access to public government information. Something else problematic is the application of the concept through which powers are granted to INM at the operational level. For example, for reasons of Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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national security, the INM may: (i) limit the freedom of Mexicans or foreigners to leave the country; (ii) cancel an individual’s status as a temporary or permanent resident; (iii) when exercising its powers of migration control, verification and inspection, it may consult with or inform the authorities responsible for national security with regard to the apprehension or identification of subjects believed to present a threat, carry false documents, have a connection with terrorism or organized crime, or any other activity; and (iv) may definitively expel a foreigner due to an existing criminal record in Mexico or another country. Migrants, the same as nationals, have the right to exercise the right to legal protection, access to justice, and judicial guarantees. Jurisdictional authorities should have the last word or the power to determine whether a person complies or does not comply with migration legislation, and thus, determine whether that person may remain in the country. The Mexican Constitution and the international instruments to which Mexico has adhered, recognize the right of all persons to an adequate defense through an attorney of their choice if they are detained. Government officials with the Federal Institute for Public Defense (Instituto Federal de la Defensoría Pública) may and should, when required, provide legal advisory services to persons who are unemployed and who do not receive income, retired persons, workers without full-time employment, indigenous persons, and others who for any economic or social reason require such services. Migrants have the right to legal assistance during migration legal proceedings. The assistance or counselling services may be offered by civil society organizations, however legislation establishes the requirement that such an organization sign an agreement with the INM, which infringes upon the internationally recognized right to defend internationally recognized human rights. In addition, the Migration Law establishes that migrants have the right to due process of law, in a limited manner, since they are only allowed to access certain records of their administrative files. In this context, and in order to guarantee an adequate defense, migrants should have access to the entire migration case file and should receive a copy of this file for making allegations in the interest of their rights.

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The federal judicial branch should guarantee the availability of certified expert interpreters in order to guarantee due process of law for migrants who find themselves confronting administrative procedures and tasks that place their fundamental rights at risk, such as those affecting their freedom or their possible expulsion. It will not be the responsibility of migrants to pay for the costs of such translations. Institutional aspects for promoting migrants’ rights in Mexico In order to adequately promote the human rights of migrants in Mexico, it is necessary for a series of mechanisms, including budgetary mechanisms, to be implemented, aimed at working toward comprehensive public policies in favor of the promotion of and respect for migrants’ rights. It is necessary to establish legal measures that facilitate, in a cross-cutting manner, the promotion and protection of the rights of migrants. It is also necessary to establish specific mandates in legislation for the Federal Executive Branch, specifically for the Ministry of Labor (Secretaría del Trabajo y Previsión Social), Ministry of Public Education (Secretaría de Educación Pública), Ministry of Social Development (Secretaría de Desarrollo Social), Ministry of the Treasury (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), Ministry of Health, Ministry of Economy, (Secretaría de Economía), the National System for Integral Family Development (Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia), and the Ministry of Foreign Affairs (Secretaría de Relaciones Exteriores) The Attorney’s Office for Labor Defense (Procuraduría de la Defensa del Trabajo) must have a program for providing support to migrants, to enable them to receive advisory services or represent their interests before any administrative body in labor or jurisdictional matters, in order to protect these rights, and if necessary through an amparo remedy. It is also necessary to develop an administrative program for promoting and protecting the rights of migrants, with an aim toward promoting integrated actions on the part of the three branches and the three levels of government. The program must transcend the limits of the six-year terms of federal administration. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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It is also necessary to build a new institution capable of effectively carrying out the mandate of promoting public policies for protecting and guaranteeing the rights of migrants in the entire national territory. Such an institution could be similar to the National Women’s Institute (Instituto Nacional de las Mujeres), National Council for the Prevention of Discrimination (Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación) and the National Commission for the Development of Indigenous Peoples (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas). It should be a decentralized entity of the federal public administration, legally constituted, with its own institutional assets, and autonomy in technical and administrative terms. Also, this new entity should contemplate professional civil service. It is recommended that the Mexican State sign treaties for the suppression of visas with Central American countries. Goals and principles of migration policy The goals of migration policy should be the respect for and guarantee of human rights in all stages of migration, as well as the integration of migrants into the country’s economic, social and cultural development. The general principles of migration policy, in accordance with reflections and proposals from academic organizations such as the International Network on Migration and Development (Red Internacional sobre Migración y Desarrollo), as well as civil society organizations such as Sin Fronteras and Incide Social, should be: (i) integrality, (ii) inclusion and participation; and (iii) humanism and a human rights-based perspective. As proposed by the International Network of Migration and Development, it is important to promote shared agendas between the government and civil society in relation to: (i) regional integration that is compensatory and solidarity-based, and trade; (ii) human security; (iii) free, voluntary mobility; (iv) decent work; and (v) universal citizenship.

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Conclusions and recommendations Mexican law recognizes that migrants and nationals have the same rights in the country, with only a few exceptions established in the Constitution and in international human rights treaties. In this context migrants and nationals are equal under the law, and discrimination is categorically prohibited. Mexicans and foreigners must be treated equally by all the country’s institutions. Mexico is obligated to promote, protect and guarantee the human rights of all persons, and particularly migrants. The institutional structure co-led by the Ministry of the Interior and the National Migration Institute does not permit nor does it facilitate the development of public policies that genuinely promote and protect the human rights of migrants at different stages of migration. Mexico, through all its institutions, has the obligation to remove all obstacles that prevent human rights from being guaranteed. It must, therefore, establish mechanisms for promoting adequate public policies that guarantee migrants’ human rights in a comprehensive manner, at the three levels of government and throughout the entire migration process. To this end it is necessary to: (i) grant federal and local government offices the necessary authority to promote and protect the human rights of migrants, for example, in the areas of health, education and work (including social security and housing); (ii) establish effective programs for promoting and protecting migrants’ human rights, implementing actions for the three branches of government and three levels of government (federal, state and municipal); and (iii) create an institution that will permit a cross-cutting approach to public policies on migrants’ rights. The most appropriate type of institution in this case is a decentralized public entity within the federal public administration, legally constituted, with its own institutional assets, and autonomy in technical and administrative terms. It is also necessary to establish solid policies in the area of law enforcement within the judicial branch in order to address the situation for migrants who are victims of or witnesses to crimes (kidnappings, human trafficking, smuggling of undocumented migrants). Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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In order to guarantee access to justice for migrants, the following points are recommended: (i) the Federal Institute for Public Defense must have specialized advisors in the area of migrants’ human rights who are available in the entire national territory to the migrant population, in order to guarantee the right to an adequate defense in cases in which migrants are involved in a migration proceeding, as well as other proceedings established by law, such as those related to criminal matters; (ii) the federal judicial branch of government must have enough accredited expert interpreters for the migration proceedings in which migrants do not understand Spanish; (iii) the National Migration Institute must guarantee the participation of these experts in migration proceedings; (iv) migrants must have access to their entire migration case files, and not just certain records, in order to assure their adequate defense. Mexico must eradicate all legal provisions that tend toward the criminalization of migration, particularly in relation to: (i) administrative detention or aseguramiento of, as well as apprehension or presentación of migrants, the latter recently created by the Migration Law; (ii) roadblocks in national territory; (iii) raids and home visits to verify migration status; and (iv) links and references in the Migration Law between migration and security, particularly national security. Finally, in order to complete the international legal protection and recognition of migrants, it is necessary to ratify as soon as possible the Conventions of the International Labor Organization: No. 97 (1949), regarding migrant workers, No. 143 (1975) regarding migrant workers, and No. 189 (2011) regarding domestic workers.

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I. Introduction During 2010 and 2011, the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM) developed, with support from the Ford Foundation, the project entitled “Promotion of public, plural debate to inform decision-makers in Mexico regarding migration and to promote the rights of migrants and their families.” The objective of this project is to promote dialogue and public consultations in order to position migration as a topic of public interest requiring plural, inclusive debate with citizen participation. It is also focused on identifying convergent and divergent positions to enable Mexico’s civil society to construct proposals, with the aim of educating decision-makers and providing input for their discussions on migration, and in this way contribute to the development of a comprehensive, public migration policy that responds adequately to Mexico’s commitments in relation to the rights of migrant workers and their families. The project has been designed around three major focuses. The first focus was to create the Working Group on Migration Policy in October 2010, with representatives from civil organizations, Catholic Church organizations, academic experts in this area, and activists. The objective of the Working Group is to promote the development of normative and policy frameworks with a human rights perspective. The second focus, with the objective of promoting debate on the Legislative Initiative and the Migration Act, was to organize Focal Groups and Working Groups in various Mexican states. Different sectors and social stakeholders, including academics, employers, local public officials, migrants and civil society organizations, had the opportunity to analyze a selection of articles, to then identify both the positive and negative, pending aspects of the Initiative’s contents. Lastly, with the knowledge that Mexico needs to establish mechanisms for promoting adequate public policies that comprehensively guarantee migrants’ human rights throughout the entire migration process, this document was prepared. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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This study was conducted in the context of the adoption and implementation of the new Migration Law, as a contribution to the vital debate on migration policy. The intention is for it to be used in upcoming debates, offering a framework of reference and proposals for facilitating dialogue on Mexico’s normative and institutional framework for international migrations, from a human rights perspective. The International Labor Organization estimated in 1999 that there were approximately 100 million migrant workers and members of their families around the world who were outside their countries of origin, and that a growing proportion of these individuals were women seeking work and income.1 By 2010 the United Nations reported 214 million international migrants around the world, of which 72% were between 20 and 64 years of age, 15% were under the age of 20, and 6% were under the age of 10. Of the total number of migrants around the world, 49% were female.2 There are 492,617 persons who were born in other countries and residing3 in Mexico, as a country of destination, according to the 2010 National Population and Housing Census (Censo Nacional de Población y Vivienda 2010). Of this total, 249,337 are males and 243,280 are females.4 The migrant population in transit through Mexico—estimated by the United Nations Rapporteur on the human rights of migrants to total approximately 400,000 persons annually5—is victim to a wide range of human rights violations, as established in reports prepared by civil society organizations and Mexico’s National Hu1 International Labor Conference. Decent Work: Report of the Director-General, 87th session. Geneva: June 1999. ISBN 92-1-310804-7 and ISSN 0251-3226, Chapter on the challenge of global migration. 2 United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division website. November 2010. http://www.un.org/esa/population/publications/popfacts/popfacts_2010-6.pdf 3 The National Population and Housing Census (Censo Nacional de Población y Vivienda) defines Current residence in international migration as “the country where migrant lives at the time of the interview.” See: http:// www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/glosario/default.aspx?t=mdemo64&e=00&i= 4 2010 National Population and Housing Census (Censo Nacional de Población y Vivienda 2010), International migration (Population born in other country, resident in Mexico, by state, by sex, 2000 and 2010), taken from web page of the National Institute of Statistics and Geography: http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/Default. aspx?t=mdemo64&s=est&c=23635 5 Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants. Mission to Mexico (9-15 March 2008) March 24, 2009, UN Document: A/HRC/11/7/Add.2, paragraph 22. The National Human Rights Commission recently reported that between 150,000 and 400,000 undocumented migrants enter Mexico each year. Contextually: “According to the Undersecretary of Population, Migration and Religious Affairs of the Ministry of the Interior (SEGOB), approximately 150,000 undocumented migrants enter the country annually, the majority from Central America. According to civil society organizations, this figure is 400,000.” National Human Rights Commission (Comisión Nacional de los Derechos Humanos). Informe Especial sobre Secuestro de Migrantes en México, February 2011, p. 5. See: CNDH web page: http://www.cndh.org.mx/index.htm#

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man Rights Commission (Comisión Nacional de los Derechos Humanos), as well as international mechanisms for the protection of human rights.6 The 2010 National Population and Housing Census also reports that between 2005 and 2010, a total of 1,112,273 nationals emigrated to other countries, and 90% of them now live in the United States.7 Of the latter, a significant number of them have an irregular immigration status and are thus more exposed to potential violations of human rights in areas such as labor, as well as in the right to a due process, detention, deportations and expulsions, and in terms of access to health services.8 Mexico has an enormous challenge to comply with its obligations in the area of human rights, as a sending, transit, receiving and returning country for migrants. As a result of a visit to Mexico between July 25 and August 1, 2002, the Rapporteur’s Office on Migrant Workers and Members of their Families, with the Inter-American Commission on Human Rights (IACHR), indicated the following: “The migration of Mexicans to the United States of America represents the largest migratory flow in the region and one of the leading migratory movements in the world. At the same time, given its geographic position (Mexico shares a 3,200 kilometer border with the United States), Mexico has become one of the most important transit countries for migrants in the world. Each year thousands of 6 For example, see: Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Recomendación general 13/2006 Sobre la Práctica de Verif icaciones Migratorias Ilegales. Mexico, November 17, 2006. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe Especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes. Mexico, June 15, 2009. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Informe Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y lugares habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana. Mexico, 2006. Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los derechos humanos de las personas migrantes y solicitantes de asilo detenidas en las estaciones Migratorias de México 2007-2009. December 2009. Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los derechos humanos de la población migrante en las Estaciones Migratorias de la ciudad de México y de Tapachula, Chiapas: 2005-2006. 2007. Grupo Guatemala-México, Migración y Desarrollo. Evaluación de la Política Migratoria hacia la Frontera Sur de México (2001-2006). Catholic Relief Services. Migración de menores: Detención y repatriación desde México de niños, niñas y adolescentes centroamericanos no acompañados. United States, January 2009 7 2010 National Population and Housing Census (Censo Nacional de Población y Vivienda 2010), International migration (Percentage of international migrant population, by sending state, by place of destination and sex, 2010), taken from web page of the National Institute of Statistics and Geography: http://www.inegi.org.mx/ sistemas/sisept/Default.aspx?=mdemo141&s=est&c=27506http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/Default. aspx?t=mdemo141&s=est&c=27506 8 For example, see: Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants. Mission to the US (30 April-18 May, 2007), March 5, 2008. UN Document: A/HRC/7/12/Add.2. Also, see: Díaz, Gabriela and Gretchen Kuhner. Mexico’s role in promoting and implementing the ICRMW, Chapter 9, Cambridge University Press, p. 435

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persons cross Mexican territory in order to reach the United States and Canada. Moreover, a large number of migrant workers and other migrants immigrate to Mexico. Many of these persons, especially Guatemalan citizens and other Central Americans, migrate seasonally to Mexico to find work in agriculture, construction, and domestic service. In other words, given its three-fold role as a sending country, a receiving country, and a transit country for migrants, as well as the huge numbers of persons involved, migration is of tremendous importance in the political, social, and economic development of Mexico and the region.”9 Mexico must pay particular attention to respecting the human rights of persons requiring special protection in a context of mixed migration flows, including asylum seekers, refugees, stateless persons, victims of human trafficking, and others with specific needs for protection, such as women, children, adolescents, the elderly, people with disabilities, and others.10 This study is focused on analyzing legislation and public policies on migration, particularly in relation to Mexico as a transit and destination country. Issues related to Mexico as a country of origin or sending country for migrants are not addressed here, nor are matters related to Mexicans in foreign countries. This document is divided into three sections. The first explains the human rights of migrants, on the basis of international human rights law. The second is an analysis of the institutional and legal structure of international migration in Mexico, from a human rights perspective. This section includes an analysis of current legislation and controversial elements introduced by the Migration Law recently published in the Diario Oficial de la Federación. The third section presents the goals and principles that should regulate migration policy in Mexico. Lastly, there is a section with conclusions and recommendations. The research presented here is the result of a consultation carried out by the Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. It is part of the project entitled 9 Inter-American Commission on Human Rights. Fifth Progress Report of the Rapporteurship on Migrant

Workers and Their Families, December 29, 2003, paragraph 144. Document: OEA/Ser.L/V/II.118 10 National Human Rights Commission (Comisión Nacional de los Derechos Humanos). Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos, CNDH, Mexico City, 2009, p. 16

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“Promotion of public, plural debate to inform decision-makers in Mexico regarding migration and to promote the rights of migrants and their families,” made possible due to support from the Ford Foundation. II. The rights of migrants from the perspective of international law On June 10, 2011, the Decree to modify Chapter I, Title 1 of the Political Constitution of the Mexican United States and to reform several articles of the same was published in the Diario Oficial de la Federación.11 As of that date, the Constitution recognizes the human rights contained in international treaties, and also includes the obligation of all authorities within the sphere of their jurisdictions to promote, respect, protect and guarantee human rights. This Decree also adds the State obligation to prevent, investigate, punish and redress the violations of such rights. This reform grants international treaties an exceedingly relevant dimension within the legal system, given that the amended Constitution clearly obligates all authorities to not only recognize the human rights contained in the treaties but also to protect and guarantee them. The rights recognized in treaties may also be protected through what is known as the juicio de amparo.12 Recognition of migrants’ human rights as derived from the main international human rights instruments is outlined below. The United Nations Special Rapporteur on the human rights of migrants has affirmed that: “The millions of people who risk their life and safety to cross international borders in search of better living conditions and those who live outside their countries of origin as migrants, regardless of their migratory condition, are first and foremost human beings, and therefore entitled to universally recognized human rights.”13 11 “Decreto por el que se modif ica el Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,” published in the Diario Of icial de la Federación on June 10, 2011

12 “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Con-

stitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,” published in the Diario Of icial de la Federación on June 6, 2011 13 Presentation by Jorge Bustamante, Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants, in the discus-

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The human rights internationally recognized for all individuals, including migrants, are established in international instruments, the general principles of law reflected in Constitutions and State legislations, and in the norms that make up what is known as international customary law. The first human rights instruments adopted after World War II were the American Declaration of the Rights and Duties of Man and the Universal Declaration of Human Rights. Here we will refer to the latter of these, given its role as the universal instrument from which the juridical and institutional framework was developed in human rights matters at the international level,14 and also in light of the legal weight it has acquired. The Universal Declaration of Human Rights approved in 1948 by the United Nations General Assembly was conceived in its origins as the common understanding that recognizes human rights, identifies them, and establishes the commitment of States to protect and guarantee them for all persons in all circumstances, anywhere in the world. Its Preamble recalls the obligation of countries to ensure “universal respect for and observance of human rights and fundamental freedoms.”15 While it was created as a “common standard of achievement for all peoples and all nations, to the end that every individual and every organ of society” shall strive to guarantee the universal promotion, recognition and observance of the rights recognized therein,16 it is considered to be the text that defines the international obligations of the States included in the Charter of the United Nations. This is further established within the Preambles of the International Covenants on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) and on Civil and Political Rights (ICCPR).17 In addition, over time the Declaration has acquired indisputable legal value to the point of being considered, at least in part, as consuetudinary or a ius cogens international legal norm, in other words, obligatory for all States that form part of the international community.18 sion panel: “The human rights of migrants in detention centers,” organized by the UN Human Rights Council. September 17, 2009, p. 3 14 While the American Declaration of the Rights and Duties of Man was adopted earlier, it was not until 1969, at the regional level of the Americas, that the American Convention on Human Rights was adopted. However, at the international level, days after adoption of the Universal Declaration, the Convention on Genocide was adopted in 1948, followed by the Universal Declaration against Racial Discrimination in 1965 and the International Covenants on Civil and Political Rights and on Economic, Social and Cultural Rights in 1966, among others. 15 Preamble of the Universal Declaration of Human Rights, paragraph 6 16 Introductory paragraph to the articles of the Universal Declaration of Human Rights. 17 These instruments stipulate: “Considering the obligation of States under the Charter of the United Nations to promote universal respect for, and observance of, human rights and freedoms, […]” 18 “Organization with States Members (dimension ad extra), its obligatory nature is limited to those prin-

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The above implies that States have obligations toward individuals regardless of whether they form part of an international instrument. The Mexican delegation itself before the Inter-American Court of Human Rights wielded the above argument in the context of deliberations for the adoption of Advisory Opinion No. 18/03 on the juridical condition and rights of undocumented migrants.19 The Declaration affirms that “All human beings are born free and equal in dignity and rights,”20 and also recognizes that all persons have all the rights and freedoms that are proclaimed “without distinction of any kind, such as race, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth, or other status.”21 The Declaration further recognizes a broad catalogue of civil and political rights, including the right to: life, liberty, and security of person;22 prohibition of slavery, servitude and human trafficking;23 prohibition of torture and of cruel, inhuman or degrading punishment or treatment;24 to recognition as a person before the law;25 equality before the law;26 effective remedy by the competent national tribunals for acts violating fundamental rights;27 prohibition of arbitrary arrest, detention or exile;28 the right to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal, in the determination of his rights and obligations and of any criminal charge ciples that have been confirmed as imperative rules (general principles of Law or international consuetudinary norms) by the international community of States as a whole.” Carlos Villán Durán. “Estudio introductorio,” in Caballero Ochoa, José Luis. La Declaración Universal de los Derechos Humanos. Reflexiones en torno a su 60 aniversario, Ed. Porrúa, Mexico City 2008, p. XXXVIII (unoff icial translation). 19 The Mexican delegation indicated the following: “The legal effects of obligations erga omnes lato sensu are not established only between the contracting parties to the respective instrument. These effects ‘are produced as rights in favor of third parties (stipulation pour autrui), thus recognizing the right, and even the obligation, for other States - whether or not they are Parties to the instrument in question - to guarantee their fulfillment.’ In this respect, Mexico invoked the decisions of the International Court of Justice in the Barcelona Traction (1970), East Timor (1995), and Implementation of the Convention for the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (1996) cases. Advisory Opinion OC-18/03: Juridical Condition and Rights of Undocumented Workers, of September 17, 2003, requested by the United Mexican States. 20 Article 1 of the Universal Declaration of Human Rights. 21 Article 2.1 of the Universal Declaration of Human Rights. 22 Article 3 of the Universal Declaration of Human Rights. 23 Article 4 of the Universal Declaration of Human Rights. 24 Article 5 of the Universal Declaration of Human Rights. 25 Article 6 of the Universal Declaration of Human Rights. 26 Article 7 of the Universal Declaration of Human Rights. 27 Article 8 of the Universal Declaration of Human Rights. 28 Article 9 of the Universal Declaration of Human Rights.

