Las Constituciones Mexicanas de 1857 y 1917 - Tribunal Electoral del

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Ciclo de Conferencias Las Constituciones Mexicanas de 1857 y 1917: aspectos político-electorales

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Ciclo de conferencias las constituciones mexicanas 1857 - 1917 : aspectos políticos-electorales / Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Centro de Capacitación Judicial Electoral . -- México : El Tribunal, 2008. 260 p. ISBN 978-670-7599-03-6 1. Constituciones - México - 1857. 2. Constituciones México - 1917. 3. Constituciones - México – Ensayos, Conferencias. 4. Derecho Electoral – Ensayos, Conferencias. 5. Justicia Constitucional – México. I.Terrazas Salgado, Rodolfo, coord. II. González Oropeza, Manuel, coaut. III. Instituto Electoral de Querétaro. IV. Universidad Autónoma de Querétaro.

D.R. 2008 © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacán, Delegación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480, Tels. 5728-2300 y 5728-2400. Coordinador: Lic. Rodolfo Terrazas Salgado, Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral. Edición: Coordinación de Información, Documentación y Transparencia. Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva del autor. Impreso en México

ISBN 978-670-7599-03-6

DIRECTORIO Sala Superior Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Presidenta Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado José Alejandro Luna Ramos Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López

Consejo Editorial

Comité Académico

Magistrado Manuel González Oropeza Presidente

Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Presidenta

Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Salvador O. Nava Gomar Doctor Sergio García Ramírez Doctor Lorenzo Córdova Vianello Doctor Rafael Estrada Michel Doctor Salvador Cárdenas Gutiérrez Doctor Álvaro Arreola Ayala Vocales

Magistrado Manuel González Oropeza Doctora Karina Mariela Ansolabehere Sesti Doctor Ruperto Patiño Manffer Doctor Pedro Salazar Ugarte

CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 El Congreso Constituyente de Querétaro. 1916-1917 . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Manuel González Oropeza La Constitución de 1857 y los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 David Cienfuegos Salgado Justicia electoral en la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Marco Antonio Pérez de los Reyes La Constitución de 1857: culto, fetichismo y taumaturgia . . . . . . . . . . . 79 José Ramón Narváez Hernández. El poder electoral en Querétaro en el siglo xx . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Juan Ricardo Jiménez Gómez Comentarios sobre 150 años de justicia constitucional . . . . . . . . . . . . . 127 Ángel Zarazúa Martínez Del juicio de amparo y la jerarquía del derecho local . . . . . . . . . . . . . . 151 Luis Octavio Vado Grajales Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral . . . . . . 169 Gabriela Nieto Castillo

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La Justicia Constitucional en las Entidades Federativas

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral: hacia un sistema integral de control de la constitucionalidad en la materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Rodolfo Terrazas Salgado ¿Hacia una nueva Constitución? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Santiago Nieto Castillo Relatorías Primera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Segunda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Tercera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Cuarta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

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El Congreso Constituyente de Querétaro (1916-1917)

Memorias de la cuarta mesa redonda

PRESENTACIÓN

Con motivo de la celebración del doble aniversario constitucional, los 150 años de la Constitución Política de la República Meicana de 1857, y noventa años de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos de 1917, ordenamiento vigente, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través de su Centro de Capacitación Judicial Electoral, el Instituto Electoral de Querétaro y la Universidad Autónoma de Querétaro, organizaron el ciclo de conferencias: Las constituciones meicanas de 1857 y 1917: aspectos políticoelectorales. Lo anterior, con la nalidad de mostrar una visión retrospectiva de las raíces del sistema político electoral de nuestro país, mediante el análisis de las condiciones políticas en que se promulgaron ambos ordenamientos, así como identicar el sistema electoral contenido en ellas y su desarrollo hasta nuestros tiempos. Por ello, el presente libro muestra las ponencias de los participantes, las cuales resultan por demás obligatorio leer, ya que en ellas se desarrollan de manera interesante los acontecimientos políticos y sociales de nuestro país de aquella época así como las perspectivas actuales de los aspectos político electorales de ambos códigos supremos, de tal suerte que con la lectura podemos conjuntar el pasado con el presente, con el objetivo de revalorar nuestra Carta Magna vigente atendiendo por supuesto a la realidad y las dimensiones políticas en las que nos encontramos. Con ello, se lleva a la práctica la frase de José Ortega y Gasset, quien decía, con sabiduría, que conocer nuestro pasado es el tema de nuestro tiempo, porque es la mejor forma de entender nuestro presente y programar nuestro futuro. Asimismo, el lector encontrará las relatorías de cada una de las conferencias dictadas por los distinguidos ponentes, en las que se inclu7

Presentación

yen, de manera resumida, los puntos torales que epuso cada uno de los participantes durante su intervención, así como de los comentaristas. Con ello, el Tribunal Electoral se une a las celebraciones y rinde un sincero y sencillo reconocimiento a aquellas generaciones de arquitectos constitucionales, la liberal del medio siglo XIX y la revolucionaria de inicios del siglo XX.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE QUERÉTARO (1916-1917) Manuel González Oropeza*

Con el lema “Constitución y reformas”, el 1 de diciembre de 1916 se iniciaron las sesiones del Congreso Constituyente, cuya convocatoria había sido publicada el 19 de septiembre de 1916. Un mes antes se había lanzado la postulación por parte del Partido Libertad Constitucionalista, presidida por Eduardo Hay, de Venustiano Carranza para la Presidencia de la República. Fueron dos actos consecutivos y fundamentales para el entonces Primer Jefe del Ejército Constitucionalista. En el discurso de aceptación de su candidatura, y en medio de una manifestación popular a su favor, Carranza enfatizó el anhelo de una nueva Constitución: “Nada hay que pueda impedirnos llevar a cabo lo que la Revolución ha conquistado. El mayor anhelo de un pueblo, terminada la lucha armada, es encauzarse, dentro del ministerio de la ley, en el régimen constitucional. Habiendo terminado la lucha, es el mayor anhelo del gobierno, establecer ese orden Constitucional en la República y poco a poco señores, se han estado dando ya los pasos para restablecerlo, como a vosotros mismos os consta.”¹ ¿Qué hizo Carranza durante los pocos meses que estuvo reunido en el Congreso al cual convocó? Aunque la historia consigna que el proyecto del Primer Jefe fue rechazado, Carranza, a pesar de sus enemigos, de la epedición punitiva y de múltiples problemas, estuvo muy atento al desarrollo y discusiones de la nueva Constitución.

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Magistrado de la Sala Superior del TEPJF. Cfr. El Pueblo, 4 de noviembre de 1916, p. 3.

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

La intención del presente análisis, que prologa el teto original de la Constitución, según se publicó en Querétaro, es poner al descubierto la inuencia que tuvo el Varón de Cuatro Ciénegas sobre la Constitución, a pesar de las críticas acerbas o radicales de los diputados constituyentes. De tal manera que la Constitución resultante, si bien no correspondió a su proyecto inicial, quizá forzado por las circunstancias, supo conducir el debate y aceptar las reformas radicales que se plantearon. Por otra parte, la ubicación del Congreso en Querétaro reeja la animadversión de Carranza al centralismo porrista, representado por la Ciudad de Méico y su acercamiento a la gura juarista del republicano triunfador en Querétaro. En esa ciudad, como escribiera Juan de Dios Bojórquez, “Hay una invitación a la meditación”.² Además de evocar a Juárez, Querétaro representaba para Carranza a la ciudad estratégicamente situada donde se había defendido, en diversas etapas de nuestra historia, la independencia nacional a través de guras como el corregidor Miguel Domínguez, Manuel de la Peña y Peña, y José María Arteaga. A principios de 1916, el dos de enero, Carranza se reunió en un lugar favorito para conducir eventos sociales en Querétaro, conocido con el nombre de La Cañada, que era un auditorio de mil quinientas personas, y en él anunció que Querétaro sería la sede del gobierno y del Congreso. El pintor Gerardo Murillo contestó el brindis del Primer Jefe, pero con la imprudencia que caracterizaba al denominado Doctor Atl, manifestó que si bien se congratulaba de la celebración de un Congreso Constituyente, eclamó que era paradójico que el Congreso revolucionario se celebrara en una ciudad tradicionalmente reaccionaria, a lo cual Carranza replicó en medio de la indignación de los presentes: “Yo no juzgo que la ciudad sea reaccionaria, como acaba de epresarlo el Doctor Atl, la reacción está en las clases elevadas de la República”.³ 2 3

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Bojórquez, J. (ed.), Crónica del Constituyente, Ed. Botas, 1938. Ramírez Álvarez, José Guadalupe, La Constitución de Querétaro, 3a. ed., 1985, p. 22.