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against him;29 presumption of innocence and legal guarantees; non-retroactivity of criminal law and of punishments;30 protection of privacy, family, home and correspondence, and of one’s honor and reputation, and legal protection against such interference;31 freedom of movement and residence; the right to leave any country, including one’s own, and to return to one’s country;32 freedom to seek and enjoy asylum;33 nationality;34 to marriage and to form a family;35 to individual and collective property;36 freedom of thought, conscience, religion and worship;37 freedom of opinion and expression;38 freedom of assembly and association;39 political participation, in other words, to the secret ballot, and to vote and be elected.40 The Declaration also contains a list of economic, social and cultural rights, such as the right to social security;41 to work;42 to rest, leisure, reasonable working hours and periodic paid vacations;43 to an adequate standard of living, that guarantees among others health, food, clothing, and housing;44 the right to an education,45 and to participate in the cultural life of the community.46 The Declaration stipulates that in the exercise of rights and the enjoyment of freedoms, “everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

Article 10 of the Universal Declaration of Human Rights. Paragraphs 1 and 2 of Article 11 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 12 of the Universal Declaration of Human Rights. Paragraphs 1 and 2 of Article 13 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 14.1 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 15 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 16 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 17 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 18 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 20 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 22 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 23 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 24 of the Universal Declaration of Human Rights. 44 Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights. “1. Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing, and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control. 2. Motherhood and childhood are entitled to special care and assistance. All children, whether born in or out of wedlock, shall enjoy the same social protection.” 45 Article 26 of the Universal Declaration of Human Rights. “1. Everyone has the right to education. Education shall be free, at least in the elementary and fundamental stages.” Compulsory elementary education; generalized technical and vocational instruction, and access to higher education without discrimination. 46 Article 27 of the Universal Declaration of Human Rights.

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solely with the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society.”47 The international human rights mechanisms have clearly delimited the reach of these restrictions, as will be observed further below. It is very important to mention the Declaration not only as the origin of universal recognition of human rights, but also as a norm that may be considered consuetudinary, and therefore susceptible to be incorporated as such in the applicable Mexican legal code for the determination of the rights of migrants. An example of incorporation of international customary law may be observed in the Migration Law, in particular in article 85 that stipulates in paragraph two that “in accordance with international customary law, the functionaries of foreign governments and of international bodies carrying out official duties will be provided with the necessary facilities for entry into the country, in compliance with the requirements of migratory control.”migratory control requirements.”48 1. Rules of application of international human rights instruments International law recognizes the prerogative of States to control their borders through regulation of the entry and departure of persons. It further recognizes an extensive and important list of civil, political, economic, social and cultural rights of all the persons within its jurisdiction, including migrants. Specific rights are recognized of migrants, including migrant workers and their families, and it is categorically prohibited to discriminate against persons for the fact of being non-nationals. States have positive obligations to combat discrimination and stigmatization and to guarantee the human rights, including economic, social and cultural rights, of nonnationals, regardless of their migratory situation, in full equality with national citizens. In the same way, non-nationals, regardless of their migratory status, shall have access to justice and to judicial guarantees, and may not be deported except for the causes and through the procedures established by law. Migrants may not be crimi47 Article 29 of the Universal Declaration of Human Rights. 48 “Decreto por el que se expide la Ley de Migración y se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Población, del Código Penal Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley de la Policía Federal, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, de la Ley de Inversión Extranjera, y de la Ley General de Turismo,” published in the Diario Of icial de la Federación on May 25, 2011 (Ley de Migración or Migration Law).

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nalized, which implies that they may not be arrested for disobedience of migratory laws and that States must seek alternatives to detention. It is recognized by international law that certain rights may be restricted in the case of non-citizens, including migrants, and in the same way there are certain rights that may be suspended by States under certain circumstances. It is important to highlight that States violate their international obligations contained in treaties by acts or omissions committed by their institutions or entities at the national or local level,49 and when this occurs, the right is recognized of each person whose rights have been violated by authorities to effective reparation, including through legal means. This right is also expressly recognized for migrants.50 States, therefore, have the obligation to promote and secure “by progressive measures, national and international, [the] universal and effective recognition and observance”51 of human rights. This implies that in addition to having the obligation to adopt immediate measures to promote, protect and guarantee all human rights, in reference to economic, social and cultural rights the States must adopt measures “to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively, the full realization of the rights recognized in the present Covenant by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures.”52 It is important to emphasize that: “Developing countries, with due regard to human rights and their national economy, may determine to what extent they would guarantee the economic rights recognized in the present Covenant to non-nationals.”53 Given that Mexico is one of the world’s primary economies, the application of this provision does not apply. In other words, Mexico has the obligation to guarantee its application to nationals and non-nationals without discrimination.54

49 E/C.12/GC/20, paragraph 14 50 Article 83, ICRMW. 51 Preamble of the Universal Declaration of Human Rights. 52 Article 2.1, ICESCR. 53 Article 2.3, ICESCR. 54 One indicator that supports this affirmation is that Mexico is part of the Organization for Economic Cooperation and Development comprised of 34 countries, with the objectives of promoting sustainable economic growth, supporting the economic development of other countries, and contributing to the growth of global trade, among others. For more information on the organization and its work, see: http://www.oecd.org/home/ 0,2987,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html

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As mentioned, States may establish limitations or restrictions on human rights, only through laws and only insofar as this may be compatible with the nature of the rights and “solely for the purpose of promoting the general welfare in a democratic society.”55 The restrictions must be stipulated by law, which implies that any limitation to the fundamental rights of any person should not only form part of legislation, but also that the restriction must be founded in another norm of a higher level that recognizes such a limitation and complies with a series of conditions established by international law itself. The stipulation made by the American Convention on Human Rights in its article 30 is particularly important: “The restrictions that, pursuant to this Convention, may be placed on the enjoyment or exercise of the rights or freedoms recognized herein may not be applied except in accordance with laws enacted for reasons of general interest and in accordance with the purpose for which such restrictions have been established.” That implies that the notion of laws in conformity with international law does not only consist of the formal legislative act but that the same may be issued in conformity with the legal framework recognized in the American Convention itself, in other words, that only those restrictions that are permitted by the treaty shall be legal, in accordance with its own particularities, whose purposes are legitimate (for example, for reasons of general interest), and that the restrictions are specified in laws in conformity with their own procedures.56 The Court has indicated that reasons of general interest means that the measures were adopted to foment the common good, in other words, with the objective to protect human rights.57 In that regard, it is worth recalling that the Inter-American Court has stipulated that: “It is possible to understand the common good, within the context of the Covenant, as a concept in reference to social life conditions that allow the members of society to achieve the highest degree of personal development and the greatest force of democratic values. In that sense, it may be considered an imperative of the common good the organization of social life in a way that strengthens the op55 Article 4, ICESCR. 56 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-6/86: The Expression “Laws” in Article 30 of the American Convention on Human Rights, May 9, 1986, paragraph 18 57 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-6/86: op. cit., paragraphs 29-30

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eration of the democratic institutions and preserves and promotes the full realization of the rights of the human being […]”58 The same Court has emphasized the difficulty implied by unequivocally defining the concepts of common good and public order mentioned in several articles of the American Convention on Human Rights. It recognizes that the concepts are employed both to reinforce the rights before the authority, and to justify limits to the same. Nevertheless, it has categorically emphasized that the terms common good or public interest may not be used in and of themselves to suppress, denaturalize or deprive of content a right recognized in the Covenant. For the Court: “Those concepts, when they are invoked as a ground for limiting human rights, must be subjected to an interpretation that is strictly limited to the “just demands” of “a democratic society,” which takes account of the need to balance the competing interests involved and the need to preserve the object and purpose of the Convention.”59 In this sense the Inter-American Court stipulated that the notion of laws of the democratic institutional framework may not be disengaged from a system that guarantees personal freedom and social justice, based on respect for human rights. In other words, laws issued under a system of representative democracy that respects political rights that may not be suspended, which implies that the laws be adopted by elected representatives and enacted by the Executive. The Court has emphasized that only formal law may restrict the enjoyment or exercise of human rights. For the Court, this affirmation allows the existence of legislative delegations, in other words, that the Constitution authorize them, and that they be exercised within the Constitutional framework and through the law that delegates powers. This faculty allows legal provisions to restrict rights, for which it should in turn have effective controls to impede violations of the human rights recognized in the Convention. In other words, the laws that restrict the enjoyment and exercise of human rights, in order to not violate the American Convention on Human Rights, must be 58 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-5/85: Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism (Arts. 13 and 29 American Convention on Human Rights) of November 13, 1985, Series A, No. 5, paragraph 66 59 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-5/85: Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism (Arts. 13 and 29 American Convention on Human Rights) of November 13, 1985, Series A, No. 5, paragraph 67

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adopted by democratically elected representatives who are constitutionally authorized to do so, and should also be oriented toward fulfillment of the common good.60 It must also be kept in mind that the treaties may not be used as pretext to restrict rights previously recognized by domestic or international law, including consuetudinary law, such as, for example, the Human Rights Declarations of the United Nations and of American States, both of 1948.61 The restrictions foreseen in the international norms do not authorize States to restrict in their domestic law the human rights recognized by treaties for the simple fact that the treaty allows limitations. In this sense, the American Convention on Human Rights establishes the following: “No provision of this Convention shall be interpreted as: a) permitting any State Party, group or person to suppress the enjoyment or exercise of the rights and freedoms recognized in this Convention or to restrict them to a greater extent than is provided for herein; b) restricting the enjoyment of any right or freedom recognized by virtue of the laws of any State Party or by virtue of another convention to which one of the said States is a party; c) precluding other rights or guarantees that are inherent in the human personality or derived from representative democracy as a form of government, or d) excluding or limiting the effect that the American Declaration of the Rights and Duties of Man and other international acts of the same nature may have.”62 In this same sense, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights stipulates that “No restriction upon or derogation from any of the fundamental human rights recognized or existing in any country in virtue of law, conventions, regulations or custom shall be admitted on the pretext that the present Covenant 60 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-6/86: op. cit., paragraphs 34-7 61 See article 29 of the American Convention on Human Rights. 62 Article 29 of the American Convention on Human Rights.

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does not recognize such rights or that it recognizes them to a lesser extent.”63 For its part, the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and of their Families, the ICRMW, recognizes that: “1. Nothing in the present Convention shall affect more favourable rights or freedoms granted to migrant workers and members of their families by virtue of: a) The law or practice of a State Party; or b) Any bilateral or multilateral treaty in force for the State Party concerned [...].” 64 On the other hand, it should be recalled that international law allows the suspension of rights so that the States may address exceptional situations such as armed conflicts or grave disturbances of public order, if and when such a suspension is officially declared with the formalities stipulated by law.65 The measures that suspend State obligations must be strictly limited to the demands of the situation and should not be “inconsistent with their other obligations under international law and do not involve discrimination solely on the ground of race, color, sex, language, origin or social origin.”66 It is important to point out that suspension of the following rights, among others,67 is not authorized: the right to life,68 to not be subjected to torture or to cruel, in63 Article 5.2, ICESCR. Article 5 of the International Covenant on Civil and Political Rights indicates in the same terms that: “1. Nothing in the present Covenant may be interpreted as implying for any State, group or person any right to engage in any activity or perform any act aimed at the destruction of any of the rights and freedoms recognized herein or at their limitation to a greater extent than is provided for in the present Covenant. 2. There shall be no restriction upon or derogation from any of the fundamental human rights recognized or existing in any State Party to the present Covenant pursuant to law, conventions, regulations or custom on the pretext that the present Covenant does not recognize such rights or that it recognizes them to a lesser extent.” 64 Article 81, ICRMW. 65 Article 4, ICESCR. 66 Article 4.1, ICESCR. 67 See articles 11, 15 and 18 of the ICESCR. This nucleus of rights not susceptible to suspension also includes those contained in common article 3 found in each of the four Geneva Conventions of August 12, 1949: the Geneva Convention (I) for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field; Convention (II) for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of the Armed Forces at Sea; Convention (III) relative to the Treatment of Prisoners of War; Convention (IV) relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War. 68 Article 6, ICCPR.

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human or degrading punishments or treatments,69 to not be subjected to slavery or servitude,70 and to recognition as a person before the law.71 For example, Article 27 of the American Convention on Human Rights specifically states: “Article 27. Suspension of Guarantees. 1. In time of war, public danger, or other emergency that threatens the independence or security of a State Party, it may take measures derogating from its obligations under the present Convention to the extent and for the period of time strictly required by the exigencies of the situation, provided that such measures are not inconsistent with its other obligations under international law and do not involve discrimination on the ground of race, color, sex, language, religion or social origin. 2. The foregoing provision does not authorize any suspension of the following articles: 3 (Right to Juridical Personality); 4 (Right to Life); 5 (Right to Humane Treatment); 6 (Freedom from Slavery); 9 (Freedom from Ex Post Facto Laws); 12 (Freedom of Conscience and Religion); 17 (Rights of the Family); 18 (Right to a Name); 19 (Rights of the Child); 20 (Right to Nationality), and 23 (Right to Participate in Government), or of the judicial guarantees essential for the protection of such rights.” In the same manner, there are certain economic, social and cultural rights that may also not be suspended, such as for example labor rights. In this context, the Mexican Delegation to the Inter-American Court of Human Rights during its deliberations around Advisory Opinion 18/03 indicated the following: “The fundamental labor rights that may not be restricted are those that are established in international human rights instruments with regard to all workers, including migrants, irrespective of their regular or irregular situation. In this respect, there appears to be consensus, deriving from these international instruments, that there are ‘a 69 Article 7, ICCPR. 70 Article 8, ICCPR, paragraphs 1 and 2 71 Article 16, ICCPR.

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series of rights that, by their very nature, are so essential to safeguard the principle `of equality before the law and the principle of nondiscrimination, that their restriction or suspension, for any reason, entails the violation of these two cardinal principles of international human rights law.’ Some examples of these fundamental rights are: the right to equal remuneration for work of equal value; the right to fair and satisfactory remuneration, including social security and other benefits derived from past employment; the right to form and join trade unions to defend one’s interests; the right to judicial and administrative guarantees to determine one’s rights; the prohibition of obligatory or forced labor, and the prohibition of child labor.”72 2. Right to equality and to non-discrimination As noted, human rights legal instruments that recognize a broad range of civil, political, economic, social and cultural human rights were developed, based on the Universal Declaration of Human Rights. Some contain specific rights such as the prohibition of torture or racial discrimination, while others recognize rights of persons who belong to determined collectives such as women, persons with disabilities, refugees, stateless persons, children, migrants, and others. The principle of non-discrimination appears in practically all the international instruments, making it one of the pillars of international human rights law. For example, the principle of non-discrimination is included in the Charter of the United Nations, the Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, the Convention relating to the Status of Refugees, the Convention relating to the Status of Stateless Persons, the Convention on the Rights of the Child, the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families, the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Agreement Nº 111 of the International Labor Organization related to discrimination in employment and occupational matters, 72 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-18/03: Juridical Condition, op. cit, paragraph 16

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and the Convention of the United Nations Education, Science and Culture Organization (UNESCO) related to the struggle against different forms of discrimination in the educational sphere.73 In other words, the State obligation to guarantee nondiscrimination in the enjoyment and exercise of the human rights of all persons is recognized in all human rights instruments. This principle is even considered to be a consuetudinary or ius cogens norm of international law.74 Under this principle, all States are obligated to respect and guarantee the exercise of human rights with no discrimination of any kind for reasons of ethnic origin, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, economic situation, or birth or other social condition. Discrimination is understood as: “[...] any distinction, exclusion, restriction or preference or other differential treatment that is directly or indirectly based on the prohibited grounds of discrimination and which has the intention or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of rights recognized by the Convention[…] [note suppressed]. Discrimination also includes incitement to discriminate and harassment.”75 To guarantee the exercise of rights and to eliminate discrimination, it must be erradicated both formally and substantively. In the formal sphere, it is necessary that a country’s norms, such as, for example, the Constitution and the laws and documents that define public policies, do not establish provisions that discriminate based on grounds prohibited by international law.76 Substantively, States have the obligation to pay sufficient attention to groups of individuals which suffer historical or persistent prejudice, and immediately adopt the necessary measures to “[...] prevent, diminish and eliminate the conditions and attitudes which cause or perpetuate substantive or de facto discrimination.”77 They will 73 E/C.12/GC/20, paragraph 5 74 Carol L. Girón Solórzano. “Lineamientos regionales para la protección de los derechos humanos de los migrantes,” in Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coord.). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes, Ed. Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, Mexico City 2005, p. 117 75 E/C.12/GC/20, paragraph 7 76 E/C.12/GC/20, paragraph 8 a) 77 E/C.12/GC/20, paragraph 8 b)

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also need to devote greater resources to traditionally discriminated groups,78 for example the migrant population. To eradicate discrimination, in addition to not practicing the same, States must prohibit it, as well as review and amend any legislation that discriminates.79 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination has even recommended to States that their criminal legislation establish the existence of racial motivation as an aggravating circumstance of crimes committed.80 As seen above, law prohibits discrimination based on various factors such as ethnic origin, skin color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, economic status, or birth or other social condition. Taking into account that the nature of discrimination transforms over time and in different contexts, the expression “other social condition” allows the inclusion of forms of discrimination beyond those traditionally listed, such as disability, age, nationality, family or marital status, sexual orientation and gender identity, health condition, place of residence, and economic or social situation. The principle of non-discrimination is intimately linked to recognition and respect of equality. Both principles are fundamental elements of the State of Law and of human rights norms. 81 International law recognizes that “All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law [...]”.82 Therefore, in addition to avoiding discrimination, States have the obligation to ensure the enjoyment of all human rights by all persons on an equal standing.83 In this context, while it is recognized that States have the obligation to guarantee equality between citizens and non-citizens in the enjoyment of human rights, to the extent recog78 E/C.12/GC/20, paragraph 39 79 E/C.12/GC/20, paragraph 37 80 Committee on the Elimination of Racial Discrimination. General Recommendation Nº XXX: Discrimination against non-citizens, Adopted at its 65th period of sessions, 2005, United Nations document: HRI/ GEN/1/Rev.9 (Vol.II), page 46. 81 Committee on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment Nº 20. Non-discrimination and economic, social and cultural rights (Article 2, paragraph 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) adopted in the 42nd period of sessions, June 10, 2009. United Nations document: E/C.12/ GC/20 82 Article 26, ICCPR. 83 Common Article 3, ICESCR and ICCPR.

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nized by international law, they also hold the power to establish legal provisions related to nationality, citizenship and naturalization, as will be seen further below.84 Furthermore, States must protect and guarantee the rights of migrant workers and their families subject to their jurisdiction or located within their territory, with no discrimination of any kind.85 Specifically, they are obligated to: “Pay greater attention to the issue of multiple discrimination faced by non-citizens, in particular concerning the children and spouses of non-citizen workers, to refrain from applying different standards of treatment to female non-citizen spouses of citizens and male noncitizen spouses of citizens, to report on any such practices and to take all necessary steps to address them.”86 With the objective to guarantee the rights of female migrants, particularly female migrant workers, the countries of transit must guarantee that their territory is not used to jeopardize the rights of the migrant women. For that purpose, the Committee on the Elimination of Discrimination against Women has stipulated the following measures that should be adopted by the countries of transit: “ […] a) Training, monitoring and supervision of Government agents: States Parties should ensure that their border police and immigration officials are adequately trained, supervised and monitored for gender-sensitivity and non-discriminatory practices when dealing with women migrants (article 2 d); b) Protection against violation of migrant women workers’ rights that take place under their jurisdictions: States Parties should take active measures to prevent, prosecute and punish all migration-related human rights violations that occur under their jurisdiction, whether perpetuated by public authorities or private actors. States Parties should provide or facilitate services and assistance in situations where women traveling with an agent or escort have been 84 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), page 44 85 Article 7, ICRMW. 86 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 8

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abandoned, make all attempts to trace perpetrators and take legal action against them ((articles 2 c) and e).”87 States, to combat public expressions that discriminate non-citizens, must: “Take resolute action to counter any tendency to target, stigmatize, stereotype or profile, on the basis of race, color, descent, and national or ethnic origin, members of “noncitizen” population groups, especially by politicians, officials, educators and the media, on the Internet and other electronic communications networks and in society at large;”88 International law prohibits the existence of norms that discriminate against any nationality in particular.89 States therefore must: “Ensure the right of non-citizens, without discrimination based on race, color, descent, and national or ethnic origin, to have access to any place or service intended for use by the general public, such as transport, hotels, restaurants, cafés, theatres and parks.”90 3. Right to an adequate standard of living States have the obligation to guarantee for all persons the right to “an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions.”91 State authorities are obligated to not discriminate in the enjoyment of rights,92 and to remove the 87 Committee on the Elimination of Discrimination against Women. General Recommendation Nº 26: Migratory Workers, adopted at its 42nd period of sessions, 2008, paragraph 25 88 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 12 89 Article 1, International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. 90 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 38 91 Article 11.1, ICESCR. 92 For example, the Committee on Economic, Social and Cultural Rights has indicated that: “4. The Covenant also explicitly mentions the principles of non-discrimination and equality with respect to some individual rights. Article 3 requires States to undertake to ensure the equal right of men and women to enjoy the Covenant rights and article 7 includes ‘the right to equal remuneration for work of equal value’ and ‘equal opportunity for everyone to be promoted’ in employment. Article 10 stipulates that, inter alia, mothers should be accorded special protection during a reasonable period before and after childbirth and that special measures of protection and assistance should be taken for children and young persons without discrimination. Article13 recognizes

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obstacles that impede enjoyment of such rights, particularly by non-citizens in relation to education, housing, employment and health.93 In this context, the right must be guaranteed of migrant workers and their families to treatment on an equal standing with nationals in access to education, housing, and health services.94 In addition, States are prohibited from impeding access to economic, social and cultural rights for reasons of nationality, which implies that such rights are also applicable for refugees, those seeking asylum, stateless persons, migrant workers and human trafficking victims, regardless of their migratory situation.95 States must guarantee an adequate level of physical and mental health without discrimination, which includes that all persons have the right to enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health.96 The Committee on Economic, Social and Cultural Rights recognizes that “the right to health must be understood as a right to the enjoyment of a variety of facilities, goods, services and conditions necessary for the realization of the highest attainable standard of health.”97 States, upon guaranteeing the right to health, must respect the essential principles of availability, accessibility, acceptability, and quality.98 We will take a closer look at the principle of accessibility, with no detriment to the relevance of the rest, given its important impact in establishing characteristics of non-discrimination in the right to health. Accessibility, according to the Committee, encompasses four dimensions: (i) Non-discrimination in law and in fact in accessibility to health facilities, goods and services; (ii) physical accessibility to the same, especially for vulnerthat ‘primary education shall be compulsory and available free to all” and provides that “higher education shall be made equally accessible to all.’” Committee on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment Nº 20. Non-discrimination and economic, social and cultural rights (Article 2, paragraph 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) adopted in the 42nd period of sessions, June 10, 2009. United Nations document: E/C.12/GC/20 93 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 29 94 Articles 43 and 45, ICRMW. 95 E/C.12/GC/20, paragraph 30 96 Article 12.1, ICESCR. It is also recognized that to realize the mentioned right, States must adopt measures to (i) reduce the stillborn rate and child mortality and to promote “the healthy development of the child;” (ii) improve environmental and industrial hygiene; (iii) prevent and treat epidemic, endemic, occupational and other diseases and fight against them; (iv) create conditions that assure to all medical services and attention in case of illness. Article 12.2, ICESCR. 97 Committee on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment No. 14: The right to enjoyment of the highest attainable standard of health (article 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) adopted during its 22nd period of sessions (April 25 – May 12, 2000), paragraph 9. United Nations document: E/C.12/2000/4 98 E/C.12/2000/4, paragraph 12

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able or marginalized groups such as indigenous populations, women, children, adolescents, the elderly, persons with disabilities, and others; (iii) economic accessibility, implying that the payments for such facilities, goods and services must be within the reach of all persons, especially socially disadvantaged groups, and finally, (iv) access to information on health issues.99 The Committee has stated that the right to health implies: “The creation of conditions which would assure to all medical service and medical attention in the case of illness” (article 12.2 (d)), both physical and mental, includes the provision of equal and timely access to basic preventive, curative, rehabilitative health services and health education; regular screening programs; appropriate treatment of prevalent diseases, illnesses, injuries and disabilities, preferably at community level; the provision of essential drugs; and appropriate mental health treatment and care. A further important aspect is the improvement and furtherance of participation of the population in the provision of preventive and curative health services, such as the organization of the health sector, the insurance system and, in particular, participation in political decisions relating to the right to health taken at both the community and national levels.”100 The Committee has also indicated that: “Violations of the obligations to respect are those State actions, policies or laws that contravene the standards set out in article 12 of the Covenant and are likely to result in bodily harm, unnecessary morbidity and preventable mortality.” Examples include the denial of access to health facilities, goods and facilities to particular individuals or groups as a result of de jure or de facto discrimination […]”101 The above implies that access to preventive, curative or palliative health services may not be denied or limited to non-citizens.102 In the same way, States have the obligation to provide any type of urgent medical attention to preserve the life of persons, 99 E/C.12/2000/4, paragraph 12, section b) 100 E/C.12/2000/4, paragraph 17 101 E/C.12/2000/4, paragraph 50 102 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 36

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which includes for migrant workers and their families, and to avoid irreparable damages to health in conditions on equal standing with nationals.103 In reference to the right to health of unaccompanied children and adolescents or those separated from their families, States also have the obligation to ensure “[…] the same access to health care as children who are nationals.”104 States must provide rehabilitation services, establish culturally appropriate and gender-sensitive mental health care, and provide qualified psychosocial counseling to facilitate the recovery and reintegration of children and adolescents who have been victims of “[…] any form of abuse, neglect, exploitation, torture, cruel, inhuman and degrading treatment or armed conflicts.”105 States also have the obligation to guarantee the right to education of persons, which implies, among others, (1) educating and training in human rights; (ii) compulsory and free primary education; (iii) generalized secondary education, including technical and vocational education, and (iv) higher education equally accessible for all, on the basis of capacity.106 In reference to migrant children and adolescents, the Committee on the Rights of the Child has stated that “States should ensure that access to education is maintained during all phases of the displacement cycle.”107 Even further, they must guarantee the right to education for the sons and daughters of migrant workers in equal conditions as nationals, and States are prohibited from denying or limiting access to preschool or public school teaching institutions for reasons related to irregularity of the migratory situation of the parents.108 States are also obligated to ensure that public education institutions are open to non-citizens and the children of migrants who reside in their territory, regardless of their migratory situation.109 Unaccompanied or separated children and adolescents have the right to access to education in the country they have entered regardless of migratory status.110 States have the obligation to register them “[…] with appropriate school authorities as soon as 103 104 105 106 107 108 109 110

Article 28, ICRMW. CRC/GC/2005/6, paragraph 46 CRC/GC/2005/6, paragraph 48 Article 13, ICESCR. CRC/GC/2005/6, paragraph 41 Article 30, ICRMW. HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 30 CRC/GC/2005/6, paragraph 41

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possible and get assistance in maximizing learning opportunities.”111 All unaccompanied and separated children have the right to maintain their cultural identity and values, including the maintenance and development of their native language.112 Finally, all individuals, including non-nationals, have the right to be protected against hunger, for which States have the obligation to address it at least for the persons under their jurisdiction.113 4. Right to work and to social security All persons, regardless of their migratory situation, have the right to equitable and satisfactory working conditions, which include (i) the right to a wage that ensures all workers, as a minimum: fair wages and equal remuneration for work of equal value without distinction between men and women, and that guarantees decent living conditions for workers and their families; (ii) safe and healthy working conditions; (iii) equality of opportunities for promotion; (iv) rest, leisure, and reasonable limitation of working hours, periodic paid vacations, and remuneration for public holidays.114 The right to not be subjected to slavery or servitude is also recognized,115 as well as the right of all persons to social security and social insurance.116 In this context, migratory workers have the right to treatment no less favorable than that received by nationals in regard to their labor rights.117 States have the specific obligation to adopt measures to guarantee that migrant workers are not deprived of any rights for reasons related to irregularities in their residency or employment.118 All individuals, including non-citizens, have the right to enjoyment of labor rights and to employment (including freedom of assembly and unionization) from the beginning and until the end of the labor relation.119 Furthermore, States have the obligation to adopt measures to eliminate discrimination against non-nationals, both in their legislation and in practice, in work conditions and requirements.120 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120

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CRC/GC/2005/6, paragraph 42 CRC/GC/2005/6, paragraph 42 Article 11.2, ICESCR. Article 7, ICESCR. Article 8, ICCPR, paragraphs 1 and 2. The ICRMW also recognizes this right in its Article 11 Article 9, ICESCR. Article 25, ICRMW. Article 25.3, ICRMW. HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 35 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 33

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In addition, States must take effective measures to prevent and redress the serious problems commonly faced by non-citizen workers, in particular by non-citizen domestic workers who may be victims of rape and physical assault, or suffer from situations of debt bondage, passport retention, or illegal confinement.121 In accordance with international law and the Mexican Constitution, both persons of national origin and foreigners, regardless of migratory situation, enjoy the same rights in work matters.122 In addition, all persons, including migrant workers, have the right to establish unions and affiliate themselves with that of their selection to promote and protect their economic and social interests.123 Exercise of this right may only be restricted through provisions established by law and that are necessary in a democratic society to guarantee national security, preserve public order, or protect the rights and freedoms of other persons. 124 All persons have the right to strike125 and that the unions function freely subject to no limitations other than those prescribed by law and “which are necessary in a 121 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 34 122 This implies that foreigners may seek assistance from the competent authorities for protection of their labor rights, as has been recognized by the Federal Judicial Power (Poder Judicial Federal –PJF). Record No. 168532. Location: Novena Época. Entity: Tribunales Colegiados de Circuito. Source: Semanario Judicial de la Federación and the Gazette of the PJF. XXVIII, October 2008. Page: 2457. Thesis: III.1o.T.97 L. Isolated Thesis. Matter: labor. Trabajadores Extranjeros. Con independencia de su situación migratoria, tienen los mismos derechos laborales y de acceso a la tutela jurisdiccional que los trabajadores nacionales. From the provisions established in Articles 1, 18, 25, 35 and 54, paragraph 1, of the “International Convention on the Protection of the Rights of all Migrant Workers and of their Families,” which satisfies the requirements to be considered as international treaty, it is derived that foreign workers have the same labor rights as national workers, regardless of whether they are documented or regular workers versus undocumented or irregular workers. Therefore, given that according to criteria of the Supreme Court of Justice of the Nation, an international treaty is located hierarchically above general, federal and local laws, it follows that the irregular situation of those workers does not impede them from filing suit in the corresponding courts to demand benefits derived from the conclusion of work, including unjustified dismissal, given that such agreement grants them the corresponding right, without this implying in any way his or her migratory regularization or that of his or her family members. Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito. Amparo under review 48/2008. Glucosa del Pacífico, S.C. September 17, 2008, by unanimous vote. Speaking judge: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo. Secretary: Omar Espinoza Hoyo. 123 Article 8.1.a), ICESCR; Article 26, ICRMW. 124 Article 8.1.a) in f ine ICESCR. In the same way, Article 40 of the ICRMW recognizes that restrictions may be imposed on this right to protect the rights of third parties, national security, public order, as well as health or public morality, if and when they are established in law and they are congruent with the other rights recognized in the Convention. 125 Article 8.1.d), ICESCR.

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democratic society in the interests of national security or public order or for the protection of the rights and freedoms of others.”126 The right is also recognized of migrant workers to the same treatment as nationals in reference to social security.127 The right to social security includes, in accordance with the provisions of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, the right to obtain cash or in-kind benefits to obtain protection against (i) lack of labor income due to reasons related to health, disability, maternity, labor accident, old age or death of a family member; (ii) excessive health care expenses; (iii) insufficient family support for children or other family dependents.128 International norms prohibit discrimination based on nationality in the application of social security laws and policies. The above-mentioned Committee has stipulated that “[…] When non-nationals, including migrant workers, have contributed to a social security scheme, they should be able to benefit from that contribution if they leave the country […]” 129 It has also been recognized that “[…] non-nationals should be able to access non-contributory schemes for income support, affordable access to health care and family support […]”130 It also emphasizes that: “Refugees, stateless persons, and asylum-seekers, and other disadvantaged and marginalized individuals and groups, should enjoy equal treatment in access to non-contributory social security schemes, including reasonable access to health care and family support, consistent with international standards.”131 Mothers have the right “during a reasonable period before and after childbirth” to special protection by the State. In addition, mothers who work have the right to be granted paid leave or leave with adequate social security benefits.132

126 Article 8.1.c), ICESCR. 127 Article 27, ICRMW. 128 Committee on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment No. 19: The right to social security (article 9), adopted during the 39th period of sessions, November 5-23 2007, paragraph 2. United Nations document: E/C.12/GC/19. 129 E/C.12/GC/19, paragraph 36 130 E/C.12/GC/19, paragraph 37 131 E/C.12/GC/19, paragraph 38 132 Article 10.2, ICESCR.

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5. Right to found a family and to family unity The main treaties on human rights stipulate that persons have the right to enter into marriage, based on free consent,133 and the right for the family to enjoy, “the widest possible protection and assistance for its establishment and it is responsible for the care and education of dependent children.”134 In particular, the rights of migrant workers to a family and to family unity are recognized.135 6. Rights of children and adolescents International human rights law recognizes the right to protection of children, and the right to a name and nationality.136 In terms of the rights of children and adolescents, States are obligated to protect them from economic and social exploitation, as well as to “adopt special measures of protection and assistance [...] without any discrimination for reasons of parentage or other conditions.”137 With regard to children and adolescents who are unaccompanied and separated from their families,138 outside their country of origin, States have specific obligations, including some already mentioned earlier in the area of education and health protection. Also, States are obligated to respect the right to non-discrimination, the right to the best interests of the child as a primary consideration in the search for short and long-term solutions, the rights to life, survival and development, the right to express their views freely, and the right to non-refoulement, to mention some. Human rights law recognizes a wide range of obligations to be fulfilled by States in relation to children and adolescents who are unaccompanied or separated from their families. These obligations are especially focused on finding durable rights-based solutions, 133 Article 23, ICCPR. 134 Article 10.1, ICESCR. 135 Article 44, ICRMW. 136 Article 24, ICCPR; Article 29, ICRMW. 137 Article 10.3, ICESCR. 138 The Committee understands unaccompanied children as those who are “separated from both parents and other relatives and are not being cared for by an adult who, by law or custom, is responsible for doing so.” Committee on the Rights of the Child. General Comment No. 6: Treatment of Unaccompanied and Separated Children Outside their Country of Origin, adopted at the 39th session, September 1, 2005. UN Document: CRC/ CG/2005/6. Paragraph 7

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beginning with an analysis of the feasibility of family reunification;139 tracing families, unless this would be contrary to the best interests of the child or jeopardize the fundamental rights of those being traced;140 and including local integration into the receiving country with full respect for the rights recognized by international law.141 With regard to the care and accommodation arrangements for children and adolescents, the options recognized include foster placement, adoption, or if necessary, placement in suitable institutions for the care of children.142 In this regard international mechanisms have developed parameters such as: (i) children should not, as a general rule, be deprived of liberty; (ii) changes in residence should ensure continuity of care for children and adolescents, and should be limited to instances in which such changes are in their best interests; (iii) siblings should be kept together in accordance with the principle of family unity; and (iv) children or adolescents should be allowed to remain with adult relatives arriving with them or already living in the country of asylum, unless this would be contrary to their best interests.143 7. Cultural rights All persons have the right to participate in cultural life; to enjoy the benefits of scientific progress and its applications; and to benefit from protection of the moral and material interests from any scientific, literary or artistic production of which they are the authors.144 In particular international law recognizes that persons belonging to ethnic, religious or linguistic minorities shall not be denied the right to enjoy their own cultural life, to profess and practice their own religion or to use their own language.145 In this regard the Committee of Civil and Political Rights has established that: “Although the rights protected under article 27 are individual rights, they depend in turn on the ability of the minority group to main139 140 141 142 143 144 145

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CRC/CG/2005/6, paragraph 79 CRC/CG/2005/6, paragraph 80 CRC/CG/2005/6, paragraph 89 CRC/CG/2005/6, paragraph 40 CRC/CG/2005/6, paragraph 40 Article 15, ICESCR. Article 27, ICCPR.

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tain its culture, language or religion. Accordingly, positive measures by States may also be necessary to protect the identity of a minority and the rights of its members to enjoy and develop their culture and language and to practice their religion, in community with the other members of the group. In this connection, it has to be observed that such positive measures must respect the provisions of articles 2.1 and 26 of the Covenant both as regards the treatment between different minorities and the treatment between the persons belonging to them and the remaining part of the population. However, as long as those measures are aimed at correcting conditions which prevent or impair the enjoyment of the rights guaranteed under article 27, they may constitute a legitimate differentiation under the Convenant, provided that they are based on reasonable and objective criteria.”146 In this context, States are obligated to take the necessary measures to prevent practices that deny non-nationals their cultural identity, including their language, as mentioned earlier; to eliminate legal or de facto requirements for non-nationals to change their name in order to obtain citizenship; and to take measures to enable them to preserve and develop their culture.147 8. Access to recognition as a person before the law, justice and judicial guarantees According to international law, everyone has the right to be recognized as a person before the law,148 and to claim an effective remedy before competent judicial, administrative or legislative authorities, when their rights or freedoms have been violated.149 Such authorities will determine the rights of “any person claiming such a remedy” and “develop the possibilities of judicial remedy.”150 Other rights recognized include the right for all persons to be equal before the courts and tribunals, and the right to a public hearing by a competent, independent and impartial tribunal established by law, in the determination of any criminal 146 Human Rights Committee. General comment No. 23,The rights of minorities (Article 27). Adopted at the 50th session. April 8, 1994. UN Document: CCPR/C/21/Rev.1/Add.5. Paragraph 6.2 147 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), paragraph 37 148 Article 16, ICCPR. 149 Article 2.3.a), ICCPR. 150 Article 2.3.b), ICCPR.

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charges against them or their “rights and obligations in a suit at law.”151 This provision establishes “a general guarantee of equality before courts and tribunals that applies regardless of the nature of proceedings before such bodies.”152 The Human Rights Committee has pointed out that this provision must also be respected whenever domestic law entrusts a judicial body with a judicial task, such as disciplinary proceedings or extradition.153 The Committee has also indicated that access to tribunals is not limited to nationals, and to the contrary it is a right that all persons must be allowed to enjoy, independently of their nationality, or whether they are refugees, stateless persons or migrant workers, or in light of any other situation during their presence in State territory.154 The right to equality before courts and tribunals also implies that persons are provided with legal assistance, as a means to access relevant proceedings or to participate in them in a meaningful way. States should provide free legal assistance to those “who do not have sufficient means to pay for it.”155 Thus, the same procedural rights are to be provided to all the parties in court proceedings, “unless distinctions are based on law and can be justified on objective and reasonable grounds, not entailing actual disadvantage or other unfairness to the defendant.”156 The right to a lawyer, to legal assistance or a public defender has also been recognized for proceedings in non-criminal cases, such as migration, fiscal, administrative, and civil cases, for example, that involve the determination of a right. In this respect the Inter-American Court has pointed out that: “For cases which concern the determination of a person’s rights and obligations of a civil, labor, fiscal, or any other nature, Article 8 does not specify any minimum guarantees similar to those provided in Article 8(2) for criminal proceedings. It does, however, provide for due guarantees, and consequently, the individual here also has the right to due process provided for in criminal cases. It is important 151 Article 14.1, ICCPR. 152 Human Rights Committee. General comment No. 32: Right to equality before courts and tribunals and to a fair trial (Article 14). Adopted at the 90th sesión. August 13, 2007. UN Document: CCPR/C/GC/32. Paragraph 3 153 CCPR/C/GC/32, paragraph 7 154 CCPR/C/GC/32, paragraph 9 155 CCPR/C/GC/32, paragraph 10 156 CCPR/C/GC/32, paragraph 13

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to note here that the circumstances of a particular case or proceeding—its significance, its legal characters and its context in a particular legal system—are among the factors that bear on the determination of whether legal representation is or is not necessary for due process.”157 All persons have the right to be considered innocent until proven guilty, and the right to guarantees of due process, including: “a) To be informed promptly and in detail in a language they understand of the nature and cause of the charge against them; b) To have adequate time and facilities for the preparation of their defense and to communicate with counsel of their own choosing; c) To be tried without undue delay; d) To be tried in their presence and to defend themselves in person or through legal assistance of their own choosing; to be informed, if they do not have legal assistance, of this right; and to have legal assistance assigned to them, in any case where the interests of justice so require and without payment by them in any such case if they do not have sufficient means to pay; e) To examine or have examined the witnesses against them and to obtain the attendance and examination of witnesses on their behalf under the same conditions as witnesses against them; f ) To have the free assistance of an interpreter if they cannot understand or speak the language used in court; g) Not to be compelled to testify against themselves or to confess guilt.”158 International law recognizes the right to compensation when a miscarriage of justice has occurred,159 and the right to the non-retroactivity of criminal law and penalties imposed.160 157 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-11/90: Exceptions to the Exhaustion of Domestic Remedies (Articles 46.1, 46.2.a and 46.2.b, American Convention on Human Rights, August 10, 1990, Series A, No. 11, paragraph 28 158 Article 14.3, ICCPR. Article 18.2 and 18.3, ICRMW. 159 Article 14.6, ICCPR. The Covenant specifies that “When a person has by a final decision been convicted of a criminal offense and when subsequently his conviction has been reversed or he has been pardoned on the ground that a new or newly discovered fact shows conclusively that there has been a miscarriage of justice, the person who has suffered punishment as a result of such conviction shall be compensated according to law, unless it is proved that the non-disclosure of the unknown fact in time is wholly or partly attributable to him.” Article 18.6, ICRMW. 160 Article 15, ICCPR. Article 19, ICRMW.