El Congreso Constituyente de Querétaro (1916-1917)

Ciclo de Conferencias

En el periódico ocial del estado, La Sombra de Arteaga, correspondiente al 5 de febrero de 1916, se publicó el decreto en el cual declaraba como capital provisional de la República por el tiempo que fuera necesario, a la ciudad de Querétaro, lo cual ocurría por segunda ocasión, ya que la primera vez había sido en 1848. La Ciudad de Méico continuaría siendo, según el decreto, el Distrito Federal. ¿No contravenía este decreto el teto del artículo 46 de la Constitución de 1857, que establecía que si los poderes federales se establecieran en otra ciudad distinta al Distrito Federal, éste se convertiría en un estado denominado del Valle de Méico? Aunque la respuesta es obvia, no deja de ser discutible la conclusión. Cualquiera que sea su sentido, se debe tener en cuenta que los poderes instalados en Querétaro eran poderes revolucionarios, que se convertirían en constitucionales una vez legitimados con la nueva Constitución y con las elecciones de abril de 1917, por lo que podía entenderse que dicho precepto sólo sería aplicable a los poderes federales constitucionales y no a los emanados de una revolución. El mismo carácter lo tuvo el gobernador y comandante militar de Querétaro, Federico Montes, y el presidente municipal, Alfonso M. Camacho. Carranza no podía quedarse atrás de los afanes legitimadores de sus enemigos, después de que éstos habían convocado a una convención en Aguascalientes y durante los debates del Congreso por él convocados; tampoco podía estar a la zaga de las preocupaciones agraristas y laborales de los grupos antagónicos, por lo que a través del gran constituyente y colaborador suyo, Pastor Rouai y su equipo, autorizó las canalizaciones de esas inquietudes que —como es de sobra sabido— resultaron en los artículos 27 y 123. En este sentido, descubrimos a un Carranza más que idealista y defensor de los derechos sociales, a un político pragmático y realista. Por supuesto, Carranza trató de adelantar el programa político y social de la revolución. El 6 de enero de 1915 ya había establecido al ejido como régimen de propiedad para las comunidades agrarias y se había comprometido igualmente en la Casa del Obrero Mundial a Manuel González Oropeza

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

legislar y tutelar a la clase obrera; había suprimido las jefaturas políticas y creado el municipio libre mediante decreto del 3 de septiembre de 1916, entre otras reformas ya tomadas con anterioridad a la celebración del Congreso Constituyente. La llegada de los diputados constituyentes a la ciudad de Querétaro empieza el 20 de noviembre de 1916, y desde las diez de la mañana se reúnen para empezar su largo y penoso camino en la calicación de sus credenciales. La discusión de credenciales fue fundamental, pues de ella dependía no sólo la integración del Congreso, sino su ideología mayoritaria. La neza con que se atacaron los presuntos diputados por la colaboración, real o cticia, con el régimen de Huerta, fue más bien simbólica, pues la mayoría fue aceptada, y sólo unos pocos fueron rechazados, como Fernando González Roa y Heriberto Barrón, este último, por cierto, editor del inuyente periódico El Pueblo, que reseñó los pormenores del Constituyente. Lo cierto fue que este proceso consumió más de un mes del valioso y escaso tiempo del Constituyente. Las objeciones contra las credenciales de quienes intentaban pertenecer al Congreso fueron principalmente las siguientes: “1. Haber sido miembros de la anterior Legislatura, la que en su mayoría había aceptado la renuncia del presidente Madero y del vicepresidente Pino Suárez. Un total de 31 aspirantes a constituyentes habían pertenecido a esa Legislatura, entre los que se encontraban los que fueron presidentes del Congreso Constituyente, Manuel Amaya y Luis Manuel Rojas; el elaborador del proyecto de Constitución, José Natividad Macías; el vicepresidente del Congreso, Cándido Aguilar; así como otros diputados de notoria presencia, como Antonio Ancona Albertos, Féli Palavicini, Jorge Von Versen y Heriberto Jara. Estos diputados de la XXVI Legislatura habían formado, desde 1912, el denominado Bloque Liberal Renovador,

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Romero Flores, Jesús, Historia del Congreso Constituyente 1916-1917, México, 1978 [s.p.i.].

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cuyo jefe había sido Gustavo Madero, por lo que se les conoció en el Constituyente como el “grupo renovador”. Su cercanía al presidente Madero y al entonces gobernador Carranza era patente, y en febrero de 1913 acusan al diplomático norteamericano Henry Lane Wilson de haber fraguado los trágicos sucesos ocurridos en las sesiones de la XXVI Legislatura: una iniciativa para evitar que los militares en servicio activo participen en la política, lo cual resultaba coincidente con la ideología de Carranza.”

Este principio que se reitera en el teto constitucional es aceptado incluso por Obregón, cuando el 19 de noviembre de 1916 emite un acuerdo por el que prohíbe, de acuerdo con la Ordenanza General del Ejército, que los militares con mando efectivo de fuerzas se postulen para puestos de elección popular. Por ello, Álvaro Obregón fue el gran ausente del Congreso. Según Palavicini, tanto Obregón como el secretario de Gobernación, Jesús Acuña, trataron de boicotear las credenciales de los renovadores, se atribuye incluso un telegrama del secretario de Guerra y Marina, Obregón, dirigido al Congreso Constituyente ya instalado desde el 20 de diciembre de 1916 en el que manifestaba que esos presuntos diputados habían servido a Huerta en su golpe contra Madero. Carranza tiene que desmentir públicamente a Obregón, y desde la estación ferroviaria de Carrasco envió otro telegrama el 23 de diciembre en el que eplicaba que él había pedido a los diputados renovadores, a través de Eliseo Arredondo, que permanecieran en el Congreso después del golpe de Huerta para oponer resistencia al gobierno ilegítimo. El telegrama es leído en la sesión del 25 de noviembre de 1916. El constituyente Alfonso Cravioto amplía la eplicación de Carranza y argumenta que si bien aceptaron la renuncia de Madero y Pino Suárez, lo hicieron a ruego de Jesús M. Aguilar, quien era familiar de Madero, ya que temía que, en caso contrario, Huerta disolvería el Congreso y asesinara al presidente y vicepresidente, tal como desafortunadamente

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Palavicini, Félix, Los diputados, Fondo para la Historia de las Ideas Revolucionarias, 1976, p. 394 (edición facsimilar de 1913). Manuel González Oropeza

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aconteció. Los renovadores pensaban que una vez aceptada la renuncia de Madero, éste se eiliaría en Estados Unidos, y desde allí podía organizarse la nueva revolución contra Huerta. Cravioto elocuentemente resume el dilema de los renovadores de la XXVI Legislatura: “¿Debimos haber faltado a la Cámara? Entonces fusilan desde luego al Presidente. ¿Debíamos haber dado nuestro voto en contra? Estábamos en minoría, nuestra negativa no hubiera signicado más que una protesta metafísica sin otro resultado práctico que crear mayor desconanza para la vida de los funcionarios presos. Nuestro voto no fue cobarde; de haber tenido miedo habría asistido a la sesión y yo no habría hablado en la Cámara. Nuestro voto no fue traidor a la revolución porque tratábamos de liberar a su caudillo, y por último, no fue traidor a la legalidad, porque Madero, rico y libre signicaba la restauración constitucional en breve plazo.” Aunque Palavicini critica severamente a Acuña, lo cierto es que, de la lectura de la Memoria que presentó al Congreso Constituyente, antes de renunciar a la Secretaría de Gobierno y fungir como presidente del Partido Liberal Constitucionalista, se da una pormenorizada relación de los hechos sobre la actitud de los renovadores ante Madero, eonerándoles de cualquier complicidad con Huerta y refrendando lo mencionado de que habían actuado siguiendo instrucciones del propio Carranza. 2. Otra objeción a las credenciales de los presuntos diputados era que probadamente habían servido a Huerta, como Fernando González Roa, quien no obstante, después sería un importante diplomático del obregonismo. 3. Una causal más fue la de haber servido al villismo o a la Convención de Aguascalientes.

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Palavicini, Félix, Historia de la Constitución de 1917, Consejo Editorial de Tabasco, 1980, t. I, pp. 60 y 124 a 127. Cfr. Acuña, Jesús, Memoria de la Secretaría de gobernación, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1985, p. 219 (ed. facsimilar de 1916).