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As well, international law contemplates the right to not be tried or punished for a crime for which one has already been convicted or acquitted in accordance with the law.161 Provisions in the context of the Americas guarantee this right even more clearly, as it is recognized that a person cannot be tried or punished twice for the same “cause.”162 Along these lines the Inter-American Court of Human Rights has determined that the principle of ne bis in idem is intended to “[…] protect the rights of individuals who have been tried for specific facts from being subjected to a new trial for the same cause […].”163 This right is extremely important for the democratic rule of law, because it assures that persons cannot be tried or punished for the same action for which they have already been tried, independently of whether or not they were found guilty or innocent, or whether they have already served out their sentences. The principle of not being tried or punished twice is broad-based, since persons cannot be punished by other means for actions for which they have already been punished.164 Normally, bilateral extradition treaties recognize that a country will not extradite someone to another country, if that person has already been tried or punished for the same crime.165 In addition, and given that migrants enjoy the same rights as nationals, all persons, in accordance with international instruments, are entitled to a fair and public hearing by a competent, independent and impartial tribunal established by law, in relation to their rights for due process, in the case of any criminal or civil matter.166

161 Article 14.7, ICCPR. Article 18.7, ICRMW. 162 Article 8.4. of the American Convention on Human Rights. “An accused person acquitted by a nonappealable judgment shall not be subjected to a new trial for the same cause.” 163 Inter-American Court of Human Rights. Case of Loayza Tamayo vs. Peru. September 17, 1997, Series C, No. 33, paragraph 66. 164 The principle of ne bis in idem is not absolute. Certain limitations are allowed, specifically in the case of a miscarriage of justice or when this principle has been used in an attempt to escape legal action or avoid punishment. For an analysis of this principle, see Ibáñez Guzmán, Augusto J., La cosa juzgada y el non bis in ídem en el sistema penal, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogota, 1997. Also see Articles 17 and 20 of the Rome Statute that created the International Criminal Court. 165 For example, see section III of Article 6 in the Extradition Treaty between the Mexican government and the Guatemalan government (enactment published in the Diario de la Federación on May 27, 1998), and the Extradition Treaty between the Mexican government and the El Salvadoran government (enactment published on May 27, 1998), stipulating that extradition will not be granted if the time lapse for the criminal action or punishment for the crime for which extradition is sought has expired, or for any other cause specified in the legislation of either country. In this regard Mexico’s Federal Criminal Code establishes that criminal responsibility expires when a sentence has been served or a security measure fulfilled, or in the case of a prior sentence issued in the process pursued for the same actions. See Articles 116 and 118. 166 Article 18.1, ICRMW.

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The Inter-American Court, in this context, has established that judicial guarantees are the ideal means for protecting and assuring the freedoms and liberties recognized by international law,167 and that such judicial guarantees must be exercised within the framework and according to the principles of due process of law, as stipulated in Article 8 of the Convention.168 These judicial guarantees, an integral aspect of the rule of law, may not be suspended, and not even in extreme cases such as serious disturbances in the public order or armed conflicts, to mention some cases addressed in international law.169 In this context the Inter-American Court has established that judicial guarantees cannot be suspended, because they are: “[...] inherent to representative democracy as a form of government (Article 29(c)), provided for in laws of the States Parties as suitable for guaranteeing the full exercise of the rights referred to in Article 27(2) of the Convention and whose suppression or restriction entails the lack of protection of such rights.” 170 Therefore, States must ensure, through their domestic laws, that all persons have access, without any restriction, to “[…] a simple and effective recourse that protects them in determining their rights, irrespective of their migratory status.”171 In this regard the Inter-American Court has stipulated that: 167 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-8/87: Habeas Corpus in Emergency Situations (Articles 27.2, 25.1 and 7.6), January 30, 1987, paragraph 25 168 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-9/87: Judicial Guarantees in States of Emergency (Articles 27.2, 25 and 8), October 6, 1987 169 In this regard the Court has indicated the following: “24. The suspension of guarantees also constitutes an emergency situation in which it is lawful for a government to subject rights and freedoms to certain restrictive measures that, under normal circumstances, would be prohibited or more strictly controlled. This does not mean, however, that the suspension of guarantees implies a temporary suspension of the rule of law, nor does it authorize those in power to act in disregard of the principle of legality by which they are bound at all times. When guarantees are suspended, some legal restraints applicable to the acts of public authorities may differ from those in effect under normal conditions. These restraints may not be considered to be non-existent, however, nor can the government be deemed thereby to have acquired absolute powers that go beyond the circumstances justifying the grant of such exceptional legal measures. The Court has already noted, in this connection, that there exists an inseparable bond between the principle of legality, democratic institutions and the rule of law (The Word “Laws” in Article 30 of the American Convention on Human Rights, Advisory Opinion OC6/86 of May 9, 1986. Series A, No. 6, paragraph 32.)” Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-8/87: Habeas Corpus…, op. cit., paragraph 24 170 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-9/87: Judicial Guarantees..., op. cit. 171 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-18/03: Juridical Condition and Rights…, op. cit., paragraph 107

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“This general obligation to respect and ensure the exercise of rights has an erga omnes character. The obligation is imposed on States to benefit the persons under their respective jurisdictions, irrespective of the migratory status of the protected persons. This obligation encompasses all the rights included in the American Convention and the International Covenant on Civil and Political Rights, including the right to judicial guarantees. In this way, the right of access to justice for all persons is preserved, understood as the right to effective jurisdictional protection.”172 9. Rules for expulsion of non-nationals Foreigners who have their immigration situation in order in a given country can only be expelled on the basis of a decision adopted in accordance with the law. They have the right to submit their reasons against such a decision, to have their case reviewed by a competent authority, and may seek representation for such a proceeding. The authority, in line with applicable law, must be a competent judge or tribunal.173 The collective expulsion of migrants is prohibited,174 and international law stipulates that migrants may only be expelled by competent authorities in accordance with the law, with respect for specific rights including the following points: (i) the notifica172 Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-18/03: Juridical Condition and Rights…, op. cit., paragraph 109 173 The rights mentioned are included in Article 13 of the ICCPR and Article 8 of the American Convention on Human Rights. Article 13 of the ICCPR stipulates the following: “An alien lawfully in the territory of a State Party to the present Covenant may be expelled therefrom only in pursuance of a decision reached in accordance with law and shall, except where compelling reasons of national security otherwise require, be allowed to submit the reasons against his expulsion and to have his case reviewed by, and be represented for the purpose before the competent authority or a person or persons especially designated by the competent authority.” Article 8 of the American Convention on Human Rights recognizes that: “1. Every person has the right to a hearing, with due guarantees and within a reasonable time, by a competent, independent, and impartial tribunal, previously established by law, in the substantiation of any accusation of a criminal nature made against him or for the determination of his rights and obligations of a civil, labor, fiscal, or any other nature [...].” 174 Collective expulsion signifies: “Collective expulsion of aliens is prohibited by several instruments of international law. (Art. 4, Protocol 4 of the European Convention on Human Rights, 1950; Article 12 (5) of the African Charter on Human and People’s Rights, 1981; Art. 22 (9), American Convention on Human Rights, 1969). According to the European Court of Human Rights, collective expulsion is any measure compelling aliens, as a group, to leave a country, except where such a measure is taken on the basis of a reasonable and objective examination of the particular case of each individual alien of the group. (Andrew vs. Sweden, No. 45917/99, of February 23, 1999).” Definition taken from the International Organization for Migrations, Glossary on Migration, International Organization for Migrations, 2006, p. 26

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tion of expulsion must be made in a language they understand; (ii) they may submit the reasons for which they are opposed to such expulsion, and may have their cases reviewed by competent authorities; if a decision of expulsion already executed is subsequently annulled, they may claim compensation; (iii) they shall have a reasonable period of time to settle any pending matters, such as claims for wages or other entitlements due, and fulfilling any pending obligations.175 It is very important to mention that the expulsion of a migrant worker may not limit other rights acquired by the worker or family members, such as, for example, the right to receive wages for work performed, or “[...] other entitlements due.”176 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination recommends that States: “25. Ensure that laws concerning deportation or other forms of removal of non-citizens from the jurisdiction of the State party do not discriminate in purpose or effect among non-citizens on the basis of race, color or ethnic or national origin, and that non-citizens have equal access to effective remedies, including the right to challenge expulsion orders, and are allowed effectively to pursue such remedies;”177 10. Right to life, personal integrity and property International law recognizes that no human being shall be arbitrarily deprived of life,178 nor shall be subjected to torture, or to cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, nor subjected to medical or scientific experimentation.179 No person, and this includes migrants, shall be arbitrarily deprived of personal assets or property.180 175 176 177 178 179 180

Article 22, ICRMW. Article 22.9, ICRMW. HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), p. 47 Article 6, ICCPR. Article 7, ICCPR. Articles 9 and 10, ICRMW. Article 14, ICRMW.

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And with due protection from the law, no one shall be “subjected to arbitrary or unlawful interference with his privacy, family, home or correspondence, nor to unlawful attacks on his honor and reputation.”181 International law recognizes the right of migrants and members of their families to be exempt from payment of import and export duties and taxes in relation to their personal and household effects and the transfer of their income or savings.182 In addition migrant workers and members of their families must not be liable to taxes or duties in a manner that is discriminatory in relation to nationals.183 It is very important to underscore that migrants, including refugees, must not be expelled or returned to the territory where their life or freedom is endangered due to their ethnic origin, religion, nationality, membership in a given social group, or political opinions, or where they may be victim to torture or forced disappearance.184 11. Right to liberty and security of person Everyone has the right to liberty and security of person, implying that no one should be subjected to arbitrary arrest or detention. No one should be deprived of liberty except on the grounds established by law, and in accordance with procedures defined therein.185 International law also establishes that any person arrested should be “informed, at the time of arrest, of the reasons for his arrest and shall be promptly informed of any charges against him.”186 181 Article 17, ICCPR. Article 14, ICRMW. 182 Article 46, ICRMW. 183 Article 48, ICRMW. 184 Article 33. Prohibition of expulsion or return (“refoulement”). 1. No Contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion. Convention relating to the Status of Refugees. Article 3. 1. No State Party shall expel, return (“refouler”) or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being subjected to torture. 2. For the purpose of determining whether there are such grounds, the competent authorities shall take into account all relevant considerations including, where applicable, the existence in the State concerned of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights. Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. Article 16. 1. No State Party shall expel, return (“refouler”), surrender or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he or she would be in danger of being subjected to enforced disappearance. 2. For the purpose of determining whether there are such grounds, the competent authorities shall take into account all relevant considerations, including, where applicable, the existence in the State concerned of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights or of serious violations of international humanitarian law. International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance. 185 Article 9.1, ICCPR. 186 Article 9.2, ICCPR.

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Any person deprived of liberty by arrest or detention will have the right to initiate proceedings before a court in order for that court to “decide without delay on the lawfulness” of the detention, and if determined to be unlawful, order the release of such person.187 Anyone unlawfully arrested or detained has the right to obtain compensation.188 This right is for all persons, including migrants. All migrants have the right to be treated humanely while deprived of liberty, and if subjected to any form of arrest or detention in accordance with the current laws of the State of employment or the State of transit, they must enjoy the same rights as any nationals in the same situation in those States.189 This means that their inherent dignity as human beings, and their cultural identity must be respected.190 Furthermore, migrants and members of their families are entitled to States fulfilling their obligation to: “Promote and facilitate public policies, legislation, and practices aimed at protecting the rights of migrants and their families under immigration proceedings, consistent with each State’s domestic legal framework and applicable international human rights law, including the rights to a fair trial, protection from arbitrary arrest, due process of law, and equality before the law.”191 If migrants are arrested, they have the right to be informed of the reasons for their arrest, as well as the charges against them, in a language they understand.192 As well, migrants have the right to information and for the consular authorities of their State of origin to be informed of their arrest, if so desired.193 They also have the right to initiate judicial proceedings so that a court will determine without delay the lawfulness of their detention, and order their release if the detention is not lawful. In this regard migrants also have the right to legal assistance at no cost to them, and 187 Article 9.4, ICCPR. 188 Article 9.5, ICCPR. 189 Article 17.7, ICRMW. 190 Article 17, ICRMW. 191 Inter-American Program for the Promotion and Protection of the Human Rights of Migrants, including Migrant Workers and Members of their Families, adopted at the fourth plenary session of the General Assembly of American States, held on June 7, 2005: AG/RES. 2141 (XXV-0/05), paragraph 47 192 Article 16.5, ICRMW. 193 Article 16.7, ICRMW.

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the services of an interpreter, also at no cost, if they cannot understand or speak the language.194 UN High Commissioner for Human Rights Navanethem Pillay has emphasized that based on the universal mechanisms for monitoring human rights, she has increasing concern regarding violations of migrants’ human rights when under detention. In particular such monitoring has shown that the general context of these detentions not only facilitates human rights violations but also indicates a tendency toward the criminalization of irregular migration.195 She believes the legality of detention must be justified in relation to the standards that prohibit arbitrary detention, as recognized in Article 9 of both the Universal Declaration of Human Rights and the ICCPR. In other words it is necessary to explain the circumstances under which an irregular migrant may be subject to an administrative detention, in accordance with international obligations.196 In this context the Working Group on Arbitrary Detentions has indicated that when determining whether a detention is arbitrary, the following guarantees must be taken into consideration: “Guarantee 1. To be informed, at least orally, when held for questioning at the border, or in the territory concerned if he has entered illegally, in a language which he understands, of the nature of and grounds for the measure refusing admission at the border, or permission for temporary residence in the territory, that is being contemplated with respect to him. Guarantee 2. Decision involving administrative custody taken by a duly authorized official with a sufficient level of responsibility in accordance with the criteria laid down by law and subject to guarantees 3 and 4. Guarantee 3. Determination of the lawfulness of the administrative custody pursuant to legislation providing to this end for: the person concerned to be brought automatically and promptly before a judge or a body affording equivalent guarantees of competence, indepen194 Article 16.8, ICRMW. 195 Opening statement by the UN High Commissioner for Human Rights, Navanethem Pillay, for the discussion panel on “The human rights of migrants in detention centers,” organized by the UN Human Rights Council, September 17, 2009 196 Opening statement by the UN High Commissioner for Human Rights, op. cit.

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dence and impartiality; alternatively, the possibility of appealing to a judge or such a body. Guarantee 4. To be entitled to have the decision reviewed by a higher court or an equivalent competent, independent and impartial body. Guarantee 5. Written and reasoned notification of the measure of custody in a language understood by the applicant. Guarantee 6. Possibility of communicating by an effective medium such as the telephone, fax or electronic mail, from the place of custody, in particular with a lawyer, a consular representative and relatives. Guarantee 7. To be assisted by counsel of his own choosing (or, alternatively, by officially appointed counsel) both through visits in the place of custody and at any hearing. Guarantee 8. Custody effected in public premises intended for this purpose; otherwise, the individual in custody shall be separated from persons imprisoned under criminal law. Guarantee 9. Keeping up to date a register of persons entering and leaving custody, and specifying the reasons for the measure. Guarantee 10. Not to be held in custody for an excessive or unlimited period, with a maximum period being set, as appropriate, by the regulation. Guarantee 11. To be informed of the guarantees provided for in the disciplinary rules, if any. Guarantee 12. Existence of a procedure for holding a person in solitary confinement and the nature of such as procedure, where applicable. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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Guarantee 13. Possibility for the alien to benefit from alternatives to administrative custody. Guarantee 14. Possibility for the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, the International Committee of the Red Cross and specialized non-governmental organizations to have access to places of custody.”197 The UN Rapporteur on the human rights of migrants has stated that in order for countries to meet their international obligations in the area of human rights, they must identify and implement measures other than the administrative detention of migrants. Some examples are release on bail or surety; granting of parole; custody for certain hours in order to permit work, education and other activities; or semiopen centers, directed residence, the application of certain restrictions, or in some cases, electronic monitors.198 According to the Rapporteur, before governments resort to administrative detention, they must systematically consider alternative measures that are less intrusive and that do not discriminate against particular groups of non-nationals.199 Along these same lines, the UN Office of the High Commissioner for Human Rights has underscored the alternatives for administrative detention that are offered in some democracies, such as release on bail, release on parole, home detention, semi-liberty, payment of a certain sum as guarantee, police supervision, ban on leaving the country, obligation to reside at a given address with periodic reporting to the authorities, among others.200 For its part, the Working Group on Arbitrary Detention has recommended that “alternative and non-custodial measures, such as reporting requirements, should always be considered before resorting to detention.”201 In some countries there are al197 Commission on Human Rights. Report of the Working Group on Arbitrary Detention (Criteria for determining whether or not the custody is arbitrary), 55th session, December 18, 1998. UN Document: E/CN.4/1999/63 198 Amnesty International identifies the following as alternatives to detention: (i) registration and documentation requirements; (ii) reporting requirements; (iii) bail, bond and surety; (iv) open and semi-open centers, and directed residence; and (v) electronic monitoring. Amnesty International. Irregular migrants and asylumseekers: Alternatives to immigration detention, Amnesty International Publications, Madrid, 2009 199 Presentation by Jorge Bustamante, Special Rapporteur…, op. cit., p. 3 200 Office of the UN High Commissioner for Human Rights. Administrative detention of migrants, p. 10 201 Commission on Human Rights. Report of the Working Group on Arbitrary Detention, 55th session, December 18, 1998. UN Document: E/CN.4/1999/63/Add.3, p. 15

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ternatives to administrative detention of irregular migrants. In Australia, for example, these alternatives are less costly and in fact more effective, with less impact on migrants’ physical and mental health, according to a representative of the country’s Human Rights Commission. Some of these options are community-based, and civil society organizations, as well as public human rights commissions, play an important role.202 The Working Group on Arbitrary Detention also reported, based on its experience throughout the world, that migration officials have enormous discretion and farreaching powers for detaining migrants, and that this factor, combined with their lack of training, leads to violations of migrants’ human rights. Consequently, the absence of legal criteria can lead to patterns of de facto discrimination in the detention and deportation of migrants in irregular migration situations.203 International law also stipulates that migrants must not be subjected, individually or collectively, to arbitrary arrest or detention. In other words, they may only be deprived of their liberty on grounds and in accordance with procedures established by law.204 In this regard, administrative detentions for based on security concerns must be recognized by the highest order set forth by law, and this is also the case for the procedures used to conduct the arrest—which must not be arbitrary, and supervisory judicial control must be implemented immediately.205 Furthermore, detention review proceedings conducted without delay must comply with the rules of procedural fairness. This means that the individuals who make decisions regarding such procedures must be impartial and independent, that detainees must be given the opportunity to present evidence, and that detainees must be given the opportunity to be represented by counsel or other representatives of their choosing.206 When migrants are deprived of their liberty, each case must be verified before a judge, in accordance with the State’s international obligations, particularly the American Convention on Human Rights. The deprivation of liberty must comply 202 Presentation by Vanessa Lesnie, Director of Strategic Projects with the Human Rights Commission in Australia, as part of the discussion panel on “The human rights of migrants in detention centers,” organized by the UN Human Rights Council, September 17, 2009 203 Office of the UN High Commissioner. Administrative detention of migrants, p. 8 204 Article 16.4, ICRMW. 205 Inter-American Commission on Human Rights. Report 51/01. Case No. 9903: Rafael Ferrer-Mazorra et al. vs. United States of America, April 4, 2001, paragraph 212 206 Inter-American Commission on Human Rights. Report 51/01. Case No. 9903…op. cit., paragraph 213

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with legal standards, and this means not only in line with provisions in the law, but rather any standard limiting fundamental rights must be allowed by the Constitution and by international law and must be in the interest of the common good. Migrants must have the right to a simple, quick remedy, to be presented before judicial authorities. It is vital that detainees physically appear before such authorities, to prevent human rights violations from taking place. The Inter-American Court of Human Rights has indicated that all persons are entitled to have a judge determine the legality of their detention within a brief period of time, through for example the amparo or habeas corpus, which protects the right to personal freedom from arbitrary detentions.207 The Court also stipulates that: “35. In order for habeas corpus to achieve its purpose, which is to obtain a judicial determination of the lawfulness of a detention, it is necessary that the detained person be brought before a competent judge or tribunal with jurisdiction over him. Here habeas corpus performs a vital role in ensuring that a person’s life and physical integrity are respected, in preventing his disappearance or the keeping of his whereabouts secret and in protecting him against torture or other cruel, inhumane, or degrading punishment or treatment.”208 It is important to highlight that while the right to personal freedom is absent from the list of rights that cannot be suspended even in times of war or public danger, we find that, according to international instruments such as the American Convention on Human Rights, in Article 27.2, and the ICCPR, in Article 4, the Inter-American Court on Human Rights has stipulated that habeas corpus or the amparo is a resource that allows the judicial branch of government to verify whether or not the rights—which cannot be suspended under any circumstances, such as the right to life—of persons whose freedom has been taken away have been violated. Therefore, the amparo or habeas corpus resource cannot be suspended, since it is considered to be an indispensable guarantee for the protection of human rights. Despite the above, the requirements and formalities that must be met in order to make use of resources sometimes make it impossible to use them, and this is especially true for migrants. 207 Inter-American Court on Human Rights. Advisory Opinion OC-8/87: Habeas Corpus in Emergency Situations, op. cit., paragraph 33. 208 Inter-American Court on Human Rights. Advisory Opinion OC-8/87…, op. cit., paragraph 35

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It is important to emphasize here that Dr. Jorge Bustamante, UN Special Rapporteur on the human rights of migrants, considers administrative detention to be used by some countries as a deterrent to migration.209 Similarly, the UN High Commissioner has been very emphatic in establishing that infringing upon migration laws does not make a person a criminal.210 Rapporteur Bustamante has pointed out that migrants are often detained for prolonged or indefinite periods of time, are denied the right to information regarding their rights, and are not allowed access to independent tribunals that might determine the legality of their detention.211 Furthermore, all persons deprived of their liberty have the right to be treated with humanity and with respect for their inherent dignity; accused persons must be segregated from convicted persons; minors must be held separately from adults; and the aim of the penitentiary system must always be the reformation and social rehabilitation of those imprisoned.212 When migrants are detained in a State of transit or State of employment, due to violations of migration provisions, they must be held in areas separated from those for convicted persons or those detained for prosecution.213 In particular State are obligated to guarantee migrant workers the right to freedom and personal safety, and thus to protect them from violence, physical injury, threats and intimidation by public officials or by private individuals, groups or institutions.214 Lastly, migrants who have been victims to unlawful arrest or detention have the right to compensation.215 12. Political rights States must guarantee political rights without discrimination. This means that all persons have the right to participate in the conduct of public affairs, directly or 209 Statement by Jorge Bustamante, Special Rapporteur…, op. cit. 210 Opening statement by the UN High Commissioner for Human Rights, Navanethem Pillay, for the discussion panel on “The human rights of migrants in detention centers,” organized by the UN Human Rights Council, September 17, 2009. 211 Statement by Jorge Bustamante, Special Rapporteur…, op. cit. 212 Article 10, ICCPR. 213 Article 3, ICRMW. 214 Article 16.2, ICRMW. 215 Article 16.9, ICRMW.