El Congreso Constituyente de Querétaro (1916-1917)

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Ser considerado como enemigo de la revolución constitucionalista como lo fue, supuestamente, Heriberto Barrón. 5. Tener el mando de fuerzas armadas. 6. Ocupar cargos públicos. Aunque un número muy signicativo de los diputados constituyentes eran parte del gobierno de Carranza, habían solicitado licencia para dedicarse a las funciones de diputados constituyentes, y en su sustitución ascendían los funcionarios medios. Tal fue el caso de Alfonso Siller, quien sustituyó a Cándido Aguilar en el despacho de Relaciones Eteriores. Otros diputados ya acreditados tuvieron que retirarse del Congreso para hacerse cargo, nuevamente, de sus responsabilidades ministeriales, como fue Manuel Aguirre Berlanga para ocupar la Secretaría de Gobernación, Rafael Nieto, como subsecretario de Hacienda y Antonio Madrazo, como ocial mayor de la Secretaría de Hacienda. 7. Haberse descubierto irregularidades electorales. Algunas irregularidades en los procesos electorales fueron denunciadas. Varias elecciones de presuntos diputados habían sido decididas ante juzgados de distrito, lo cual es una ecepción a la tradicional jurisprudencia del Poder Judicial Federal de no involucrarse en cuestiones políticas. Al debate del Congreso llegaron noticias tales como que un juzgado de distrito en el Estado de Méico había declarado la nulidad de dos elecciones en senados distintos.

8. Comprobarse una ciudadanía distinta de la meicana, como fue el caso del español José Collado. No obstante, el ambiente político y la opinión pública no se conforma con discutir las credenciales que fueron aprobadas, en total 182, en diez juntas preparativas, sino que desde un principio comenzaron a ventilarse, desde los primeros días de noviembre, los temas más importantes que habrían de discutirse en el Congreso Constituyente.

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Ferrer Mendiola, Crónica del Constituyente, 2a. ed., Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1987, p. 43. Manuel González Oropeza

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Roque Estrada, quien fungía como secretario de Justicia del gobierno provisional de Carranza, presentó públicamente ante el Primer Jefe la propuesta de supresión de la Secretaría de Justicia, en virtud de que la consideraba una intromisión del Poder Ejecutivo hacia el Judicial. Según argumentaba Estrada, esa Secretaría determinaba indebidamente el nombramiento de los jueces federales y locales del Distrito Federal. Para Estrada, esta función la debería desempeñar la propia Suprema Corte de Justicia. De esta manera, a dicha Secretaría sólo le quedaría la facultad de tramitar indultos, lo cual no era necesario para una Secretaría. Finalmente, la nueva Constitución desaparecería a esta Secretaría en su artículo 14 transitorio. En su lugar, Estrada propuso la reforma del procurador general para que fuera designado y dependiera del presidente de la República y no de la Suprema Corte, como hasta entonces sucedía, a pesar de la reforma porrista de 1900. Mientras esto sucedía, Woodrow Wilson es reelecto, y con él continúa la línea dura hacia Méico. Francisco Villa, por su parte, se apodera de Torreón. El diputado Manuel Aguirre Berlanga escribe el 15 de noviembre que las leyes y la Constitución misma no serán la solución de los problemas del país. La absurda doctrina de que las leyes son la panacea de todas las enfermedades sociales y el remedio de todas las dicultades políticas y, por ende, que basta redactarlas como más cuadre a un legislador bienintencionado, para que el mal se conjure, sería desechada. Al día siguiente escribiría proponiendo que los preceptos doctrinales en las Constituciones deberían suprimirse. Proponía, igualmente, que las disposiciones meramente declaratorias deberían eliminarse y en su lugar establecer sólo disposiciones coercibles. El mismo 15 de noviembre de 1916 se informa, a través de los periódicos, sobre los puntos esenciales que contendrían las reformas a la Constitución de 1857 y que, nalmente, serían parte del teto fundamental de 1917: a) Equilibrar las facultades y obligaciones de los poderes Legislativo y Ejecutivo y evitar la supremacía del Legislativo, 16

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que acarrea la dictadura colectiva del órgano Legislativo, pues invade las facultades ejecutivas, pero tampoco permitir la omnipotencia presidencial. b) La corrupción de los tribunales se debe a la forma en que fueron organizados por la Constitución de 1857, por lo que debe cambiar y proceder a dignicar al magistrado y alejarlo de las contiendas políticas, pues si su misión es aplicar la ley, no podrá haber fallos justos si están inuidos por los partidos militantes. c) Se requiere enmendar la disposición constitucional relativa (artículo 3º) para no dejar duda acerca de las profesiones que requieren título. d) Se requiere reformar el artículo 14 constitucional para saber si la eacta aplicación de la ley corresponde también a la materia civil. e) Se requiere reformar el artículo 11 constitucional para limitar el tránsito de las personas por razones de seguridad y sanidad. f) Se deben suprimir de la carta de 1857 de los artículos 1º y 2º. g) Debe establecerse la libertad municipal. La convocatoria al Congreso Constituyente había sido muy publicitada por Carranza, cuidó su difusión especialmente ante el cuerpo diplomático, por lo que antes de salir a Querétaro el 16 de noviembre, el Primer Jefe ofreció un banquete a los diplomáticos acreditados. Entre los representantes estaban tanto A. von Eckardt, enviado etraordinario del Imperio alemán, como Charles B. Parker, representante de los intereses de los Estados Unidos. En estos días, por cierto, Parker había presentado una nota de protesta, supuestamente iniciada por Inglaterra, sobre la presencia de submarinos alemanes en el Golfo de Méico. Las relaciones entre Méico y Estados Unidos estaban muy mal, y el gobierno de aquel país denominaba al nuestro como gobierno,”de facto”.

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Fabela, Isidro, Historia diplomática de la Revolución mexicana, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución, 1985, passim (edición facsimilar de 1960). Manuel González Oropeza

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La especulación del telegrama Zimmerman daba inicio, y además de todo, nuestro país se encontraba en medio de las hostilidades de la Primera Guerra Mundial. A la apertura de sesiones, el 1 de diciembre, también fue invitado el cuerpo diplomático. La integración del Congreso fue signicativa de la inuencia de Carranza. Gran número de los diputados constituyentes estaban trabajando en el gobierno provisional del Primer Jefe, aunque habían pedido licencia. Citaremos a continuación, a manera de ejemplo, los cargos que con licencia ocupaban los diputados: Cándido Aguilar, secretario de Relaciones Eteriores y vicepresidente del Congreso; Pastor Rouai, secretario de Fomento y promotor de la redacción de los artículos 27 y 123; Rafael Nieto, subsecretario de Hacienda y redactor del artículo 28; Manuel Aguirre Berlanga, subsecretario de Gobierno; Luis Manuel Rojas, director de la Biblioteca Nacional y presidente del Congreso; Garzain Ugarte, secretario particular de Carranza, Jesús Garza, jefe de Militarización; Arturo Méndez, proveedor General de los Hospitales de la Secretaría de Guerra y Marina; José Natividad Macías, rector de la Universidad Nacional y redactor principal del proyecto de Constitución; Manuel Amaya, jefe de Protocolo de la Secretaría de Relaciones Eteriores; Nicéforo Zambrano, tesorero general de la Nación; Alfonso Cravioto, encargado de la Secretaría de Instrucción Pública; José M. Rodríguez, presidente del Consejo de Salubridad; Ignacio Ramos Praslow, ocial mayor de la Secretaría de Justicia. De los 218 diputados que asistieron a la inauguración del Congreso, la distribución de los gremios se hizo de la siguiente manera: 56 abogados, 28 militares, 24 obreros, 21 médicos, 18 ingenieros, 16 de distintas profesiones, 13 profesores y ocho periodistas. La edad promedio era de 30 años, y no pueden ser considerados, como Charles Cumberland lo hace, como pertenecientes a la típica población masculina analfabeta. Para reunirse con estos protagonistas del constitucionalismo, Carranza sale de la Ciudad de Méico el 16 de noviembre en forma apoteósica; salió de Palacio Nacional a caballo con 200 hombres de 18