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through freely elected representatives; to vote and be elected through periodic elections based on universal and equal suffrage and secret ballot. Furthermore, all persons are entitled to access to public service on generally equal terms.216 Nevertheless, international law establishes that certain political rights, such as participating, voting and running in elections, may be restricted for non-citizens.217 It is important to emphasize that the ICRMW recognizes the right of migrant workers to take part in public affairs, to vote and run for office in elections in their country of origin, in accordance with the law.218 International law also stipulates the obligation of States to consider the establishment of institutions or procedures that allow both States of origin and States of employment to consider the special needs, aspirations and obligations of migrant workers and their families, and to consider the importance of freely chosen representatives in such institutions for migrant workers and their families. 219 In this context international law recognizes the obligation of States of employment to facilitate consultation with or participation by migrant workers and members of their families in decisions concerning the life and administration of local communities, in accordance with legislation.220 In addition the possibility of migrant workers enjoying political rights in the State of employment is also recognized.221 These political rights may translate into allowing migrants the prerogative of voting in and being elected in municipal-level elections, for example. 13. Right to freedom of movement All human beings have the right to freedom of movement, which consists of the ability to circulate freely throughout the territory of a State, choose one’s residence freely222, leave any country freely223, as well as enter and leave one’s country freely.224 216 Article 25, ICCPR. 217 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), page 44 218 Article 41.1, ICRMW. 219 Article 42.1, ICRMW. 220 Article 42.2, ICRMW. 221 Article 42.3, ICRMW. 222 Article 12.1, ICCPR. 223 Article 12.2, ICCPR. 224 Article 12.4, ICCPR. Article 8 of the ICRMW states, “1. Migrant workers and members of their families shall be free to leave any State, including their State of origin. This right shall not be subject to any restrictions

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These rights cannot be restricted, except in instances where the law includes such restrictions, when they are compatible with other recognized human rights or when they are necessary to safeguard national security, public order, public health or morals, or the rights and freedoms of other people.225 The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (ICRMW) reaffirms the right of all people (with regular migration status) to freedom of movement in the territory of the State where s/he is employed and to freely choose one’s place of residence, in the understanding that this right could be restricted to protect the rights of others, national security, public order, as well as public health or morals, as long as these rights are provided by law and are consistent with other rights recognized in the Convenant, such as the right to no discrimination.226 The Human Rights Committee, created in accordance with the ICCPR, has indicated that these restrictions allowed under the Convention should not annul rights227 and should be established by law; they should also be shown to be necessary in a democratic society to protect the aforementioned legal protections.228 Within this context, upon establishing restrictions, States should: “[...] always be guided by the principle that the restrictions must not impair the essence of the right [reference omitted]; the relation between right and restriction, between norm and exception, must not be reversed. The laws authorizing the application of restrictions should use precise criteria and may not confer unfettered discretion on those charged with their execution.”229 Likewise, these restrictive measures, in addition to being necessary to protect these purposes, must abide by the principle of proportionality and, “[...] must be appropriate to achieve their protective function; they must be the least intrusive instrument except those that are provided by law, are necessary to protect national security, public order (ordre public), public health or morals or the rights and freedoms of others and are consistent with the other rights recognized in the present part of the Convention. 2. Migrant workers and members of their families shall have the right at any time to enter and remain in their State of origin.” 225 Article 12.3, ICCPR and Article 8.1, ICRMW. 226 Article 39, ICRMW. 227 Human Rights Committee. General Comment No. 27: Freedom of movement (Art.12), adopted 11/02/1999. United Nations document CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 228 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, paragraph 11 229 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, paragraph 13

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amongst those which might achieve the desired result; and they must be proportionate to the interest to be protected.”230 When applying restrictions, authorities of a country should clearly justify their actions; these actions should been demonstrated to be necessary and proportionate. In this regard, the Human Rights Committee states: “[...] These conditions would not be met, for example, if an individual were prevented from leaving a country merely on the ground that he or she is the holder of ‘State secrets’, or if an individual were prevented from travelling internally without a specific permit. On the other hand, the conditions could be met by restrictions on access to military zones on national security grounds, or limitations on the freedom to settle in areas inhabited by indigenous or minorities communities. [reference omitted]”231 To apply permissible restrictions, it is very important that States recognize that such restrictions must be consistent with the full enjoyment of other rights established by international instruments, as well as with the principles of equality and non-discrimination.232 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination created under the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination has emphasized, “[…] differential treatment based on citizenship or immigration status will constitute discrimination if the criteria for such differentiation, judged in the light of the objectives and purposes of the Convention, are not applied pursuant to a legitimate aim, and are not proportional to the achievement of this aim […]” 233 230 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, paragraph 14. The Committee also indicates, “The principle of proportionality has to be respected not only in the law that frames the restrictions, but also by the administrative and judicial authorities in applying the law. States should ensure that any proceedings relating to the exercise or restriction of these rights are expeditious and that reasons for the application of restrictive measures are provided.” CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, paragraph 15 231 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, paragraph 16 232 CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, paragraph 18 233 HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II), p. 303

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Within this context, verification of the identity of migrant workers and their families should be carried out by law enforcement officials under procedures established by law234, in accordance with the States’ national and international obligations to human rights. 14. Freedom of thought, speech, religion, association and assembly All people have the right to freedom of thought, conscience, religion and worship. However, international law recognizes that the freedom to manifest one’s religion or beliefs may be restricted by the law in order to protect public safety, order, health or morals, or the fundamental rights of others.235 Within this context, States have the obligation to guarantee the right to freedom of opinion, speech and information,236 as well as to prohibit by law, “any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence […]”.237 International law recognizes the right to association and to form and participate in unions, as previously mentioned. The enjoyment of this right can only be limited under the law when restrictions are necessary in a democratic society to protect any of the following: national security; public safety, order, health or morals; or the rights of others. Under international law, this right can be lawfully restricted for members of the armed forces or the police.238 All people have the right to freedom of peaceful association.239

234 Article 16.3, ICRMW. 235 Article 18, ICCPR. Article 12.3, ICRMW. 236 Article 19, ICCPR. 3. The Covenant recognizes, “The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a) For respect of the rights or reputations of others; (b) For the protection of national security or of public order (order public), or of public health or morals.” Article 13, ICRMW. 237 Article 20.2, ICCPR. 238 Article 22, ICCPR. 239 Article 21, ICCPR. The Covenant determines, “No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those imposed in conformity with the law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others.”

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15. Other sources of international law Realizing the significance and extent of the migration phenomenon,240 on December 18, 1990, the General Assembly of the United Nations approved a specific judicial instrument with regard to the human rights of migrant workers: the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families.241 This convention recognizes the situation of vulnerability faced by migrant workers and their families, while also identifying that their rights, “[…] have not been sufficiently recognized everywhere and therefore require appropriate international protection.”242 The preamble of this instrument recalls the main human rights instruments, such as the Universal Declaration of Human Rights and the two Covenants –on Civil and Political Rights and on Economic, Social and Cultural Rights–, and also highlights the relevant principles and norms of the International Labor Organization regarding migrant workers.243 By migrant worker, this instrument refers to, “[…] a person who is to be engaged, is engaged or has been engaged in a remunerated activity in a State of which he or she is not a national.”244 Likewise, it defines members of their families as: “[...] persons married to migrant workers or having with them a relationship that, according to applicable law, produces effects equivalent to marriage, as well as their dependent children and other dependent persons who are recognized as members of the family by applicable legislation or applicable bilateral or multilateral agreements between the States concerned.”245

240 See the Preamble to Resolution 45/158, 18 December 1990. 241 Resolution 45/158 242 Preamble to Resolution 45/158, paragraphs 9 and 10. 243 See paragraphs 2 and 3 of the Preamble to Resolution 45/158, which mentions the Convention concerning Migration for Employment (No. 97), the Convention concerning Migrations in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers (No. 143), the Recommendation concerning Migration for Employment (No. 86), the Recommendation concerning Migrant Workers (No. 151), the Convention concerning Forced or Compulsory Labor (No. 29) and the Convention concerning Abolition of Forced Labor (No. 105). 244 Article 2.1, ICRMW. 245 Article 4, ICRMW.

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The Convention recognizes that one of the powers of the States is to control their borders and that they must do so with respect for international obligations derived from human rights conventions.246 It makes a distinction between documented workers, or workers in a regular situation, and non-documented workers or workers in an irregular situation. The former are persons who have received authorization to enter, stay and carry out remunerated activities in the State of employment under the law. Non-documented workers are those who do not comply with the aforementioned conditions.247 The Convention is applicable to all workers and members of their families without distinction, throughout the entire process of migration, which is to say during, “[...] preparation for migration, departure, transit and the entire period of stay and remunerated activity in the State of employment as well as return to the State of origin or the State of habitual residence.”248 The Convention in question identifies a series of rights of migrant workers and their families who are documented.249 It also includes legal provisions applicable to particular categories of migrant workers and their families, such as frontier workers,250 seasonal workers,251 itinerant workers,252 project-tied workers,253 specified employment workers,254 and self-employed workers.255 It establishes norms for State collaboration to prevent and eliminate illegal and clandestine movement and employment of migrant workers in an irregular situation, for example, measures to prevent the dissemination of misleading information regarding migration and to sanction persons who use violence, threats or intimidation against migrant workers in an irregular situation or their families.256 246 Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General recommendation No. 26 on Women Migrant Workers, adopted at its 42nd session, 2008, paragraph 3 247 Article 5, ICRMW. 248 Article 1, ICRMW. 249 Article 36 and following. Part IV, ICRMW. 250 Article 58, ICRMW. 251 Artícle 59, ICRMW. 252 Article 60, ICRMW. 253 Article 61, ICRMW. 254 Article 62, ICRMW. 255 Article 63, ICRMW. 256 Article 68.1, ICRMW.

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States of employment are obligated to establish measures to eliminate the hiring of migrant workers in an irregular situation, without detriment to the rights of migrant workers vis-à-vis their employers.257 The Convention also establishes the obligation to take measures to ensure that irregular situations do not persist, including measures for regularization of migratory status.258 This instrument should not be interpreted as an instrument that provides justification to States to restrict rights previously recognized by other international instruments or by the internal rights of non-nationals; to the contrary, it should be recognized as a convention that develops and complements previously recognized rights. On the other hand, the International Labor Organization (ILO) has developed standards for the protection of the rights of migrant workers. For example, Convention 97 recognizes, among other rights, that States must ensure equal treatment for migrants as for its own nationals in respect to diverse matters, including labor rights such as remuneration, hours of work, overtime, holidays with pay, minimum age for employment, apprenticeship and training, as well as the rights to trade union membership, housing and social security.259 According to the Convention, governments must adopt measures against misleading propaganda in relation to emigration and immigration.260 In the same fashion, governments are obligated to facilitate the departure, journey and reception of migrant workers261 and to provide appropriate medical services.262 The Convention defines a migrant worker as, “a person who migrates from one country to another with a view to being employed otherwise than on his own account and includes any person regularly admitted as a migrant for employment”; the Convention does not apply to frontier workers, artists and liberal professions employed for short periods and seamen.263 257 Article 68.2, ICRMW. 258 Article 69, ICRMW. 259 Article 6 of Convention No. 97 concerning Migration for Employment, International Labor Organization, adopted July 1, 1949 260 Article 3 of Convention No. 97 concerning Migration for Employment. 261 Article 4 of Convention No. 97 concerning Migration for Employment. 262 Article 5 of Convention No. 97 concerning Migration for Employment. 263 Article 11 of Convention No. 97 concerning Migration for Employment.

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The ILO also issued Convention 143 concerning Migrant Workers in 1975, which, in its very first article, establishes the obligation of ILO Member States to respect the human rights of all migrant workers.264 The Convention also promotes Member obligations to address clandestine and illegal migration265 and to guarantee equal opportunities and treatment for migrant workers with legal status in the territory vis-à-vis nationals in relation to social security, the provision of employment, the right to trade union membership, cultural rights and individual liberties.266 This Convention also obligates States to take measures to facilitate family reunification for migrant workers,267 among other rights. The ILO recently adopted Convention 189 concerning decent work for domestic workers, which in its preamble recognizes that this work, “[…] continues to be undervalued and invisible and is mainly carried out by women and girls, many of whom are migrants […]”.268 This instrument endorses certain labor rights previously recognized in human rights instruments such as the right to association, to trade union membership and to collective bargaining.269 It also recognizes the prohibition of forced labor and child labor, as well as the labor rights to non-discrimination and social security, among others.270 Mexico has not ratified International Labor Organization Conventions No. 97 concerning migration for employment (1949), No. 143 concerning Migrant Workers (1975), nor recently approved No. 189 concerning decent work for domestic workers (2011). However, in its regular report to the Committee on Migrant Workers created in accordance with the ICRMW, the Mexican government informed that the Ministry of Labor is carrying out the necessary studies to ratify these conventions.271 264 Article 1 of Convention No. 143 concerning Migrant Workers (Supplementary Provisions) 1975, International Labor Organization, adopted June 24, 1975 265 Article 2.1 of Convention No. 143 concerning Migrant Workers (Supplementary Provisions) establishes, “Each Member for which this Convention is in force shall systematically seek to determine whether there are illegally employed migrant workers on its territory and whether there depart from, pass through or arrive in its territory any movements of migrants for employment in which the migrants are subjected during their journey, on arrival or during their period of residence and employment to conditions contravening relevant international multilateral or bilateral instruments or agreements, or national laws or regulations.” 266 Article 10 of Convention No. 143 concerning Migrant Workers (Supplementary Provisions). 267 Article 13 of Convention No. 143 concerning Migrant Workers (Supplementary Provisions). 268 Adopted at the 100th Session of the International Labor Conference, June 16, 2011 269 Article 3 of the Convention. 270 Article 4 and following. 271 ICRMW/C/MEX/2, paragraph 27

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III. A rights-based analysis of institutional and legal structures in Mexico in relation to international migration 1. Guiding human rights principles for analyzing legislative and institutional frameworks in relation to migration In consideration of the aforementioned analysis, the principles that should guide analysis on human rights in the legislative and institutional framework in Mexico in the area of international migration are as follows: R5 Universality, indivisibility, progressivity and integrality of human rights that are recognized internationally and constitutionally. Observance and respect for the pro persona principle should be promoted in cases where judicial norms merit interpretation. R5 Full respect for the principle of legality for defining any restriction on, or suspension of the enjoyment and exercise of fundamental rights and the law-making process to establish such restrictions; to seek the proportionality between a restrictive measure in the law and the goal pursued by such a restriction; and to justify the need for such restrictions in a democratic society. Being aware of certain civil and political rights, as well as economic, social and cultural rights, that cannot be restricted or suspended, not even in times of armed conflict or other situations of serious disruption of public order. R5 Absolute respect for the principal of non-discrimination toward migrants and their right to equal treatment under the law. R5 Promotion and guarantee of equality between sexes and a gender perspective in public policies. R5 Guarantee of the best interests of the child, as well as the rights to family unity and reunification. R5 Establishment of mechanisms for guaranteeing transparency, accountability—including access to jurisdictional and non-jurisdictional resources for defending rights—and also the effective coordination between all government branches and the three levels of government. 186

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R5 Assurance of participation by civil society organizations in the development, monitoring and evaluation of public policies associated with migrants’ human rights. R5 Guarantee of adequate budgetary allocations to guarantee migrants’ human rights from a rights-based perspective. 2. The situation at hand: current institutional and structural analysis Mexico’s Migration Law (Ley de Migración) was recently approved and published in the Diario Oficial de la Federación. This legislation includes several provisions that violate the rights of migrants, as discussed later in this document. It is therefore plausible to conclude that there is inappropriate legality and institutionality for achieving comprehensive, coherent and efficient promotion and protection of migrants’ human rights. In 1974, the General Population Law (Ley General de Población or LGP, its acronym in Spanish) was published with the aim to “regulate phenomena that affect the population in terms of its size, structure, dynamics and distribution throughout national territory, in order to guarantee that the population can participate in a just and equitable fashion in the benefits to be derived from economic and social development.”272 Within this context, the Ministry of the Interior, as part of the federal public administration, has the authority to encourage and coordinate measures to address the country’s demographic problems,273 in addition to foster, together with other government agencies and entities, the full integration of groups that are marginalized from national development.274 The Ministry also has the following powers: to formulate and manage population policy, with the exception of the issue of colonization, human settlements and tourism; to manage the national system for personal identification; to process all matters regarding the application of Article 33 of the Constitution; “to safeguard the fulfillment of constitutional precepts by the coun272 Article 1 of the General Population Law, published in the Diario Of icial de la Federación, January 4, 1974. Latest reform published in the Diario Of icial de la Federación, January 4, 1999 273 Article 2, General Population Law. 274 Section VI, Article 3, General Population Law.

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try’s authorities, especially in regards to individual freedoms, and to dictate the necessary administrative measures to this end.”275 With regard to migration, the Ministry of the Interior has the authority to (i) formulate and conduct migration policy; (ii) establish fees, requirements or procedures for issuing visas; (iii) establish or abolish requirements for the admission of foreigners; (iv) suspend or prohibit the entrance of foreigners; (v) establish or abolish sites destined for the international transit of persons, among others.276 To execute its responsibilities in matters of migration, the Ministry of the Interior is supported by an Undersecretary of Population, Migration and Religious Affairs,277 as well as decentralized administrative bodies278 such as the National Migration Institute (Instituto Nacional de Migración or INM, its acronym in Spanish), the General Secretariat of the National Population Council and the General Coordination of the Mexican Commission for Refugee Aid.279 The INM is a technical, decentralized body of the Ministry, “[...] with the purpose of planning, implementation, control, supervision and evaluation of migration services, as well as the coordination of the different agencies and entities of the Federal Public Administration that take part in addressing and resolving issues of migration.”280 This institute exercises authority in relation to migration, as bestowed by the Ministry of the Interior under the Migration Law and its future regulations, with the exception of certain powers that are reserved for the Minister or the Undersecretary of Population, Migration and Religious Affairs.281 In accordance with the Migration Law, the INM is “[…] a decentralized administrative body of the Minis275 Article 27, particularly sections IV, V and VI of the Federal Public Administration Law, published in the Diario Of icial de la Federación, December 29, 1976. Latest reform published June 17, 2009 276 Article 18 of the Migration Law, published in the Diario Of icial de la Federación, May 25, 2011 277 Article 2 of the Internal Regulations of the Ministry of the Interior, published in the Diario Of icial de la Federación, July 30, 2002. Latest reform published July 1, 2010. The Federal Public Administration Law grants powers to the federal Ministries, such as the Ministry of the Interior, to delegate authority to public officials (with the exception of authority that must by exercised by the Minister according to a specific law or rule) or to assign administrative units to manage and resolve matters of their responsibility, provided that this is established in the internal regulations of the entity in question. Article 16, Federal Public Administration Law. 278 According to the Public Federal Administration Law, Ministries may have decentralized, subordinated administrative bodies within their hierarchy and with special powers to resolve their mandates. Article 17, Federal Public Administration Law. 279 Article 36, sections I, V, VI and VII of the Internal Regulations of the Ministry of the Interior, published in the Diario Oficial de la Federación, July 30, 2002. Latest reform published July 1, 2010 280 Article 55, Internal Regulations of the Ministry of the Interior. 281 Article 56, Internal Regulations of the Ministry of the Interior.

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try with the purpose of implementation, control and supervision of activities carried out by migration authorities within national territory, as well as the instrumentation of public policy in this matter, based on the guidelines issues by the Secretary.”282 The INM Commissioner has powers “to establish coordination with federal, state, Federal District and municipal or district authorities that participate in the promotion and control of migration flows.”283 Additionally, these powers include, “to ensure […] that migration movements of nationals and foreigners favor the economic, social and cultural development of the country. In this regard, the country’s security and sovereignty are to be preserved, in strict adherence to the law and with full respect for the rights of migrants.”284 Migration movements are defined in the context of this document as, “international transit of foreigners or nationals, whether to enter or leave the country.”285 The Migration Law recognizes the following principles, which are among those the Mexican State must uphold in its migration policy: (i) unlimited respect for the human rights of migrants, both nationals and non-nationals, without discrimination; (ii) consistency in the way in which the Mexican State strives for the respect of human rights of Mexicans abroad and guarantees these same rights within its own territory; (iii) family unity and the best interests of the child (including adolescents).286 The Ministry of the Interior holds the authority to create groups to protect and defend human rights of migrants, irrespective of their migration status.287 Within this context, the INM has Child Protection Officers (known as OPIs, the acronym in Spanish)288 and three different programs to protect migrants: the Paisano Program, the Repatriation Program and the Beta Groups.289

282 Article 19, Migration Law. 283 Article 62 IV, Internal Regulations of the Ministry of the Interior. 284 Article 133, Regulations of the General Population Law. The Executive Branch should issue regulations within 180 days of the publication of the Migration Law in the Diario Of icial de la Federación. Until the new regulations come into effect, existing legal provisions that do not contravene the Law will continue to be in force. Provisional Article 3, Migration Law. 285 Article 99, Regulations of the General Population Law. 286 Article 2, Migration Law. 287 Article 71, Migration Law. 288 INM Bulletin No. 001/2010, which dictates procedures for the attention of unaccompanied children and adolescents, published in the Diario Of icial de la Federación, February 12, 2010, pp. 49-52 289 More information about INM programs available at: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Programas_del_INM.

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In 1990, the Beta Groups for Migrant Protection were created, according to the INM, in order to protect and defend the human rights of migrants.290 Francisco Alba has pointed out that these groups, “[…] were originally conceived of to safeguard Mexican migrants from the violence they frequently suffered within Mexican territory as they tried to cross to the United States.”291 The OPIs are a group of INM officials with specialized training to attend to the needs of unaccompanied children and adolescents. According to the most recent report presented by Mexico to the UN Committee on Migrant Workers (CMW), there are currently 170 OPIs.292 While the Migration Law recognizes, in many different Articles, that migrants hold certain human rights, in reality these norms do not have institutional support to ensure their promotion and observance throughout national territory. According to the Migration Law, both the Ministry of the Interior and the INM will continue to be the government agencies responsible for migration control-verification, as well as for the promotion and protection of migrants’ rights. The powers conferred to date have clearly been insufficient for the challenge Mexico faces in relation to migration, as a migrant sending and receiving country, as well as a transit country. Moreover, it is very difficult for a single institution to simultaneously fulfill the role of the authority responsible for pursuing migrants and the authority that protects migrants from the violence to which they are exposed. The promotion and protection of human rights in Mexico has mainly been entrusted to public human rights institutions, created in accordance with article 102B of the Mexican Constitution. The National Human Rights Commission (CNDH, its acronym in Spanish) and the public commissions of the states and the Federal District should play the role of guarantor of migrants’ human rights, especially due to their presence throughout the country.

290 More information about Beta Group programs available at: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/ Grupo_Beta. 291 Alba, Francisco. “La Convención Internacional sobre los derechos de los trabajadores migratorios: algunas implicaciones,” in Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinator). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes; Mexico: Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005, p. 37 292 ICRMW/C/MEX/2, paragraphs 54 and 55

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3. Main legal challenges to guarantee respect for migrants’ human rights The Mexican Constitution recognizes that all personas are entitled to human rights and guarantees for their protection, which can only be restricted or suspended under situations determined by the Constitution.293 Likewise, it stipulates that foreigners have the same human rights as nationals. However, it determines that “the federal executive branch has the power, prior to a hearing, to expel any foreigner from national territory, according to legal provisions that will regulate administrative proceedings and the time and place of detention.” The Constitution reserves the right to political participation for Mexican citizens,294 and stipulates that foreigners “[…] shall not participate in any way in the country’s political affairs,”295 nor have the right of petition in political matters.296 It indicates, “in situations of similar circumstance, Mexicans will be given preference over foreigners for all types of concessions and all types of government employment, posts or commissions which do not require legal status as a citizen”.297 With regard to this provision, the Special Rapporteur on the human rights of migrants and their families has stated that it is positive that a similar provision does not exist for the private sector.298 In relation to the prohibition of discrimination, the Constitution stipulates: “Discrimination based on ethnic origin or nationality, sex, age, disability, social status, health conditions, religion, beliefs, sexual preference, civil status or any other motive that poses a threat to human dignity and that seeks to cancel or restrain the rights and freedoms of persons shall be prohibited.”299 293 Article 1, Political Constitution of the Mexican United States. 294 Article 35 of the Mexican Constitution stipulates, “Every citizen shall be entitled to: I. Vote at popular elections; II. Be elected to any public office or appointed to any employment or commission, while possessing the qualities established by law; III. Associate individually and freely with others in order to participate peacefully in the country’s political affairs; IV. Enroll in the Army or National Guard in order to defend the Republic and its institutions under the law; and V. Exercise the right of petition in any type of business.” 295 Paragraph 2, Article 33, Political Constitution of the Mexican United States. 296 Article 8, Political Constitution of the Mexican United States. 297 Last paragraph of Article 32 of Political Constitution of the Mexican United States. 298 OEA/Ser.L/V/II.118, paragraph 349 299 Paragraph 3, Article 1, Political Constitution of the Mexican United States.

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For its part, the Federal Law to Prevent and Eliminate Discrimination (Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación) establishes the following: “Federal public powers shall eliminate all obstacles that restrict or impede the full development of individuals, as well as their effective participation in the political, economic, cultural and social life of the country and they shall promote the participation of authorities from all other levels of government and the private sphere in the elimination of such obstacles.”300 The recent Constitutional reform recognizes the pro persona principle in the very first article: “Norms relating to human rights shall be interpreted in accordance with this Constitution and with international human rights conventions, favoring the broadest protection possible for all individuals at all times.”301 Furthermore, the Federal Law to Prevent and Eliminate Discrimination recognizes this principle in cases where different interpretations of the law arise.302 The states, public bodies and federal authorities must adopt measures to favor truly equal opportunities, in addition to prevent and eliminate all forms of discrimination toward persons based on ethnic origin or nationality, sex, age, disability, social or economic condition, health conditions, pregnancy, language, religion, beliefs, sexual preference, civil status or any other motive.303 For these reasons, with only a small number of exceptions acknowledged within the Constitution, we can conclude that in Mexico, the same human rights are recognized and should be protected and guaranteed both for nationals and foreigners. However, due to obsolete, discriminatory and contradictory legislation and public practices in the light of definitions established in the Constitution and in international obligations assumed by the Mexican State, serious problems persist and must be confronted in order to guarantee migrants’ human rights. Below, we group 300 Article 2, Federal Law to Prevent and Eliminate Discrimination (referred to by its acronym in Spanish as the LFPED), published in the Diario Oficial de la Federación, June 11, 2003. Latest reform published November 27, 2007. It is equally important to note Article 133 of the Political Constitution of the Mexican United States. 301 Paragraph 2, Article 1, Political Constitution of the Mexican United States. Latest reform published in the Diario Of icial de la Federación, June 10, 2011 302 See Articles 6 and 7, LFPED. 303 Article 15, LFPED.

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these problems under three main headings. First of all, we will show that current law criminalizes migrants; secondly, we will identify the norms that restrict access to justice; and finally, we will highlight aspects that affect the full enjoyment of human rights by migrants. a. Criminalization of migrants In Mexico, as previously illustrated, it is plausible to demonstrate that migration has been criminalized by way of three indicators: the administrative detention of migrants for failure to prove their legal stay in the country; the establishment of roadblocks or migration filters, the use of raids and patrols outside of international entry and departure points in national territory, as well as the so-called verification visits; and the link between migration and security legislation, particularly in regard to national security. All of these measures contravene the Mexican Constitution and the Mexican State’s international obligations, as we will demonstrate below. (I) Administrative detentions: aseguramientos With regard to migratory administrative detentions, euphemistically referred to in Mexico as aseguramientos, the federal judicial branch has referred to these processes as, “detentions by order of an administrative authority other than the Public Prosecutor—which is the case in regards to migration authorities.”304 304 Record No.: 169268. Location: Novena Época. Entity: Tribunales Colegiados de Circuito. Source: Semanario Judicial de la Federación and the Gazette of the PJF. XXVIII, July 2008. Page: 1745. Thesis: I.1o.P.99 P. Isolated Thesis. Matter: Penal. “Libertad Provisional: Los asegurados con motivo de un procedimiento migratorio tienen derecho a obtenerla bajo la f igura de ‘Custodia Provisional’. From the interpretation of Article 136, paragraph six, of the Federal Amparo Law, Article 153 of the General Population Law and Article 211, Section II of the Regulations of the General Population Law, it can be concluded that persons detained under the order of migration authorities can be released to provisional freedom for the purposes of remaining at the disposition of migration authorities in order to continue proceedings and at the disposition of the District Judge for questions of personal freedom. This is due to the provisions of Article 136, paragraph 6, which states when an amparo [a Constitutional claim of protection] is filed in regards to a detention ordered by an administrative authority other than the Public Prosecutor’s Office—which is the case in the situation of migration authorities, the person who filed the complaint may be placed in provisional freedom for the aforementioned reasons and by means of the relevant measures of administrative detention. While the Federal Amparo Law in Mexico does not establish such measures, Article 153 of the law that governs the behavior of administrative authorities and specifically, migration procedures—the General Population Law—foresees “provisional custody” as a type of provisional freedom because it permits a person who has been detained to no longer be confined to a migratory station and, instead, to be handed over to a person or an institution under the following measures: 1. The foreigner will be handed over to the custody of a person or institution with reputable financial solvency; 2. A bond will be paid; 3. The foreigner must appear before the migration authority as many times as is deemed necessary; and 4. The foreigner must sign the registry for the control of foreigners. The latter two measures do not require any explanation, since they are direct legal obligations implied by migration procedures. However, the first two measures

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The INM has established migratory stations and can set up provisional stations in places throughout the Republic that it deems convenient to carry out these administrative detentions. The Migration Law defines these migratory stations as, “[…] physical installations established by the Institute to temporarily accommodate foreigners who are unable to document their regular migration status, while they resolve their migration status.”305 As sites where people are deprived of their freedom, these migratory stations are considered to be detention centers. The National Human Rights Commission also acknowledges this: “The migratory stations resemble any other detention center. While individuals apprehended have not committed a crime that deserves corporal punishment, the fact is that they are deprived of their freedom as they await resolution of their migratory status.”306 of aseguramiento call for a determination of which persons or institutions may be considered to be of “reputable financial solvency” and what type of bond should be requested. With regard to reputable solvency, Article 211, Section II of the Regulations to the General Population Law indicates that unless otherwise indicated, “institutions” may be understood as consular authorities—whether from a Consulate or an Embassy—by means of their accredited representatives, and “persons” may be understood as foreigners with legal residence in the country or Mexicans. With regard to the type and amount of bonds, neither the Federal Amparo Law nor the General Population Law contain any parameters in this regard and, thus, the amount should be set by the amparo judge; within this margin of adjudication, the judge may be guided by the regulations for the Federal Code for Penal Procedures that provide elements for establishing the amount. Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. Motion to suspend (under review) 204/2007. December 28, 2007, by majority vote. Dissident: Luis Pérez de la Fuente. Speaking judge: José Luis Villa Jiménez. Secretary: Gerardo Flores Zavala. 305 Article 3, section X, Migration Law. Article 106 of this Law indicates: “For the presentación of migrants, the Institute will establish migratory stations or will set up provisionary installations in locations throughout the Republic that it deems convenient. These stations shall not acommodate a larger number of migrants than the physical capacity of each migratory station. Under no circumstances shall prisons, preventative confinement facilities or other sites for serving prison sentences be habilitated as migratory stations, neither shall any other building be used that does not comply with the characteristics or provide the services described in the following article.” In turn, the Regulations of the General Population Law determine, “The Ministry may establish or acommodate migratory stations in the places where it deems necessary for the provisional stay of men and women foreigners who do not fulfill all of the necessary migratory requirements at the time of review of their documentation, or in order to lodge all women and men foreigners, as a measure of aseguramiento, who are to be deported [from national territory]. At those sites where the Ministry has not established migratory stations, sites for preventive detention will be accomodated for the aseguramientoof the foreigners to be deported. Under no circumstances shall centers for the imprisonment of sentenced persons be used to this end.” The Regulations similarly establish in article 208, “Migratory stations are physical installations run by the Institute for the aseguramiento of foreigners under conditions defined by law. The Ministry shall issue administrative provisions to regulate these stations, which shall, at least, cover the following: I. The purpose of aseguramiento; II. Maximum duration of the stay of foreigners subject to aseguramiento; and III. Respect for the human rights of those subject to aseguramiento.” 306 National Human Rights Commission. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos. Mexico: CNDH, 2009, p. 69

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In order to sustain their status as immigration detention centers, Mexico’s migratory stations must protect, promote and guarantee each and every one of the rights of the persons deprived of their freedom, including the verification of the lawfulness (and even the constitutionality) of the detention itself. In order to determine the constitutionality of the use of aseguramiento, it is very important to clarify the types of administrative detention recognized by the Mexican Constitution: R5 Detention in response to a legal warrant for arrest under which the executing authority must place the person before a judge without delay;307 R5 Detention due to a flagrant criminal offense, which means that any person may detain a person who is in the process of committing a crime or immediately after such an act, in order to hand him or her over to the closest authority, who should in turn promptly place the person before the public prosecutor;308 R5 Urgent detention in the case of serious crimes and when there is a risk that the perpetrator may escape the course of justice and the public prosecutor cannot come before a judicial authority due to the hour, place or circumstance;309 R5 Suspects may be held in custody by judicial authorities at the request of the public prosecutor which means that persons who are purportedly tied to organized crime may be detained for up to 40 days, extendable up to 80 days;310 R5 Detention of persons by the public prosecutor should not exceed 48 hours. In the case of organized crime, this period can be doubled up to 96 hours;311

307 308 309 310 311

Paragraph 4, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States. Paragraph 5, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States. Paragraph 6, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States. Paragraph 7, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States. Paragraph 8, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States.

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R5 Judicial custody by an issued warrant should not exceed 72 hours before the suspect is linked to the criminal act;312 R5 Preventive custody for crimes that merit the deprivation of freedom will last as long as the corresponding criminal judicial process;313 R5 Prison sentences dictated by judicial authorities;314 R5 Administrative sanctions may be applied to individuals who infringe upon government or police regulations, with fines or detention of up to 36 hours.315 The Migration Law criminalizes migration by allowing the INM to detain migrants who are unable to prove their legal stay in the country during periods from 36 hours (presentación) to up to 15 working days and 60 natural days (aseguramiento).316 The Law also determines that if migrants claim an administrative or legal remedy in order to make a demand in relation to their migratory situation, or have initiated an amparo hearing and the judicial authority has prohibited movement or departure from the country, the period of detention may be extended without respect for the limits established by the Law.317 In Mexico, when migrants do not have documents that prove their legal stay in the country, they can be subject to an administrative detention for a period longer than any other stay conferred under the Constitution to administrative authorities for depriving individual freedom. Within this context, the CNDH has compared aseguramientos to administrative sanctions in analogous terms and has made the following recommendation: “[...] aseguramientos at migratory stations should not exceed the 36 hours mentioned in Article 21 of the Political Constitution of the Mexican United States, which determines that administrative detentions shall not exceed this period. It is important to specify that 312 313 314 315 316 317

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Article 19, Political Constitution of the Mexican United States. Paragraph 2, Article 19, Political Constitution of the Mexican United States. Article 21, Political Constitution of the Mexican United States. Article 21, Political Constitution of the Mexican United States. See, among others, Articles 68 and 99-111, Migration Law. Article 111, section V, Migration Law.

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an aseguramiento [or detention] at a Migratory Station is an administrative detention.”318 As previously stated, Mexico’s Constitution does not provide Congress with the power to pass legislation in regard to administrative detentions of migrants, nor does it attribute powers to the Executive Branch for administrative detentions of non-nationals for periods between 36 hours and 60 natural days, much less in an unlimited fashion to exercise a particular right or for any other motive. The Constitution allows for the application of administrative sanctions (by administrative authorities) when it has been shown that a person has infringed government or police regulations, with punishment of a fine or up to 36 hours of detention. Consequently, the different forms of administrative detention proposed by the Migration Law with regard to the presentación and accommodation of migrants, under the decision of non-jurisdictional authorities, contravene the Constitution. Furthermore, in Mexico, aseguramiento is applied as the rule, rather than the exception as recommended by international instruments for the protection of human rights.319 It is important to note that the federal judicial branch has clarified that individuals who are detained by migration authorities can be released into provisional custody to continue their legal process when they are handed over to an institution with recognized solvency, such as consulates or embassies represented by their respective accredited representatives, foreigners with legal residence in Mexico or Mexican citizens, including civil society organizations.320 In Article 101, the Migration Law indicates: “Once the “acuerdo de presentación” [apprehension document] has been issued, and until a resolution regarding the migration status of the foreigner is announced, in cases and in accordance with the req318 National Human Rights Commission. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos. Mexico City: CNDH, 2009, p. 44 319 The Inter-American Commission on Human Rights, for example, has invited Mexico to consider extending the application of custody to third parties. OEA/Ser.L/V/II.118, paragraph 413 320 Record No. 169268. Location: Novena Época. Entity: Tribunales Colegiados de Circuito. Source: Semanario Judicial de la Federación and the Gazette of the PJF. XXVIII, July 2008. Page: 1745. Thesis: I.1o.P.99 P Isolated Thesis. Matter: Penal. “Libertad provisional. Los asegurados con motivo de un procedimiento migratorio tienen derecho a obtenerla bajo la f igura de ‘Custodia Provisional’.” Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. Motion to suspend (review) 204/2007. December 28, 2007, by majority vote. Dissident: Luis Pérez de la Fuente. Speaking judge: José Luis Villa Jiménez. Secretary: Gerardo Flores Zavala.

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uisites stipulated by the Regulations, the foreigner shall be handed over in custody to the diplomatic representative of his or her country, or to a legal entity or institution with recognized solvency whose aim is related to the protection of human rights; the foreigner has the obligation to remain at an address located within the territory where the migratory station is located in order to give due followup to the migration administrative proceedings.” (II) Migration “filters”: roadblocks, patrols and home visits The Constitution recognizes that all persons have the right to enter the country, and exit the country, to travel through its territory and move from one residence to another, without the need for a passport or travel documents such as carta de seguridad, salvo conducto or any other similar requirement. The exercise of this right, according to the Constitution, will be subordinated to the powers granted to legal authorities, in cases of criminal or civil responsibility, and to the powers granted to administrative authorities in relation to limitations imposed by laws on emigration, immigration and the overall health of the Republic or with regard to pernicious (sic) foreigners in the country.321 This Constitutional provision is generally understood in line with what is recognized in international law as the right to freedom of movement, as previously mentioned. Within this context, Amnesty International has spoken out against detention as a form of migration control, pointing out, “All persons, including all migrants and asylum seekers, irrespective of their legal status, have the right to freedom and to free movement and to protection from arbitrary detention and confinement.”322 The following right established in the Constitution holds equal importance, “Disturbances against any person or against his or her family, residence, documents or possessions shall only be made when a warrant has been issued by an authorized official that provides a legal justification for the procedure.” 323 It is important to emphasize that, under the Constitution home visits by administrative authorities must only be carried out: 321 Article 11, Political Constitution of the Mexican United States. 322 Amnesty International. Migrantes y solicitantes de asilo irregulares: Alternativas a la detención relacionada con la inmigración. Madrid: 2009, Editorial Amnistía Internacional, p. 4 323 Paragraph 1, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States.

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“[…] to verify enforcement of health and police regulations, as well as to demand documentary evidence of necessary books and papers to prove compliance with fiscal provisions, subject to the corresponding laws and formalities prescribed for searches.”324 For the purpose of searches, the Constitution establishes the formality of a warrant issued by judicial authorities in response to a request from the public prosecutor. In its petition, the public prosecutor shall establish the following: “[…] the place to be inspected, the person or persons to be apprehended and the objects which will be looked for. The proceeding shall be constrained by these limitations and shall be concluded with a written report in the presence of two witnesses proposed by the occupant of the place searched or, in his or her absence or refusal, by the authority who carries out the search.”325 Thus, home visits carried out by administrative authorities to verify if foreigners in irregular situations are located at a certain address, without compliance of the formalities for a search by administrative authorities, are unconstitutional even when the visit has been requested by a third party by means of a complaint. The Ministry of the Interior also has the power to establish and cancel sites destined for international transit of migrants.326 Additionally, the Institute shall carry out migration control activities, such as checking the documents in the possession of individuals who are entering or leaving the country, and inspecting their means of transportation. These functions may be supported and/or coordinated by the Federal Police.327 The Migration Law recognizes the INM’s authority to establish sites for migration verification or control that may be different from previously established locations for international transit by sea, land or air. In other words, the INM may carry out patrols and set up roadblocks or other types of migration “filters” that, as previously indicated, violate fundamental human rights of both nationals and non-nationals. 324 325 326 327

Paragraph 16, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States. Paragraph 11, Article 16, Political Constitution of the Mexican United States. Article 18, section VI, Migration Law. Article 81, Migration Law.