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escolta. Álvaro Obregón lo acompañó hasta Tlalnepantla, y Carranza pernoctó en Tula, donde tomó el tren hacia Querétaro. Al día siguiente, Carranza dejaba a la ciudad de Méico, con un comercio arruinado y el papel moneda sin poder liberatorio, ya que había dispuesto el pago de los impuestos en metálico, y no en el devaluado papel moneda. Aunque el 20 de noviembre inició sus juntas preparatorias nombrando incluso a Antonio Aguilar como su presidente, el Congreso no comenzó sino hasta el día siguiente a las 10:30 horas, pues el tren del cual tendrían que depender continuamente había suspendido su servicio y no habían llegado sucientes diputados como para formar el quórum necesario. El 21 de noviembre, antes de iniciar la junta, un grupo de obreros convocados por el Partido Liberal de Querétaro se presentaron para saludar al Congreso Constituyente. Una vez autorizado para hablar su representante, Rafael Jiménez mencionó que “el pueblo espera elaboréis una Constitución que real y efectivamente venga a llenar las necesidades políticas y sociales del país”. Esta participación fue profética. El diputado Aguirre Berlanga no pierde el tiempo y pronuncia un discurso que contesta a la delegación obrera ante la asistencia de 140 constituyentes. Para el 23 de noviembre, los periódicos ya identicaban los dos bloques de diputados que se formarían y que serían decisivos para la discusión de la Constitución. Finalmente, Carranza arriba a San Juan del Río el 24 de noviembre, donde el gobernador de Querétaro, Federico Montes, lo esperaba. Cuando Carranza llega a Querétaro, se rmaba en Atlantic City un acuerdo por el cual, en 40 días, se retirarían de Chihuahua las tropas norteamericanas de Pershing; para el 5 de febrero de 1917, con la promulgación de la Constitución, la epedición punitiva salía vergonzosamente del territorio nacional¹ sin haber castigado a Villa y habiéndose ehibido ante la comunidad internacional por su acto de fuerza y de transgresión a la

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Alessio Robles, Miguel, Historia política de la Revolución, 3a. ed., Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1985, p. 219 (edición facsimilar). Manuel González Oropeza

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soberanía meicana. Al llegar a Querétaro, Carranza se hospedó en la famosa Casa Mata de la recién denominada avenida Madero. Las juntas preparatorias del Congreso empezaron a las 9:30 el 25 de noviembre con la presencia de 147 diputados. Como ya mencionamos, la discusión de las credenciales fue escrupulosamente conducida, y aun el 25 de enero de 1917 se discutía la última credencial de diputados. Las sesiones se inauguraron a las 15:00 horas del 1 de diciembre 1916 en el Teatro Iturbide en presencia de Carranza, Roque Estrada y Federico Montes. El Primer Jefe entró al recinto acompañado de Nicéforo Zambrano y Amador Lozano y seguido de una comitiva de diputados. Jesús López Lira pasó lista y hubo 151 diputados presentes durante la ceremonia de inauguración, después hubo un apagón de luz que interrumpió la lectura del proyecto de Constitución que Carranza había presentado; la lectura del documento continuó por cuatro o cinco minutos, con la luz de dos velas, una sostenida por el presidente del Congreso y otra por un ocial del Estado Mayor. La lectura duró en total una hora con la monótona voz de Fernando Lizardi. En la sesión inaugural, Carranza leyó un mensaje, en el que sintetizó los puntos o razones de las reformas propuestas: 1. Juicio de amparo. Se ha desnaturalizado, porque la Federación scaliza los actos más insignicantes de los estados, y los integrantes de la Suprema Corte están a la voluntad del Presidente. 2. Estados. Tienen una soberanía nominal, y el gobierno federal se ha entrometido aún más por la garantía republicana o auilio federal. 3. Sentencia del tribunal local. Aceptar la procedencia del juicio de amparo contra decisiones judiciales de tribunales locales. 4. Garantías penales. Propone la reforma del artículo 20 constitucional para evitar que se abuse de la incomunicación. Propone la creación de un Ministerio Público para evitar aprehensiones injustas. 5. Libre concurrencia mercantil. Enfatiza este principio y propone el combate a los monopolios. 20

El Congreso Constituyente de Querétaro (1916-1917)

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6. 7. 8.

Elección directa del Presidente. Municipio independiente. Responsabilidad política. Los diputados no deberán juzgar al Presidente ni a los altos funcionarios de la Federación, pues esto propició que los dictadores se convirtieran en serviles de la Cámara. 9. Sistema presidencial. Al adoptado vigoroso, desecha el sistema parlamentario por la ausencia de partidos organizados y de hombres capacitados en todo el territorio del país. El Presidente no debe estar a merced del Poder Legislativo y el pueblo meicano necesita gobiernos fuertes. 10. Desaparición de la vicepresidencia. Por haber sido instrumento de los cientícos del porrismo.¹¹ Una vez inaugurado el Congreso, los diputados se fueron a brindar al bar más popular, que se llamaba “El Puerto de Mazatlán”, anticipando nuevos augurios por los trabajos a desarrollar en sesenta sesiones. A petición de Antonio de la Barreda se había aceptado que los diputados no tuvieran que presentarse de etiqueta a las sesiones, sino que vistieran con libertad. A partir de la inauguración, la cobertura periodística del Congreso fue copiosa. La opinión se publicaba cada domingo y cada jueves. El diputado Rafael Vega Sánchez editaba El Constituyente, que es reproducido en sus primeros números en esta edición. Hubo un periódico crítico de los jacobinos llamado El Zancudo. Heriberto Barrón publicó El Pueblo, que tenía como corresponsal a Ernesto Hidalgo. El Demócrata tenía como director al constituyente Rafael Martínez “Rip Rip”. El Universal, a Féli Palavicini. El Camote fue un periódico queretano que salió esporádicamente. La integración de la Comisión de Puntos Constitucionales causó algunos problemas entre los dos bloques, ya que se pretendía que Macías permaneciera en la Comisión, lo cual provocó controversia, pues 11

Cfr. El Pueblo, 2 de diciembre de 1916. Manuel González Oropeza

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habiendo sido el autor del proyecto de Constitución, el grupo radical impugnó su presencia en la Comisión que dictaminaría su propio proyecto. Finalmente, la integración estaría con Enrique Colunga, Francisco I. Múgica, Luis G. Monzón, Enrique Recio y Alberto Román. Esta Comisión, sin duda la más importante del Congreso, rinde sus primeros dictámenes sobre el proyecto desde el 11 de diciembre estando Carranza en Querétaro. Antes de este acontecimiento, el Congreso recibe la propuesta de la señorita Hermila Galindo que pide el voto a la mujer. El Primer Jefe llega incluso a presenciar la discusión del artículo 3o. En esa sesión del 13 de diciembre, Rojas trató de lucirse y toma parte en las discusiones y deja a Aguilar como presidente del Congreso. Durante los nes de semana que pasaron entre estas sesiones, los diputados se quejaban ante el presidente municipal, Camacho, de las campanadas de los templos, que desde temprano llamaban a los feligreses, por lo que el ayuntamiento prohibió esa práctica para dejar que descansaran los desvelados constituyentes. Aparte de esta práctica religiosa, el ayuntamiento tuvo que prohibir, no sin protesta de los habitantes de la ciudad, la celebración de las festividades de la Virgen de Guadalupe el 12 de diciembre, así como el desle de carros alegóricos y pasajes históricos que tenían vericativo el 24 de diciembre. El 14 de diciembre, el diputado recibe un proyecto del subsecretario de Fomento, Eduardo Hay, en materia de propiedad territorial. Aguirre Berlanga, quien desde el 3 de diciembre había sustituido a Jesús Acuña en la cartera de gobierno, no pierde ocasión para hacer un panegírico de la obra de Carranza como gobernador de Coahuila, armando en la sesión del 17 de diciembre que el ideal del municipio libre ya había sido iniciado en ese estado desde 1912, y que en materia de relaciones familiares, el divorcio se permitía en Coahuila desde 1913. Después de que Carranza desmiente a Obregón en la integración de algunos decretos por él epedido; respecto al gobierno de Sonora, el alejamiento entre los dos caudillos es público para el 24 de diciembre, y los periódicos culpan a Luis Manuel Rojas de este distanciamiento. Para nes de diciembre de 1916, tanto Rojas como Macías son objeto 22

El Congreso Constituyente de Querétaro (1916-1917)

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de acusaciones, por parte del bloque radical, de haber participado con Victoriano Huerta en el cuartelazo contra Madero. Los rumores para el 27 de diciembre se reeren a que Obregón saldría de Guerra. 1916 concluye con el anuncio de los Estados Unidos de que su gobierno reconocerá al de Carranza próimamente. Como el traslado de los poderes federales se había hecho de la Ciudad de Méico a Querétaro, el ujo de personas entre ambas ciudades fue muy intenso. Desafortunadamente, el 1º de enero de 1917 este tráco provocó un terrible accidente ferroviario ocurrido en San Juan del Río, en el cual hubo 30 decesos y 275 heridos, entre los que se encontraban los diputados José Natividad Macías, Ignacio Ramos Praslow, Paulino Machorro y Narváez y Manuel M. Ponce. Mientras el Congreso delibera en su segundo mes, el 7 de enero se anuncia que Carranza preparaba un decreto en el que posibilitaba ser gobernadores a quienes sin haber nacido en el estado hubieran prestado importantes servicios al mismo y a la nación. Carranza, ante el anuncio del restablecimiento de relaciones diplomáticas con Estados Unidos, decide cambiar al encargado de negocios, Eliseo Arredondo, por el hombre de su conanza, Ignacio Bonilla. Asimismo, a través del mensaje que acompañó al proyecto de Constitución, Carranza niega de manera terminante la posibilidad de implantar un sistema parlamentario, y encauza el presidencialismo enérgico, cuyo desarrollo hemos padecido. No obstante esa declaración rotunda, con motivo de la discusión de las facultades del Presidente de la República, en la tarde del 18 de enero de 1917, Froylán Manjarrez y 24 diputados más proponen el establecimiento del parlamentarismo con características más bien híbridas, según hemos analizado en otro trabajo.¹² La reacción fue inmediata, y algunos diputados radicales, al igual que el bloque carrancista, como Rafael Martínez de Escobar, se pronunciaron contra el proyecto.¹³ 12