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Likewise, the Federal Police’s participation as a support to the INM for control and verification purposes enhances the criminalization of migration through the socalled migration patrols (caza-migrantes).328 Also, the Migration Law preserves the INM’s power to request the support of other authorities, including the police, at a local and municipal level, to carry out its duties.329 In this regard, the CNDH has stated: “While the LGP and its regulations establish that only INM and Federal Police agents are authorized to carry out tasks of migration verification and control of foreigners in the country, practices that violate human rights (the rights to equality, freedom of transit, legality and judicial security) are carried out with the participation of the local and municipal police, who are only authorized to intervene in crime prevention and to uphold public security.”330 On the other hand, the Federal Police Law bestows the following powers in relation to migration: “[…] XXXVIII. Exercise duties in its areas of jurisdiction, and in coordination with the National Migration Institute, as prescribed by the General Population Law, its Regulations and other legal provisions; XXXIX. Support the National Migration Institute to verify that foreign residents in national territory fulfill the obligations established by the General Population Law; XL. Support the detention process carried out by the National Migration Institute and, if needed, place foreigners who violate the General Population Law in migratory stations at the request of the National Migration Institute, when the case so merits […]”331 The Migration Law reaffirms the INM’s authority to carry out verification visits to prove that non-nationals are complying with migration law. Specifically, the INM is granted jurisdiction not only to confirm the veracity of data furnished by migrants 328 Article 81, Migration Law. It would appear that the Federal Police aids migration authorities in cases of extradition of non-nationals to the site where the person is to be tried or investigated. 329 Article 96, Migration Law: “Authorities will collaborate with the Institute to exercise its duties, when requested, without the implication that they may independently carry out activities for migration control, verification and revision.” 330 National Human Rights Commission. Bases para un marco legal migratorio con enfoque de derechos humanos. Mexico City: CNDH, 2009, p. 62 331 Article 8 of the Federal Police Law, published in the Diario Of icial de la Federación, June 1, 2009

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but also to carry out official visits “[…] without the requirement of an accusation or denouncement by a third party since these are issues of public order.”332 Moreover, the INM’s authorization to receive and address complaints or reports against foreigners for having committed crimes is questionable, since these powers correspond to the public prosecutor.333 Within the framework of Constitutional recognition of these rights, the migration “filters” established outside international points of entry (for immigration) or points of exit from the country (for emigration) violate the right to freedom of movement, as well as the right to not be subject to disturbances to one’s person or property except by legal mandate. Outside such locations, migration authorities and police officers are not permitted to ask persons to present their IDs, such as passports or voter cards, or any other type of document that establishes identity or nationality in the country’s territory, as it is considered to be a “disturbance.” Presently, migration administrative authorities are known to harass both nationals and foreigners at these filters. Migrants commonly suffer from discrimination since, as Carol Girón points out, at the time of verification they are recognized, “[…] by their physical characteristics, thus representing an arbitrary action and definitely entailing practices of discrimination.”334 Undoubtedly, this act of profiling has discriminatory grounds and generates perverse effects, as demonstrated by Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants, Ms. Gabriela Rodríguez, based on her visit to Mexico in 2002: “Some of the INM officials interviewed told the Special Rapporteur that when they were stopping people, a person’s race, clothes or accent could be enough to make them suspicious and ask that person to show his or her papers. The Special Rapporteur learned about the case of seven indigenous persons from Chiapas who had been stopped in Hermosillo (Sonora) by INM officials for deportation from Mexico to Guatemala because they were thought to be Guatemalan. The case received widespread publicity and led to a public complaint by the victims.”335 332 Article 92, Migration Law. 333 Article 93, Migration Law. 334 Girón Solórzano, Carol L. “Lineamientos regionales para la protección de los derechos humanos de los migrantes,” in Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinator). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes. Mexico: Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005, p. 112 335 United Nations Commission on Human Rights. Report submitted by Ms. Gabriela Rodríquez Pizarro, Special Rapporteur, in conformity with resolution 2002/62 of the Commission on Human Rights, Addendum Visit to Mexico, October 30, 2002. Document: E/CN.4/2003/85/Add.2, paragraph 27

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Agents do not comply with the formalities stipulated by the Constitution for searches and disturbances of persons or property in any of these cases (raids, roadblocks and visits). (III) Linking migration to security, including national security The terrorist acts of September 11, 2001, in the United States of America, led to the transformation of security-related policies and institutions that affected other countries as well, with implications for migration policy. Within this context, the CNDH recently pointed out: “The fight on terrorism led the way for countries to turn to socalled securitization [reference omitted] of migration policy, that is to say, when security becomes the focus for every decision. This, in turn, led to measures that gradually placed the rights and freedoms of migrant workers, refugees and their families at greater risk.”336 In 2005, using the following arguments—that are weak to say the least—the federal government decided to consider the INM a national security agency: “The powers conferred to the National Migration Institute are directly related to National Security, given that in accordance with the General Population Law and the Internal Regulations of the Ministry of the Interior, the Institute has the authority and responsibility to: protect and defend national security by restricting the emigration of nationals when national interest so demands; organize and coordinate different migrant services; guard the entry and departure of nationals and foreigners and review their personal documentation; deny entry to foreigners or modifications in their migration status when national demographic balance is at stake or when it is deemed to harm the economic interests of nationals; suspend or prohibit the admission of foreigners when necessary for the nation’s best interest; deport foreigners in situations that place national sovereignty or security at risk; as well as indicate the period during which a foreigner should not return to the country; establish and 336 National Human Rights Commission. Bases para un marco…, op. cit., p. 17

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implement procedures regarding the entrance, legal stay and departure of foreigners to the country, as well as the suspension of previously granted migratory status, when the case so merits; provide instructions for the enforcement of pretrial detentions of nationals or foreigners; investigate if foreigners comply with existing migration policy; in the case of a breach of legal provisions, present the case before the corresponding authorities; in addition to managing and controlling migration documentation archives.”337 With this conceptual transformation, the INM is ordered to collaborate with the Center for Research and National Security (CISEN, its acronym in Spanish) and to become a member of the National Network of National Security Information created by the National Security Law (Ley de Seguridad Nacional).338 Among other tasks, the Institute must pass on and facilitate CISEN access to its databases. In addition, the INM is also granted the authority to have an operational role, when necessary, in the prevention, deterrence and even the containment of threats to national security.339 Not only is it difficult to incorporate the INM into this system, due to the assumption that migrants can pose a threat to national security340 and by granting it the authority to carry out operational activities, but also because the legal definitions of national security341 or threats to national security342 are very ambiguous and are sub337 Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional, published in the Diario Of icial de la Federación, May 18, 2005, p. 9 338 Article 3 of this agreement (Acuerdo por el que se reconoce al Instituto, op. cit.) indicates: “In order to implement the National Network for National Security Information, the National Migration Institute will share its data bases and other pertinent information systems and will provide all necessary technical cooperation so that the Center for Research and National Security has the technical possibilities to access these systems directly.” 339 Article 2, section 5 of this agreement (Acuerdo por el que se reconoce al Instituto, op. cit.) indicates: “To support by providing information and, when necessary, to participate in carrying out actions and measures to prevent, to deter and, when appropriate, to curb concrete threats to National Security as determined by the National Security Council or by the President of the Republic.” 340 It would be as absurd as linking the National Commission for the Development of Indigenous Peoples or the National Institute for Women to the national security system. 341 The National Security Law of 2005 indicates: “[…] National Security shall mean all the actions aimed at immediately and directly preserving the integrity, stability and permanence of the Mexican State, entailing: I. The protection of the Mexican Nation from any risks or threats it might face; II. The preservation of the sovereignty and independence of the Nation, as well as the defense of the territory; III. The maintenance of the constitutional order and the strengthening of democratic government institutions; IV.The maintenance of the unity of the parties comprising the Mexican Federation as stated in Article 43 of the United Mexican States Political Constitution; V. The legitimate defense of the Mexican State before any other foreign power or international legal entity; and VI. The preservation of democracy based on the economic, social and political development of the country and its inhabitants.” Article 3 of the National Security Law, published in the Diario Of icial de la Federación, January 31, 2005 342 Article 5 of the National Security Law defines the following as threats to national security: “I. Acts aimed

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ject to discretional interpretation by authorities, thus placing migrants in a situation of greater vulnerability. Furthermore, the INM’s incorporation into the national security system involves the immediate effect of insufficient institutional transparency and access to governmental public information. In other words, information that in other circumstances would be public for all citizens becomes “sensitive” solely because the institution is linked to the national security system. The Institute succumbs to mechanical answers in order to deny access to information or to limit accountability of the Institute itself or of its officials.343 On the other hand, there is no circumstance in which the Constitution grants authority to the federal executive branch to limit or restrict the enjoyment or exercise at committing espionage, sabotage, terrorism, rebellion, treason, genocide, against the United Mexican States within its territory; II. Acts of foreign interference in domestic affairs that may cause harm to the Mexican State; III. Acts that prevent the Authorities from acting against organized crime; IV. Acts aimed at undermining the unity of the parties comprising the Federation, as stated in article 43 of the United Mexican States Political Constitution; V. Acts aimed at hindering or blocking military or naval operations against organized crime; VI. Acts against aviation security; VII. Acts directed against diplomatic personnel; VIII. All acts aimed at carrying out the illegal traffic of nuclear materials, chemical, biological, and conventional weapons of mass destruction; IX. Unlawful acts against maritime navigation; X. Any act involving the financing of terrorist acts and organizations; XI. Acts aimed at hindering or blocking intelligence or counterintelligence activities; and XII. Acts aimed at destroying or disabling strategic infrastructure or the one essential to provide goods or public services.” 343 For example, in response to the request for information identified as report no. 0411100065610, asking for the agenda of the Director of the National Migration Institute, the Institute responded saying that this agenda is strategic to national security and, therefore, has reserved its disclosure to the public for up to 12 years. The INM supported this refusal with, among other documents, the Agreement in which the National Migration Institute is recognized as a National Security Entity (Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional). One of the paragraphs of this response follows here: “According to the legal framework and the powers described in previous paragraphs, we conclude that this Institute has the authority and responsibility to protect and defend national security, as well as to coordinate and orient the implementation of policies and actions required for migration control. In this regard, the information included in the agenda of the former Comissioner includes information that by its very nature is used to coordinate and orient the implementation of migration policy; therefore, its disclosure could compromise national security, public security or national defense and migration control operations by placing actions aimed at protecting the internal security of the Federation at risk, by hindering or blocking intelligence or counterintelligence activities, by undermining or hindering strategies and actions against organized crime, by undermining or hindering strategies to combat crimes against the security of the Nation foreseen in the Federal Penal Code; likewise, disclosure could place public order at risk by hindering interinstitucional coordination systems in regards to public security; and disclosure could impede or obstruct actions to organize, coordinate, implement and execute migration services that are carried out for the entry and departure of nacionals and foreigners from the country, as well as their legal stay in national territory.” Official letter no. CJ/UEAIPG/TRANSPARENCIA/007/2011 from the Liaison and Access to Public Government Information Unit, signed by Unit Director Luis Felipe Razo Sánchez, January 6, 2011. This case and other paradigmatic cases in which the INM has refused to release information to the public about its operations are available on the website of the Federal Institute for Access to Public Information (IFAI, its acronym in Spanish): www.ifai.org.mx

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of human rights to nationals or foreigners, such as due process, presumption of innocence or judicial protection, in the name of national security. In accordance with Mexican constitutional law, the departure of nationals from the country, for example, cannot be restricted under the pretext of national security or national interest. As previously mentioned, the restriction and suspension of rights can only be carried out on Constitutional grounds and according to international conventions ratified by Mexico. By considering migrants a threat to sovereignty and to national security and by allowing authorities to act accordingly, a distinction is being applied that is prohibited under international law and that can generate systematic violations of the human rights of migrants. In Article 1, the Migration Law establishes that the purpose of the law is, among others, to regulate the entry and departure of Mexicans and foreigners from the country, “[…] in a context of respect, protection and defense of human rights, contributions to national development and preservation of national sovereignty and security”.344 As one of the guiding principles of migration policy by the Mexican State, the Migration Law includes the principle of facilitating the international movement of persons. In this context, the Migration Law recognizes the contributions of migrants to society, but it also indicates that this principle seeks to strengthen the INM’s contributions to security.345 This creates a paradox if Mexico seeks the non-criminalization of migration and full respect for all human rights of migrants for the treatment of Mexicans internationally, including migrant workers and their families, particularly in the United States of America. Moreover, the difficulty of these references to security is the operational application of this concept within the Migration Law and the powers that are granted to the INM in this regard. For example, this legislation authorizes the INM to: (i) restrict the departure of Mexicans or foreigners from the country for reasons of na344 Article 1, Migration Law. 345 This principle is stated in the following way: “Facilitation of the international movement of persons, safeguarding order and security. This principle recognizes migrants’ contributions to sending and receiving societies. At the same time, it strives to strengthen the contributions of migration authorities to public and border security, to regional security and to the fight on organized crime, particularly the fight on the smuggling and kidnapping of migrants and on human trafficking in all of its forms.” Article 2, LM.

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tional security;346 (ii) suspend the status of temporary or permanent residence when a foreigner could compromise national security;347 (iii) consult or inform the authorities responsible for national security regarding aseguramientos or the identification of individuals who pose a hazard, use false documentation, have ties to terrorism or organized crime or any other activity that places national security at risk, as they exercise their powers to carry out migration control, verification and revisions;348 and (iv) to deport foreigners permanently from the country on the grounds that their background in Mexico or in another country could compromise national security.349 An assertion of this kind made by an administrative authority stating that a person is compromising or could compromise national security or could pose a threat to national security in Mexico or another country is a very serious accusation which should be allowed a proper defense; to the contrary, not only nationals, but migrants, are presumed to be guilty. In this situation, the conditions of vulnerability and defenselessness of migrants violates their right to due process and impedes them from access to legal protection. As previously demonstrated, the INM does not have powers under applicable legislation to make judgments as to whether or not a person is a threat to security, nor does it have the technical capacity to do so.350 b. Access to justice and due process of law for migrants As previously demonstrated, migrants, as well as nationals, have the right to enjoy the right to legal protection, access to justice and judicial guarantees. Neither international human rights law nor Mexican constitutional law gives authority to Congress or to the Executive Branch to restrict these rights through laws or regulations in detriment to any person, including migrants.351 The federal judicial branch ac346 Article 48, section IV, LM. The correct way to treat suspected criminals is announced in the Regulations of the General Population Law, which establishes that Mexicans and foreigners have an impediment to leave the country if they have outstanding supoenas, arrest warrants or formal writs of imprisonment, are undergoing a legal criminal process, are in the process of conditional probation or parole, or are subject to pretrial detention. Article 109, LGP Regulations. 347 Article 64, section VI, Migration Law. 348 Article 80, Migration Law. 349 Article 144, section IV, Migration Law. 350 In October 2010, a Working Group on Migration Policy was created by civil society organizations, academicians and activists who propose modifications to articles 1, 2, 23, 28, 48, 80, 93 and 144 of the Migration Law in order to disassociate migration from security issues. The composition of this Group and its position on migration/security are available at http://www.estudiosdemigracion.org/ ; in particular, see the hyperlink regarding the analysis of the Law. 351 Article 67 of the General Population Law: “[…] Authorities of the Republic, whether federal, state or

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knowledged this in a thesis regarding the application of the absurd article 67 of the LGP.352 Hence, jurisdictional authorities should be given the final word and authority to determine whether or not a person complies with applicable migration legislation and to consequently decide whether the person may remain in the country. In other words, according to applicable law, only a judge with the characteristics of impartiality and independence may make a decision of this nature. The Constitution and the institutional instruments that Mexico has ratified recognize the right of every person to appropriate legal defense by the lawyer of his or her choice starting at the moment of arrest.353 The Federal Institute for Public Defense municipal, as well as notaries public, persons who substitute these officers or fill their roles, and brokers are bound by law to require that foreigners who present paperwork for matters and processes under their jurisdiction previously prove their legal status in the country and, in those cases in which the Regulations establish, document their current migration status that allows them to carry out the act or contract in question, or in absence of said documentation, present a special permission issued by the Ministry of the Interior. In cases indicated in the Regulations, they shall proceed to notify the aforemented Ministry within a period of no longer than 15 days, starting at the moment of the witnessed act or contract […] Foreigners requiring attention to address complaints in regards to human rights and the administration of justice at all levels may not be denied or limited, irrespective of their migration status, as long as they fulfill the requirements established in applicable law. Moreover, foreigners shall have the right to receive aid in the case of disasters, as well as to receive medical attention for disease or accidents that place their lives at risk, irrespective of their migration status. […] Public officials who attend to foreigners under the previously mentioned situations are not bound to notify authorities as mentioned in the first paragraph of this article.” The second and third paragraphs of this article were recently incorporated by a public decree in the Diario Of icial de la Federación, November 22, 2010. 352 Registry No. 169296. Location: Novena Época. Entity: Tribunales Colegiados de Circuito. Source: Semanario Judicial de la Federación and the Gazette of the PJF XXVIII, July 2008; p. 1,727. Thesis: I.3o.C.681 C. Isolated Thesis. Matter: Civil, Administration. “Extranjeros, la condiciones o calidad migratoria que tienen en territorio mexicano no puede restringirse su garantía de acceso a la administración de justicia (Interpretación del Artículo 67 de la Ley General de Población).” Article 67 of the General Population Law establishes the duties of Mexican authorities at different levels of government, as well as notaries public and public brokers, to require that foreigners who are carrying out administrative acts or contracts within the jurisdiction of the aforementioned officials verify that their migratory status allows them to carry out said proceedings or, in the absence of proper documentation, demonstrate they have special permission issued by the Ministry of the Interior. The meaning of “acts or contracts within the jurisdiction” refers to the exercise of a jurisdictional action. In this regard, it is indispensable to clarify that the word “or,” among its different meanings, includes the relative meaning of “equivalence, meaning ‘in other words’ or ‘the same thing´,” a definition that should prevail with the phrase “acts or contracts” included in this legal provision. The aforementioned interpretation is thus so, first of all, because the context of the phrase “acts or contracts” involves not only Mexican authorities of different levels of government but also federal attestors such as notaries and brokers in such a way that this question denotes a resemblance in regard to the services that the latter can provide and the powers of the former, that is to say, formalizing acts by which a foreigner seeks to acquire a right or obligation in Mexican territory. Secondly, an interpretation of the word “act” that involves the exercise of a jurisdiccional action would imply limiting the guarantee of foreigners to access to administration of justice by the Mexican State, as consecrated in Article 17 of the Political Constitution of the Mexican United States, a restriction that is forbidden to the average legislator since it is reserved in the Constitution according to definitions established in article 1 of the carta magna. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. Direct amparo 488/2007. Deinco, S.A. de C.V. October 31, 2007. By unanimous vote. Speaking judge: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. Secretary: Salvador Andrés González Bárcena. 353 Article 20, subsection B, section VIII, Political Constitution of the Mexican United States.

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provides public legal assistance for criminal or other cases of a federal nature. The Federal Public Defense Law (Ley Federal de Defensoría Pública) dictates that legal assistance shall be provided by public defenders for criminal cases of a federal nature and by legal advisors for issues of other natures.354 The General Requirements for the Organization and Operations of the Federal Institute for Public Defense (Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública) determine that legal assistance for federal jurisdictions shall be provided for administrative matters, including issues of migration.355 Public officials from this institute may provide legal aid services to persons who are unemployed and who do not receive income, retired persons, workers without fulltime employment, indigenous persons, and others who for any economic or social reason require such services.356 Article 70 of the Migration Law recognizes that migrants have the right to legal assistance during administrative migration procedures. The law in this matter determines that this assistance or advisory support may be offered by civil society organizations that have established agreements with the INM. This situation infringes upon the right to defend internationally recognized human rights,357 by establishing differentiated limitations for civil society organizations than for other individuals or institutions that defend or may defend migrants, such as private counsel. The celebration of agreements can become a requisite that impedes the adequate professional development of members of civil society organizations. The Migration Law also fails to determine the way in which the State will guarantee free legal aid for migration administrative procedures. Thus, it would be conve354 Article 4, Federal Public Defense Law, published in the Diario Of icial de la Federación, May 28, 1998 355 Article 29, section I, subsection c) of the Bases Generales Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, published in the Diario Of icial de la Federación, November 26, 1998. Latest reform published in the Diario Of icial de la Federación, June 25, 2010, establishes the following: “Article 29. Legal aid services for federal jurisdictions shall be provided in the following matters: I. Administrative matters […] e) Issues of migration.” 356 Article 15, Federal Public Defense Law. 357 In this regard, see the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms, resolution 53/144 approved by the General Assembly of the United Nations on March 8, 1999. In particular, article 17 states: ”In the exercise of the rights and freedoms referred to in the present Declaration, everyone, acting individually and in association with others, shall be subject only to such limitations as are in accordance with applicable international obligations and are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society.”

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nient that the Federal Institute for Public Defense establish a program that allows migrants to exercise their right to legal representation. This would entail informing migrants, from the moment of their detention, of their right to have a lawyer of their choosing, including the lawyers from civil society organizations, public officials at the Federal Institute for Public Defense, among others. On the other hand, this procedure, regulated by article 70 of the Migration Law, establishes that a migrant has the right to due process of law, which consists of, among other things, having access to his or her administrative records. Within this context, and to guarantee a proper legal defense, migrants should have access to their entire case file in order to make all the necessary allegations in the interest of their rights. In this same way, the federal judicial branch should guarantee certified expert interpreters in order to ensure due process for migrants who are facing administrative procedures that may place their fundamental rights at risk, such as freedom or possible deportation; migrants should not have to pay for these translation costs. In summary, in order to guarantee a proper defense, migrants should have access to their entire migration case file and should have a lawyer who can represent them throughout the migration procedures without imposing special restrictions or requirements upon civil society organizations. Migrants with limited financial resources should receive free legal assistance provided by State institutions and should be ensured an interpreter that can defend the person in a language that he or she speaks. 4. Institutional matters to promote the rights of migrants in Mexico Different mechanisms are necessary in order to properly promote the human rights of migrants in Mexico, including budgetary mechanisms to foster comprehensive public policy that benefits the promotion, defense and respect for the human rights of migrants. The fact that all Ministries of State have equal rank, according to the Federal Public Administration Law (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal) merits mention; that is to say, no Ministry has preeminence over another Ministry358 and thus, 358 Article 10,,Federal Public Administration Law, published in the Diario Of icial de la Federación, December 29, 1976. Latest reform published June 17, 2009

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measures are necessary to foster the promotion and protection of the rights of migrants horizontally across all Ministries, at all stages of the migration process (origin, transit, destination and return). Moreover, specific mandates for the federal executive branch in regards of the human rights of migrants need to be established in corresponding legislation. To this end, the necessary powers need to be conferred to the Ministry of Labor (Secretaría del Trabajo y Previsión Social), Ministry of Public Education (Secretaría de Educación Pública), Ministry of Social Development (Secretaría de Desarrollo Social), Ministry of the Treasury (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), Ministry of Health (Secretaría de Salud), Ministry of the Economy, (Secretaría de Economía), the National System for Integral Family Development (Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia), and the Ministry of Foreign Affairs (Secretaría de Relaciones Exteriores). With regard to the legal representation of migrant workers for labor issues, it would be advisable that the Attorney General for the Defense of Labor have a program to support migrant workers through which they could receive advisory support and could represent their interests before administrative bodies in regard to labor or jurisdictional matters to protect their rights, including by means of the amparo.359 For example, the creation of an administrative program to promote and protect the rights of migrants is also necessary. This program could be developed under the protection of the national system of democratic planning established in Article 26 of the Mexican Constitution and should foster actions by the three branches and the different levels of government. This program should transcend the limits of the sixyear terms of federal administration that have been proven to be inefficient to promote structural policies in favor of the human rights of all people.360 359 Article 4, sections VI and VII of the Regulations of the Federal Attorney General in Defense of Labor, published in the Diario Of icial de la Federación, December 14, 1999. “VI. To represent workers, their trade unions or beneficiaries, at their request, before jurisdictional administrative bodies, as well as before any other public or private institution with the purpose of exercising the corresponding legal actions and resources through common civil proceedings or special proceedings, including an amparo, to their completion; VII. Coordinate the activities of the Attorney General with the Attorney Generals for the Defense of Labor in the states of the Republic, in order to establish common criteria for the best fulfillment of the responsibilities conferred by law.” 360 For example, the national human rights programs of 1998, 2004 and 2008, have not been effective in achieving cross-cutting rights-based policies even at the level of the federal executive branch. A real national policy will need to bring together all three powers (executive, legislative and judicial), as well as the three levels of government (federal, state and municipal). The Centro Jurídico para los Derechos Humanos and the Kondrad Adenauer Foundation have outlined some ideas in their proposal for a Rule of Law Program for Latin America. Bases para la construcción de una verdadera política de Estado de derechos humanos en México.

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The National Migration Institute is an institution that focuses its attention on migration control and verification and is far from having the capacity and/or vocation to promote and protect the rights of migrants. The INM has been demonstrated to be an institution requiring urgent review and overhaul of its officials due to denounced abuses of authority and situations of corruption.361 Likewise, the numbers of kidnappings and the deaths of migrants confirm the INM’s incapacity to protect migrants. Hence, a new decentralized institution of the federal public administration is needed, which can effectively carry out a mandate to promote public policy to protect and guarantee the rights of migrants throughout national territory. This institution could resemble the National Institute for Women,362 the National Council to Prevent Discrimination363 or the National Commission for the Development of Indigenous Peoples364 in terms of its nature and purpose to promote public policy. Due to their technical autonomy, these institutions have proven greater capacity to promote cross-cutting public policy than an undersecretariat, as currently exists with regard to migration within the Ministry of the Interior. Intersectorial commissions have also been proven incapable of promoting human rights policies within the federal government. In other words, this new institute would be a decentralized public agency of the federal public administration, with its own legal status, institutional assets, and autonomy for both technical and administrative issues in order to carry out its powers with regard to the promotion, protection and guarantee of the human rights of migrants.365 This agency should also have a professional career service pro361 See article in La Jornada “Por irregularidades cesó INM a 161 funcionarios: Blake en la Permanente,” published 21/07/2011 at 17:54. Available at: http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2011/07/21/175427628inicia-blake-comparecencia-en-permanente-por-tema-migratorio 362 Article 2. The National Institute for Women is created as a decentralized public agency of the Federal Public Administration, with legal status, institutional assets, and technical and administrative autonomy for fulfilling goals, objectives and functions. National Institute of Women Law (Ley del Instituto Nacional de las Mujeres), published in the Diario Of icial de la Federación, January 12, 2001. 363 Article 16. The National Council to Prevent Discrimination, or the Council, is a decentralized agency under the Ministry of the Interior, with its own legal status and institutional assets. To carry out its powers, the Council will exercise technical and administrative autonomy; in a similar fashion, the Council will not be subordinate to any other authority and will adopt its decisions with full independence for dictating resolutions that are formulated by this Law to establish procedures for registering complaints. Federal Law to Prevent and Eliminate Discrimination (Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación), published in the diario Of icial de la Federación, June 11, 2003. Latest reform published November 27, 2007 364 Article 1. The National Commission for the Development of Indigenous Peoples is a decentralized agency of the Federal Public Administration, with its own legal status, institutional assets and operational, technical, budgetary and administrative autonomy, based in Mexico City in the Federal District. National Commission for the Development of Indigenous Peoples Law (Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas). Published in the Diario Of icial de la Federación, May 21, 2003 365 Currently, the Chamber of Deputies [lower House of Mexican Congress] is reviewing a legislative initiative entitled Protection and Support for Migrants and Their Families Law (Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias), introduced by Deputy Juan Carlos López Fernández of the Parlimentary Group

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gram that guarantees the professionalization of its staff, in other words, that ensures the technical capacity of its officers with criteria for entry, training, evaluation and incentives. This service program should include external controls with the participation of civil society and academicians to guarantee transparency.366 On the other hand, in addition to guaranteeing the right of all persons to move freely throughout national territory, without any disturbance to the individual or to his or her property, the Mexican State should celebrate treaties to suspend visas with the Central American countries that are part of the same migration system as Mexico and to whom we are bound with historic, cultural, linguistic and economic ties, among others. One measure of this nature that would give consistency to the country’s migration policy would consist of not requiring visas for our neighbors from the south, since we do not require them for our neighbors from the north. IV. Goals and principles of migration policy From a human rights perspective, the goals of migration policy should be the respect for and guarantee of human rights in all stages of migration, as well as the integration of migrants into the country’s economic, social and cultural development. Within this context, in accordance with reflections and proposals from academic organizations such as the International Network on Migration and Development,367 as well as civil society organizations such as Sin Fronteras and Incide Social,368 migration policy should embrace the following general principles: 1) Integrality. This implies considering migration from an integral, regional and multidisciplinary perspective. It entails recognizing the context of asymmetrical relations between migrant sending and receiving countries; the social, economic, poof the Party of the Democratic Revolution. More information about the origin of this proposal is available at: http://www.prd.org.mx/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=861:presentara-el-prd-enla-camara-baja-ley-para-la-proteccion-de-los-migrantes-y-sus-familias&catid=56:presidencia-prd 366 One of the best civil service carreers in Mexico is the professional service program in human rights developed by the Human Rights Commission of the Federal District. The guidelines for this program are available at: http://www.cdhdf.org.mx/index.php/menuserviciop 367 Delgado Wise, Raúl; Márquez Covarrubias, Humberto and Puentes, Ruben. Elementos para replantear el debate sobre migración, desarrollo y derechos humanos, October 2010 368 Sin Fronteras and Incide Social. “Agendas de políticas públicas en materia migratoria,” in Sin Fronteras (Coordinator). Cambiando perspectivas: de la gestión de flujos hacia la construcción de políticas de migración con enfoque de desarrollo, p. 20

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litical, environmental and cultural factors that trigger forced migration; the multiplicity of risks, vulnerabilities and threats that migrants face at different stages of migration; the role of sending and receiving economies; the violations of the rights of migrants; and the costs for sending countries and communities. In addition, this approach implies focusing the search for solutions—at a local, national and regional level—on economic and social policy agendas, rather than on the national security agenda. It proposes the challenge of adopting adequate mechanisms of coordination within the government. 2) Inclusion and participation. This principle implies the participation of all of the different public and private stakeholders interested in migration, especially migrants themselves who must be recognized as subjects of human rights and as agents of development, from the perspective of countries of origin, transit and destination. Inclusion and participation are fundamental principles of democracy that are indispensible to migration policy. 3) Humanism and a rights-based perspective. This implies making human rights a paradigm that seeks not only to guarantee the fundamental rights of migrants and their families, but also their right to development, which entails respect for the right to stay as well as to migrate voluntarily and lawfully. This principle means progress must be made in shifting from precarious employment to decent, safe, well-paid and dignified work. It implies respect for non-discrimination and the full enjoyment of the individual and collective freedoms of all human beings, regardless of their race, sex, social condition or any other consideration that could be the motive for or could result in undermining or annulling the recognition and exercise of their rights under equal conditions. It also signifies promoting and guaranteeing equality between sexes and a gender perspective, in addition to ensuring the best interests of the child and the rights to family unity and reunification. Along these lines, as the International Network on Migration and Development proposes: “Governments and civil society should promote an agenda that minimally contemplates the following guiding principles: i) regional integration that is compensatory and solidarity-based, and fair trade vs. asymmetrical integration and free trade; ii) human security vs. national security and criminalization; iii) free and voluntary Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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movement vs. forced migration; iv) decent work vs. over-exploitation of labor; v) universal citizenship vs. social exclusion and discrimination on the basis of race or gender.”369 V. Conclusions and recommendations 1. Conclusions Mexican law recognizes that migrants and nationals have the same rights in the country, with only a few exceptions established in the Constitution and in international human rights treaties. In this context migrants and nationals are equal under the law, and discrimination is categorically prohibited. Mexico is obligated to promote, protect and guarantee the human rights of all persons. In this context, all State institutions are prohibited from hindering access to economic, social and cultural rights for reasons of nationality, and this means that refugees, asylum seekers, stateless persons, migrant workers, victims of human trafficking, among others—independently of their migration situation—have the same rights as nationals. Mexicans and foreigners must be treated equally by all the country’s institutions, and particularly those focused on justice, work, education, housing and health. Migrants have the right to health protection, as well as the education of children and adolescents during the entire migration process. Furthermore, migrants have the same labor rights as nationals, that is, the right to equal wages for equal work, to non-discrimination, and guaranteed rights to create and become members of unions and to social security, to mention a few. Migrants, just as nationals, have the right to found a family and to family unity, as well as to enter into marriage. Children and adolescents have the right to be protected from economic exploitation, to not be deprived of liberty, and for the principles of the best interest of the child and family unity to be guaranteed.

369 Delgado Wise, Raúl; Márquez Covarrubias, Humberto; and Puentes, Ruben. Elementos para replantear el debate sobre migración, desarrollo y derechos humanos, October 2010, p. 24

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Migrants have the right to access to justice, including the right to an effective remedy before a competent judicial authority, to demand acknowledgement of violated rights; to a simple, quick remedy for the determination of their rights and to be considered equal to nationals before the courts. They also have the right to legal assistance, at no cost when they lack the resources to cover these services, and the right to an interpreter. In the case of a miscarriage of justice, they are entitled to compensation. Migrants, the same as nationals, are entitled to respect for their right to not be prosecuted twice for the same crime, even upon entering the country. Collective expulsions of migrants are prohibited, and an individual may only be expelled if such an order has proper grounds and justification, through a proceeding in which it is guaranteed that the migrant receives the order for expulsion in a language he/she understands, to allow him/her the opportunity to present reasons against such expulsion and for such a decision to be reviewed by a competent judicial authority. As well, migrants have the right to claim compensation if the expulsion is annulled. If the expulsion is determined to be appropriate, migrants will have a reasonable amount of time to settle pending matters, such as claims for wages or other entitlements due, and compliance with pending obligations. In addition, all persons have the right to not be returned or expelled to territories where they may be victim to torture or forced disappearance, or where their lives or freedom are in danger because of their ethnic origin, nationality, membership in a social group, political opinions, or other reasons. Migrants have the right to not be arbitrarily deprived of their freedom, and when they are arrested, they must be informed immediately of the reasons for such in a language they understand, together with the legal grounds for their arrest. Migrants have the right for their case to go before the courts, so the lawfulness of their arrest can be established, and for compensation to be awarded if their arrest was unlawful. In addition migrants have the right to information and to consular notification, to free legal assistance and to the services of an interpreter if they do not speak or understand the language used. Administrative detentions related to migration, euphemistically referred to as presentaciones, lasting three days, and aseguramientos, applied routinely for periods of between 15 working days and 60 calendar days, are unconstitutional and violate the Mexican State’s international obligations. Aseguramientos for indefinite periods of time are also unconstitutional. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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There are alternatives to detention that guarantee the presence of migrants during the course of the administrative proceeding for determining their legal stay in the country, and that also guarantee their human rights. All persons, including migrants, who are deprived of their freedom, have the right to be treated humanely and the right to respect for their cultural identity. Migrants detained administratively due to violations of migration law (administrative arrests) must be held separately from those individuals who are serving prison sentences. Migrants have the right to participate in electoral processes in their countries of origin. In addition, States of employment for migrant workers have the obligation to facilitate consultation for or participation by migrant workers and their families in the decisions related to life and administration of local communities. Migrants, the same as nationals, have the right to move freely in national territory. This right is particularly relevant in Mexico, since the country’s authorities are clearly prohibited from requiring that individuals carry an ID with them in order to prove their nationality. Infrigement on liberty affecting individuals caused by migration authorities at migration “filters” other than those located at international points of entry and departure are unconstitutional. The institutional structure co-led by the Ministry of the Interior and the National Migration Institute, with its particular perspective of entities linked to national security, responsible for border control and the persecution of migrants lacking the documents necessary for establishing their legal stay in the country (verification operations, aseguramientos, expulsions under Article 33 and deportations), does not permit the development of public policies that genuinely promote and protect the human rights of migrants at the different stages of migration, nor does it allow migration governance. The policies for promoting human rights currently implemented by this institutional formula are emphatically insufficient. The National Migration Institute is under severe criticism for corruption and abuse of authority, and many of its officials are currently subject to criminal processes. 2. Recommendations In light of all of the above, Mexico has the obligation to remove all obstacles to the observance of human rights, through all of its institutions. It is therefore necessary 216

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to at least establish mechanisms for promoting adequate public policies to guarantee migrants’ human rights in a comprehensive manner, through the three levels of government and throughout the entire migration process. To this end it is necessary to: (i) grant the authority to federal and local government offices to promote and protect the human rights of migrants, for example, in the areas of health, education and work (including social security and housing); (ii) establish effective programs for promoting and protecting migrants’ human rights, implementing actions for the three branches of government and three levels of government (federal, state and municipal); and (iii) create an institution that will permit a cross-cutting approach to public policies on migrants’ rights. The most appropriate type of institution in this case is a decentralized public entity within the federal public administration, with its own legal status, institutional assets and autonomy in technical and administrative terms, in order to fulfill its goals, objectives and functions. It is also necessary to establish solid policies for imparting justice in order to address the situation for migrants who are victims of or witnesses to crimes (kidnappings, human trafficking, illegal smuggling of migrants). In order to guarantee access to justice for migrants, the following points are recommended: (i) the Federal Institute for Public Defense must have specialized advisors in the area of migrants’ human rights who are available in the entire national territory to the migrant population, in order to guarantee the right to an adequate defense in cases in which migrants are involved in a migration proceeding, as well as other proceedings established by law, such as those related to criminal matters; (ii) the federal judicial branch of government must have enough accredited expert interpreters for the migration proceedings in which migrants do not understand Spanish; (iii) the National Migration Institute must guarantee the participation of these experts in migration proceedings; (iv) migrants must have access to their entire migration case files, and not just certain records, in order to assure their adequate defense. Mexico must eradicate all legal provisions that tend toward the criminalization of migration, particularly in relation to: (i) the aseguramiento of migrants, as well as the presentación of migrants, the latter recently created by the Migration Law; (ii) roadblocks in national territory; (iii) raids and home visits to verify migration situations; and (iv) links and references in the Migration Law between migration and security, particularly national security. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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Finally, in order to complete the international legal protection and recognition of migrants, it is necessary to ratify as soon as possible the following Conventions of the International Labor Organization: No. 97 (1949), regarding migrant workers, No. 143 (1975) regarding migrant workers, and No. 189 (2011) regarding domestic workers. References A. Laws Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, published in the Diario Oficial de la Federación, May 21, 2003. Ley de Migración, published in the Diario Oficial de la Federación, May 25, 2011. Ley de Seguridad Nacional, published in the Diario Oficial de la Federación, January 31, 2005. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, published in the Diario Oficial de la Federación, January 12, 2001. Ley Federal de Defensoría Pública, published in the Diario Oficial de la Federación, May 28, 1998. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, published in the Diario Oficial de la Federación, June 11, 2003. Latest reform published on November 27, 2007. Ley General de Población, published in the Diario Oficial de la Federación, January 4, 1974. Latest reform published in the Diario Oficial de la Federación, January 4, 1999. Reformas a los párrafos segundo y tercero del artículo 67 de la Ley General de Población, published in the decree published in Diario Oficial de la Federación, November 22, 2010. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, published in the Diario Oficial de la Federación, December 29, 1976. Latest reform published on June 17, 2009.

B. Regulations, agreements and bulletins Reglamento de la Ley General de Población, published in the Diario Oficial de la Federación, April 14, 2000. Reglamento de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, published in the Diario Oficial de la Federación, December 14, 1999. 218

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Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, published in the Diario Oficial de la Federación, July 30, 2002. Latest reform published on July 1, 2010. Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración, published in the Diario Oficial de la Federación, November 26, 2001. Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración, published in the Diario Oficial de la Federación, October 7, 2009. Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional, published in the Diario Oficial de la Federación, May 18, 2005. Bases Generales Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, published in the Diario Oficial de la Federación, November 26, 1998. Latest reforms published in the Diario Oficial de la Federación on June 25, 2010. Circular No. 001/2010 por el que se instruye el procedimiento para la atención de los niños, niñas y adolescentes no acompañados, National Migration Institute, published in the Diario Oficial de la Federación, February 12, 2010.

C. Legislative initiatives Proposed Decreto que expide la Ley de Migración. Minutes of the Senate of the Republic of Mexico, February 24, 2011. Ley para la Protección y Apoyo a los Migrantes y sus Familias, Project presented by Deputy Juan Carlos López Fernández of the Parlimentary Group of the Party of the Democratic Revolution. For more information about the origin of the proposal, visit: http://www.prd.org.mx/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=861:presentara-el-prd-en-la-camara-baja-ley-para-la-proteccion-de-los-migrantes-y-sus-familias&catid=56:presidencia-prd

D. Bibliography and reports Alba, Francisco. “La Convención Internacional sobre los derechos de los trabajadores migratorios: algunas implicaciones”, in Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinator). Memorias del Seminario Internacional: Derechos Humanos de los Migrantes. Mexico: Comisión Europea-Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005. Amnesty International. Migrantes y solicitantes de asilo irregulares: Alternativas a la detención relacionada con la inmigración. Madrid: Editorial Amnistía Internacional (EDA), 2009. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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F. International instruments American Convention on Human Rights. American Declaration of the Rights and Duties of Man. Charter of the United Nations. Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. Convention concerning Abolition of Forced Labor (No. 105). Convention concerning Forced or Compulsory Labor (No. 29). Convention concerning Migration for Employment (No. 97). Convention concerning Migrations in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers (No. 143). Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide. Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division website. November 2010. Available at: http://www.un.org/esa/population/publications/popfacts/ popfacts_2010-6.pdf

Institutional and normative framework...: analysis and proposals

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