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González Oropeza, Manuel et al., “Proyectos de parlamentarismo en México”, El constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX, La Constitución mexicana 70 años después, México, UNAM, t. VI, pp. 407 a 416. El Pueblo, 9 de enero de 1917, p. 5. Manuel González Oropeza

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Durante los debates, la presencia de Carranza se hizo sentir a través de diputados allegados a él. El diputado y subsecretario de Hacienda, Rafael Nieto, inuye para que consagre constitucionalmente el monopolio estatal de emisión de billetes, con el cual se legitima el Banco de Méico, que no sería fundado sino hasta 1925. Por otra parte, el diputado y presidente del Consejo de Salubridad, Rodríguez, propuso en la sesión del 15 de enero de 1917 la necesidad de una Secretaría de Salubridad para atender los graves problemas de salud de la población. Finalmente, el 20 de enero el Congreso aceptó crear el Departamento de Salubridad, cuyo primer titular sería el mismo Rodríguez. En lo relativo a la organización de la administración pública, el proyecto de Carranza estipulaba en el artículo 90 sus ideas sobre los organismos que deberían eistir. Entre las secretarías de Estado, Carranza proponía la creación de las siguientes dependencias: de Hacienda y Crédito Público, de Tierras y Aguas, Colonización e Inmigración, Trabajo, Industria y Comercio, de Comunicaciones y Obras Públicas y de Guerra y Marina. Adicionalmente, el Primer Jefe y sus colaboradores planearon la creación de departamentos administrativos, dependientes directamente del Presidente de la República para los ramos de Correos y Telégrafos, la Salubridad General e Instrucción Pública y las demás que se determinaran por ley. El resultado fue que la disposición constitucional se aprobó sin mencionar siquiera a los departamentos administrativos y sin especicar el número ni la denominación de la secretaría de Estado, dejando su normatividad a leyes secundarias epedidas por el Congreso. En el capítulo territorial, Carranza proyectó que el territorio de Tepic se convirtiera en el estado de Nayarit, lo cual fue aprobado en la sesión del 27 de enero. La agenda del Congreso transcurrió con gran premura; nunca un Congreso Constituyente había tenido tan poco tiempo para discutir un teto constitucional; sesiones interminables, comisiones ad hoc fuera de sesiones, debates en la prensa, representaciones, y mucho trabajo tuvo que desarrollarse para concluir la empresa. Finalmente, el 31 de enero de 1917 a las 18:40 horas, Carranza rmaba con la misma pluma que había utilizado para el Plan de Guadalupe, 24

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la nueva Constitución denominada: Reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos del 5 de febrero de 1857. Cuando Carranza rmó la Constitución, ya había sido signada por los diputados constituyentes, pues desde las 15:00 horas había iniciado ese proceso. Al Primer Jefe lo acompañaron en esta solemne ocasión, su secretario de Guerra y Marina, Álvaro Obregón; el secretario de Justicia, Roque Estrada; el subsecretario de Fomento, Eduardo Hay; el subsecretario de Comunicaciones y Obras Públicas, Manuel Rodríguez Gutiérrez; el comandante de la Ciudad de Méico, Benjamín Hill; el gobernador de Querétaro, Federico Montes y el jefe del Estado Mayor, Juan Barragán. Al término de la rma se pronunciaron tres discursos: el de Luis Manuel Rojas, el de Carranza y el de Hilario Medina, para presenciar después un desle militar; el mismo día se llevó a cabo un banquete en el restaurante “Centro Fronterizo”, que tuvo la presencia de Obregón, Pablo González y otros destacados militares. El ánimo que reinaba fue muy festivo, y entre los comensales circuló una botella de champaña que fue rmada en su etiqueta por varios diputados. Se dice que actualmente está custodiada en el Archivo de la Cámara de Diputados. Entrada la noche del último día de enero, los diputados se despidieron del lugar en que se había realizado el banquete con un conjunto musical que interpretó “Las golondrinas”. Algunos diputados, dice la prensa, recorrieron las calles de Querétaro, lanzando entusiastas vivas y pronunciando fogosos discursos en varios puntos de la ciudad. Convencidos de la labor histórica que habían desempeñado, algunos diputados tomaron algunos objetos como recuerdos de la mesa de la presidencia del Congreso, para conservarlos. Luis Manuel Rojas guardó la campana que tanto usó para llamar al orden; Cándido Aguilar se llevó el tintero de la presidencia; Juan de Dios Bojórquez, el tintero de la Secretaría y el vaso de la tribuna; José López Lira, el envase de la tinta china; Fernando Lizardi, la cartera de la mesa; Villaseñor, el plato de la mesa; José María Truchuelo, el otro tintero; el ocial mayor, Romero García, un portaplumas; el taquígrafo, Joaquín Valadez, otro portaplumas. El mismo 1 de febrero salió de Washington rumbo a Méico, el enviado etraordinario, Henry P. Fletcher, para restablecer las relaciones Manuel González Oropeza

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

diplomáticas. El 5 de febrero, a las 10:00 horas, desalojaban las tropas invasoras de Pershing el territorio nacional, después de una permanencia de casi un año. Dos días después se convocaba a elecciones federales en todo el país, para celebrarse el segundo domingo de marzo de 1917, e iniciar el 1 de mayo el nuevo orden constitucional. El linotipista queretano, Blas C. Terán, se encargó de publicar por vez primera el teto aprobado de la Constitución, y en esta impresión conmemorativa ofrecemos la versión ocial publicada en la ciudad de Querétaro por su gobernador, Federico Montes. Durante los últimos días del Congreso, las concentraciones populares, serenatas y conciertos fueron comunes. El mismo 5 de febrero de 1917 se leyó públicamente, en el jardín Zenea, por José Vázquez Mellado, el teto de la nueva Constitución. La euforia por la Constitución no cegó a los revolucionarios meicanos ante la guerra mundial y las rebeliones interiores. El gobierno meicano hizo un llamado el mismo 5 de febrero a los países neutrales, en la Gran Guerra, para que se invitara a los Estados beligerantes a poner n a las hostilidades. Esta invitación fue todo un éito diplomático, pues con su nueva Constitución, la estructura moral del país superaba las acusaciones, enderezadas sobre todo por Estados Unidos, de ser país anárquico, mientras ahora, con su Constitución, Méico instaba a la paz a sus detractores. En el caso de los beligerantes de la sangrienta guerra mundial, Méico proponía a los países neutrales rehusar el suministro de materias primas y la suspensión del tráco mercantil con las naciones en guerra.¹ Por último, el 12 de marzo de 1917 se deroga el decreto de febrero de 1916, a través del cual Querétaro quedaba así libre del bullicio del Congreso y con un título histórico más en su haber; Carranza, por su parte, se replegaba a la Ciudad de Méico. Nuestra Constitución se acerca al centenario de su promulgación, por lo que no eiste mejor celebración que la lectura de su teto originario y el contraste con la historia que le precedió.

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Cfr. Ramírez Aguilar, op. cit., p. 95.

El Congreso Constituyente de Querétaro (1916-1917)

LA CONSTITUCIÓN DE 1857 Y LOS DERECHOS HUMANOS David Cienfuegos Salgado*

1º. Se conrma en todas sus partes la sentencia pronunciada. 2º. Se consigna al tribunal competente al Jefe Político del Centro y al Alcaide de la cárcel de Querétaro, para que se averigüe la responsabilidad en que hubieren incurrido con motivo de los maltratamientos que ha sufrido Francisco Olvera en la prisión. Ejecutoria de la Suprema Corte de 15 de enero de 1881

El tema que se trata aquí es el de los derechos humanos en la Constitución de 1857. Este tema llama la atención por dos razones: la primera, porque hay un debate teórico acerca del concepto de derechos humanos, concepto que prácticamente aparece en el siglo xx y que no encontramos en los estudios teóricos del siglo xx. La segunda razón por la cual llama la atención el tema es que la idea de abordar los derechos humanos en la Constitución de 1857 está referida, más que nada, al análisis de cómo ha impactado en el Méico contemporáneo, en el Méico de nuestros días, el diseño constitucional logrado por el Constituyente de 1856-1857. Hablar de los derechos humanos en el conteto de la Constitución de 1857 implica, en primer lugar, revisar cuáles son los primeros acerca-

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Secretario de Estudio y Cuenta en el TEPJF.

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mientos que se van dando en los tetos constitucionales, aunque también en los protoconstitucionales, sobre la idea de los derechos humanos, que son los denominados derechos del hombre en la Carta de 1857, que forman parte de la preocupación de toda una generación de meicanos. Los derechos del hombre en la Constitución de 1857 no aparecen, como ha mencionado el maestro Juan Ricardo Jiménez, espontáneamente; se trata de un concepto que ya está abordado previamente. Hay que recordar que hacia 1824 ya se había traducido el teto de Nicola Spadalieri sobre los derechos del hombre, ya se había traducido la Constitución estadounidense y su Bill of Rights, y por supuesto, eran teto conocido las declaraciones francesas de derechos, es decir, ya había de dónde tomar la referencia, y si analizamos los tetos protoconstitucionales y legales, encontramos que, efectivamente, esta idea simplemente estaba haciéndose realidad en 1856-1857, cuando se reunió el Congreso Constituyente. Quizá los primeros anticipos que podríamos señalar de los derechos del hombre los encontramos precisamente al principio de la gesta independentista, cuando en 1810 Hidalgo lanza esa proclama contra la esclavitud. Una proclama que no deja de ser paradójica, porque los historiadores bien lo saben, la familia de Hidalgo tenía esclavos. En el inventario de Cristóbal Hidalgo y Costilla encontramos que efectivamente había esclavos, es decir, la emisión de la proclama del cura Hidalgo es, ante todo, un rompimiento paradigmático. Se trata de un cambio de visión, en 1810, respecto de la concepción tradicional de la libertad del hombre. En 1810, insisto, tenemos la primera proclama de parte de Hidalgo, que después va a ser retomada por Morelos, en diverso maniesto; idea que será luego enarbolada por Rayón en sus “Elementos constitucionales”, y que luego retomara el generalísimo Morelos en 1813, al dictar los conocidos “Sentimientos de la Nación”. La lectura de estos documentos es ante todo la cristalización de una ruptura ideológica en territorio americano. Estas aspiraciones van dando cuenta de la necesidad por parte de estos hombres, al inicio del siglo xx, de marcar claramente una diferencia entre el modelo colonial y el nuevo modelo, la nueva América que están tratando de construir. Si nosotros revisamos la Constitución de 1814, el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mei28

La Constitución de 1857 y los derechos humanos

Ciclo de Conferencias

cana, vamos a encontrar que también ya hay visos ahí de lo que van a ser los derechos del hombre. Pero estamos en un momento previo al Méico independiente, es apenas el momento en que se están discutiendo las ideas. Aunque parezca descabellado, hay todo un debate ideológico entre los miembros de la insurgencia, debate que se da entre las escarpadas montañas del sur, a salto de mata, y que no será concluido, aunque está ya esbozado en los mencionados documentos preconstitucionales. Nosotros tendremos que pensar los derechos del hombre a partir, y desgraciadamente esa es la visión que tenemos, de la primera Constitución del Méico independiente, la Constitución de 1824. En la Constitución de 1824 vamos a encontrar un fenómeno muy curioso en su redacción, sobre todo al compararla con las Constituciones contemporáneas: la circunstancia especial de que no aparecen los derechos humanos, no aparecen derechos del hombre consignados. ¿Por qué? Porque de alguna manera se está siguiendo el modelo norteamericano, el modelo originario estadounidense, donde la Constitución no los recoge, a pesar de que en la Convención de Filadela se discutió sobre su inclusión. La Constitución estadounidense no reconoce un catálogo de derechos. Éste será adicionado posteriormente a través de enmiendas en 1791, el conocido Bill of Rights. Nosotros tomamos en parte ese modelo, pero además ese modelo de alguna manera se confunde con el norteamericano, porque lo que sí vemos es que hacia 1825, 1826, 1827, 1828, las constituciones locales de los nuevos estados sí van a contemplar catálogos de derechos humanos. De esta forma, en 1824 encontramos un primer modelo de regulación constitucional de los derechos del hombre, el modelo consistente en que la Constitución federal no los recoge, mientras que las Constituciones de los estados sí recogen toda esa preceptiva que conforma acervos diferenciados según se trate de una entidad u otra. En este primer momento son los estados de la naciente Federación los encargados de establecer el catálogo de derechos y, si fuera el caso, los mecanismos para su protección. David Cienfuegos Salgado

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Si revisamos el caso de Querétaro, encontramos que la Constitución de agosto de 1825 señala que se prohíbe para siempre la esclavitud en cualquiera de los individuos que compongan el estado (artículo 7º); que todos los hombres que habiten en el territorio del estado, aun en clase de transeúntes, están bajo el amparo y protección de las leyes, y el Estado les garantiza sus naturales e imprescriptibles derechos de libertad, seguridad, propiedad e igualdad (artículo 8º); también se garantiza el derecho de publicar las ideas con sujeción a las leyes (artículo 9º); se garantiza igualmente a los ciudadanos queretanos el derecho de petición, cuyo uso se arreglará por una ley (artículo 10); y se señala que la enumeración de los derechos de los queretanos consignados en la Constitución local no podrá alegarse como eclusión de los que por la Constitución federal y leyes generales les correspondan (artículo 11). A lo anterior debe aunarse el corpus de derechos relativos a la administración de justicia (artículos 197, 198, 209, 212, 213, 214, 215, 217, 219 y 220). Aun más, en noviembre de 1826 el Congreso de Querétaro emitió un decreto para referirse a la esclavitud, algo que no se va a hacer a nivel federal sino hasta 1829 con el decreto que epide el presidente Vicente Guerrero. Así, encontramos que son los estados los que se preocupan por regular a nivel constitucional los derechos del hombre y esta tónica se va a mantener hasta 1857. En 1857 encontramos un cambio evidente: la Constitución que se aprueba por el constituyente de 1856 -1857, sí tiene un apartado de derechos del hombre y además es un apartado relevante. ¿Por qué? Porque con dicho apartado inicia el teto constitucional. El primer artículo de la Constitución de 1857 señala: “El pueblo meicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales, en consecuencia declara que todas las leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución”. ¿Por qué resulta relevante que la Constitución de 1857 incorpore un catálogo, 29 artículos dedicados a los derechos del hombre, que después serán retomados en 1917 como garantías individuales? Resulta relevante porque el momento en el cual aparece la Constitución de 1857 es un momento posterior a otra lucha libertaria que 30

La Constitución de 1857 y los derechos humanos

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se da en Méico y es precisamente la lucha contra la dictadura de Santa Anna. Si nosotros nos detenemos a leer el Plan de Ayutla emitido por Juan Álvarez y Florencio Villarreal, vamos a encontrar que el proyecto original del Plan de Ayutla se reere básicamente a que el fundamento, la razón, el motivo de esta nueva revolución es ante todo la pérdida de las libertades públicas. Este concepto de vulneración de las libertades públicas, de menoscabo de las libertades públicas, va a ser el fundamento real para que en el estatuto orgánico de 1856 se contemple todo un capítulo dedicado precisamente a los derechos del hombre. En el Estatuto Orgánico de la República Meicana, en la sección V, los artículos 30 hasta el 79 se dedicaron al concepto de garantías individuales. Vemos que ya aparece ahí el concepto de garantías individuales dividido en varios rubros: seguridad, igualdad, propiedad, disposiciones generales; pero son el antecedente, el antecedente real de lo que se va a incorporar en 1857 a la segunda Constitución federal del Estado meicano. El 12 de julio de 1856, los ciudadanos meicanos se enteraron, a través de los periódicos de la Ciudad de Méico, que el día anterior se había revisado y aprobado el primer artículo de la Constitución. Lo anterior es trascendente, en especial porque el artículo no se aprueba sin discusión, se aprueba con bastantes discusiones. ¿Por qué? Porque por un lado está un pensamiento sumamente liberal, y por el otro está un pensamiento que atendería quizá a la visión que mencionaba el maestro Jiménez, que es la visión escolástica. Y en esta discusión surge una cuestión de previo pronunciamiento: ¿por qué vamos a considerar un concepto como el de derechos del hombre en la Constitución si no hemos denido cuál es el contenido? En pocas palabras, ¿cuáles son los derechos del hombre? La discusión que se da entre diversos constituyentes es precisamente esa. Los constituyentes se preguntan: ¿Incorporamos el concepto de derechos del hombre y además decimos que es el pueblo meicano el que lo reconoce? ¿Por qué el pueblo meicano tiene que reconocer esos derechos? ¿Por qué después decimos que en consecuencia todas las David Cienfuegos Salgado

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instituciones están obligadas a respetarlos y defenderlos? ¿Cuál es la consecuencia real? ¿El reconocimiento que haga el pueblo meicano puede tener como consecuencia que el gobierno, las instituciones de gobierno, tengan que respetar y defender o sostener los derechos del hombre? Estas polémicas de alguna manera ya plantean, y después se convertirá en una evidencia, ya plantea, la necesidad de eplorar dentro de la doctrina constitucional meicana, el alcance que van a tener esta idea de derechos del hombre, derechos del hombre que curiosamente quedan contemplados en la Constitución, pero su cumplimiento parece que queda relegado. No en balde veremos que hay todo un periodo donde los críticos del régimen de gobierno, del régimen liberal y del régimen porrista, van a dar cuenta de que son menos que letra muerta. Algunos periódicos de la época muestran cuál era la visión de diversos periodistas que eran sumamente críticos respecto de lo que estaban haciendo los gobiernos meicanos. Y no hablamos nada más de Porrio Díaz; estamos hablando también de Juárez. Éste en su momento emitió diversas disposiciones que contravenían el espíritu que se había plasmado en la Constitución del 1857 por cuanto hace a los derechos del hombre, pero no sólo de los derechos de tipo individual. Hay que recordar que esta criticidad es también una forma de respuesta a la poca o nula cristalización social del ideario constitucional. En estos esfuerzos de discusión y denuncia constructivas encontramos el germen que va a fructicar en los debates de 1916-1917 sobre los derechos de tipo social. Después de la promulgación de la Constitución, Francisco Zarco escribió diversos artículos que se ocupaban precisamente de estos temas sociales, de los trabajadores, de los campesinos, de las mujeres; es decir, hubo un acercamiento en las discusiones que nunca fructicó en el teto constitucional. Estamos hablando de que estuvo en el ánimo de la época discutir otros temas, para los cuales se tuvo que esperar hasta bien entrado el siglo xx meicano. El conteto en el cual aparece la Constitución de 1857 puede revisarse en diversos momentos, pero ninguno tan profundo como el 32

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que aparece plasmado en la obra de Francisco Zarco, el cronista del constituyente, cuando hace sus reseñas y su historia del Congreso Constituyente. Creo que todos, alguna vez, y más los abogados, deberíamos leer las crónicas de este Congreso Constituyente, y no solamente las crónicas de este Constituyente; creo que sería “lo normal” que como estudiosos del derecho leyéramos también la crónica del Constituyente de 19161917. ¿Por qué? Porque encontramos un teto constitucional del cual podemos ver cuál era el espíritu que tenía en aquel momento y vamos a encontrar que es relevante porque el modelo ha ido cambiando, tratándose de los derechos humanos, que es el tema de esta charla. Si en 1857 encontramos que por primera vez tanto la Constitución federal como las Constituciones locales contienen un catálogo de derechos humanos, vamos a encontrar que en 1917 empieza a cambiarse ese modelo. A partir de la Constitución de 1917 las Constituciones locales ceden ese espacio que tenían de reconocimiento de los derechos del hombre, de los derechos humanos, lo ceden a la Constitución federal, y lo ceden precisamente porque los instrumentos jurídicos que se están desarrollando —especícamente el juicio de amparo— tienen una naturaleza federal y es la Constitución federal la que termina por reconocer los derechos del hombre. En ese momento las Constituciones locales se olvidan de ese tema. Hoy estamos viviendo un cambio, un nuevo cambio, que de alguna manera parece recordarnos el modelo que estaba en 1857. ¿Cuál es el cambio? El cambio es que las Constituciones locales están recuperando ese espacio y está legislándose de manera coherente y constante sobre los derechos del hombre. Los constituyentes permanentes locales están de nuevo regulando los derechos humanos, y lo están haciendo precisamente porque se está dando este esquema del que hablaba muy bien el maestro Jiménez, en el sentido de que estamos de repente encontrándonos con que la teoría tripartita de la división del poder está haciendo agua; máime que desde el año 2000 a nivel local se reconocen ya los órganos autónomos como parte del poder David Cienfuegos Salgado

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público —estoy hablando de la reforma veracruzana— y se reconoce —no epresamente en la Constitución federal— a través de la creación de órganos constitucionales autónomos, que están rompiendo con el esquema del poder público dividido solamente en tres partes, en tres funciones. Estamos ante un nuevo esquema. Eso nos permite señalar que el impacto que puede tener el estudio de la Constitución de 1857, en este momento, es el de recuperar el modelo, el esquema a través del cual se protegían los derechos humanos hace, al menos teóricamente —no podemos decirlo que prácticamente— 150 años. De repente nos damos cuenta de que en las entidades federativas se tiene la capacidad, a través de estos modelos o estos esquemas de competencia compartida, concurrente, de defender los derechos del hombre, y eso es lo que eistía en 1857, y eso es a lo que vamos. ¿Cuál es el catálogo de derechos contenidos en la Constitución de 1857? El recuento nos recordará el teto de nuestra Constitución vigente: garantía de libertad (artículo 2º); educación (artículo 3º); libertad de trabajo (artículos 4º y 5º); libertad de epresión (artículo 6º); libertad de imprenta (artículo 7º); derecho de petición y de respuesta (artículo 8º); derecho de asociación y reunión (artículo 9º); posesión y portación de armas (artículo 10); libertad de tránsito (artículo 11); principio de igualdad (artículos 12 y 13); irretroactividad de la ley y principio de legalidad (artículos 14 y 16); derecho a la tutela judicial efectiva o a la administración de justicia (artículo 17); derechos del procesado en materia penal (artículos 18, 19, 20, 21 y 24); prohibición de penas inusitadas o trascendentales (artículo 22); abolición de la pena de muerte (artículo 23); protección de la correspondencia (artículo 25); derecho de propiedad (artículo 27); prohibición de monopolios y estancos (artículo 28), y suspensión de garantías (artículo 29). Éste es, grosso modo, el catálogo de derechos que contenía la Constitución de 1857. Para ver a detalle este catálogo, al nal se anean los primeros 29 artículos de dicho teto constitucional. Ahora vemos que las Constituciones locales, cada vez en mayor número, están incorporando un catálogo de derechos humanos, y lo 34

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están ampliando, y así demuestran que el orden jurídico local puede ir mucho más allá que la Constitución federal. ¿Por qué? Porque como siempre se demostró, en un modelo federal la Constitución local no tiene por qué seguir necesariamente el rumbo que marca la Constitución federal. El modelo federal establece limitaciones en algunos casos, pero en otros casos, como es el de los derechos humanos, establece únicamente mínimos, y de ahí deberíamos partir, la trascendencia en este sentido de hablar de la Constitución de 1857 y referirla a los derechos humanos es precisamente esa: la de pensar en este esquema que estamos viviendo y al que a lo mejor no nos estamos acostumbrando, porque seguimos estudiando en los mismos libros de derecho administrativo en que estudiaron hace 15 o 30 años nuestros profesores y en los de derecho constitucional de hace 20, 40 o 50 años. Ahora tenemos la necesidad de pensar el derecho constitucional, de pensar el derecho administrativo, de pensar los derechos humanos, desde una nueva perspectiva y esa necesidad no se va a cumplir si pensamos leyendo a los autores con los que se educaron nuestros profesores, y que desgraciadamente en muchos casos nuestros profesores no quieren abandonar, no quieren eplorar por sí la riqueza que tiene a veces el derecho constitucional local, los derechos humanos en el ámbito local. Tenemos comisiones de derechos humanos sumamente débiles, seguramente con muchas limitaciones, pero que son el resquicio para empezar a pensar en la defensa de los derechos humanos en el ámbito local. Tenemos juicios para la protección de los derechos humanos en algunas Constituciones locales. Tenemos el inicio de lo que seguramente el día de mañana podría ser una justicia constitucional local; tribunales constitucionales que no estén necesariamente unidos al Poder Judicial local, como sucede ahora en Chiapas, donde acaban de crear un nuevo tribunal constitucional. Estamos empezando en este 2007, quizá, a pensar la división del poder público, y por tanto los derechos humanos, porque no pueden pensarse de manera separada, desde una nueva vertiente y creo que David Cienfuegos Salgado

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en este aspecto la Constitución de 1857 y, por supuesto, los debates que se dieron en aquel momento y la revisión de toda la literatura jurídica de aquella época nos puede abrir los ojos para poder pensar este momento. Finalizo con una reeión que espero suscite otras entre los lectores. La Constitución es ante todo derechos. Las asambleas de todo tipo que perlaron el acervo de derechos así lo entendieron. Lo mismo en el atardecer del siglo x  que a lo largo del siglo xx, todas las asambleas coincidieron en colocar los derechos del hombre en la arena de la discusión. Las Constituciones meicanas de 1857 y de 1917 son producto de tales debates. Pero si bien la Constitución es ante todo derechos, no debemos olvidar que también son obligaciones, y esas, en pleno siglo xx, parece que las estamos olvidando.

ANEXO: DERECHOS DEL HOMBRE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DE 1857 Título I Sección I. De los Derechos del Hombre Artículo 1 El pueblo meicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución. Artículo 2 En la República todos nacen libres. Los esclavos que pisen el territorio nacional, recobran, por ese solo hecho, su libertad, y tienen derecho a la protección de las leyes. Artículo 3 La enseñanza es libre. La ley determinará qué profesiones necesitan título para su ejercicio, y con qué requisitos se deben epedir. 36

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Artículo 4 Todo hombre es libre para abrazar la profesión, industria o trabajo que le acomode, siendo útil y honesto, y para aprovecharse de sus productos. Ni uno ni otro se le podrá impedir, sino por sentencia judicial cuando ataque los derechos de tercero, o por resolución gubernativa dictada en los términos que marque la ley, cuando ofenda los de la sociedad. Artículo 5 Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento. La ley no puede autorizar ningún contrato que tenga por objeto la pérdida o el irrevocable sacricio de la libertad del hombre, ya sea por causa de trabajo, de educación o de voto religioso. Tampoco puede autorizar convenios en que el hombre pacte su proscripción o destierro. Artículo 6 La manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque algún crimen o delito, o perturbe el orden público. Artículo 7 Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquiera materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura ni eigir anza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límite que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. Los delitos de imprenta serán juzgados por un jurado que calique el hecho, y por otro que aplique la ley y designe la pena. Artículo 8 Es inviolable el derecho de petición ejercido por escrito, de una manera pacíca y respetuosa; pero en materias políticas sólo pueden ejercerlo los ciudadanos de la República. A toda petición debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, y ésta tiene obligación de hacer conocer el resultado al peticionario. David Cienfuegos Salgado

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Artículo 9 A nadie se le puede coartar el derecho de asociarse o de reunirse pacícamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República pueden hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada tiene derecho de deliberar. Artículo 10 Todo hombre tiene derecho de poseer y portar armas para su seguridad y legítima defensa. La ley señalará cuáles son las prohibidas y la pena en que incurren los que las portaren. Artículo 11 Todo hombre tiene derecho para entrar y salir de la República, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otro requisito semejante. El ejercicio de este derecho no perjudica las legítimas facultades de la autoridad judicial o administrativa, en los casos de responsabilidad criminal o civil. Artículo 12 No hay ni se reconocen en la República, títulos de nobleza, ni prerrogativas, ni honores hereditarios. Sólo el pueblo, legítimamente representado, puede decretar recompensas en honor de los que hayan prestado o prestaren servicios eminentes a la patria o a la humanidad. Artículo 13 En la República Meicana nadie puede ser juzgado por leyes privativas, ni por tribunales especiales. Ninguna persona ni corporación puede tener fueros, ni gozar emolumentos que no sean compensación de un servicio público, y estén jados por la ley. Subsiste el fuero de guerra solamente para los delitos y faltas que tengan eacta coneión con la disciplina militar. La ley jará con toda claridad los casos de esta ecepción. Artículo 14 No se podrá epedir ninguna ley retroactiva. Nadie puede ser juzgado ni sentenciado, sino por leyes dadas con anterioridad al 38

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hecho y eactamente aplicadas a él, por el tribunal que previamente haya establecido la ley. Artículo 15 Nunca se celebrarán tratados para la etradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país en donde cometieron el delito la condición de esclavos; ni convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos que esta Constitución otorga al hombre y al ciudadano. Artículo 16 Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En el caso de delito infraganti, toda persona puede aprehender al delincuente y a sus cómplices, poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata. Artículo 17 Nadie puede ser preso por deudas de un carácter puramente civil. Nadie puede ejercer violencia para reclamar su derecho. Los tribunales estarán siempre epeditos para administrar justicia. Ésta será gratuita, quedando en consecuencia abolidas las costas judiciales. Artículo 18 Sólo habrá lugar a prisión por delito que merezca pena corporal. En cualquier estado del proceso en que aparezca que al acusado no se le puede imponer tal pena, se pondrá en libertad bajo anza. En ningún caso podrá prolongarse la prisión o detención por falta de pago de honorarios o de cualquiera otra ministración de dinero. Artículo 19 Ninguna detención podrá eceder del término de tres días, sin que se justique con un auto motivado de prisión y los demás requisitos que establezca la ley. El solo lapso de este término constituye responsables a la autoridad que la ordena o consiente, y a los agentes, ministros, alcaides o carceleros que la ejecutan. David Cienfuegos Salgado

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Todo maltratamiento en la aprehensión o en las prisiones, toda molestia que se inera sin motivo legal, toda gabela o contribución en las cárceles, es un abuso que deben corregir las leyes, y castigar severamente las autoridades. Artículo 20 En todo juicio criminal, el acusado tendrá las siguientes garantías: I. Que se le haga saber el motivo del procedimiento y el nombre del acusador, si lo hubiere. II. Que se le tome su declaración preparatoria dentro de cuarenta y ocho horas, contadas desde que esté a disposición de su juez. III. Que se le caree con los testigos que depongan en su contra. IV. Que se le faciliten los datos que necesite y consten en el proceso, para preparar sus descargos. V. Que se le oiga en defensa por sí o por persona de su conanza, o por ambos, según su voluntad. En caso de no tener quien lo deenda, se le presentará lista de los defensores de ocio, para que ela el que o los que le convengan. Artículo 21 La aplicación de las penas propiamente tales, es eclusiva de la autoridad judicial. La política o administrativa sólo podrá imponer como corrección, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión, en los casos y modo que epresamente determine la ley. Artículo 22 Quedan para siempre prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquiera especie, la multa ecesiva, la conscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas o trascendentales. Artículo 23 Para la abolición de la pena de muerte queda a cargo del poder administrativo el establecer a la mayor brevedad el régimen penitenciario. Entre tanto, queda abolida para los delitos políticos, y no podrá etenderse a otros casos más que al traidor 40

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a la patria en guerra etranjera, al salteador de caminos, al incendiario, al parricida, al homicida con alevosía, premeditación o ventaja, a los delitos graves del orden militar y a los de piratería que deniere la ley. Artículo 24 Ningún juicio criminal puede tener más de tres instancias. Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya sea que en el juicio se le absuelva o se le condene. Queda abolida la práctica de absolver de la instancia. Artículo 25 La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas, está libre de todo registro. La violación de esta garantía es un atentado que la ley castigará severamente. Artículo 26 En tiempo de paz ningún militar puede eigir alojamiento, bagaje ni otro servicio real o personal, sin el consentimiento del propietario. En tiempo de guerra sólo podrá hacerlo en los términos que establezca la ley. Artículo 27 La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que deba hacer la epropiación y los requisitos en que ésta haya de vericarse. Ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces, con la única ecepción de los edicios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución. Artículo 28 No habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a título de protección a la industria. Eceptúanse únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos, a los priviDavid Cienfuegos Salgado

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legios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora. Artículo 29 En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conicto, solamente el presidente de la República, de acuerdo con el consejo de ministros y con aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la diputación permanente, puede suspender las garantías otorgadas en esta Constitución, con ecepción de las que aseguran la vida del hombre; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión pueda contraerse a determinado individuo.

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JUSTICIA ELECTORAL EN LA CONSTITUCIÓN Marco Antonio Pérez de los Reyes* Smai: Introducción. I. Concepto y generalidades de la justicia electoral. II. El Derecho Electoral y el Derecho Procesal Electoral. III. Evolución constitucional de la justicia electoral en Méico. IV. La Constitución de 1857. V. La Constitución de 1917. VI. Evolución de la justicia electoral posterior a la epedición de la Constitución de 1917. VII. Conclusión.

INTRODUCCIÓN El sistema jurídico meicano tiene como base fundamental y como punto inicial la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos. Dentro de la teoría kelseniana, es esta Constitución la fuente generadora de todo ordenamiento en el ámbito territoºrial del país. Ello obedece, no sólo a una concepción lógica y doctrinal, sino que es resultado de un proceso histórico complejo, en el cual, por virtud de la coyuntura política que se dio en cada una de nuestras etapas históricas fundamentales —la independencia, la reforma y la revolución—, sus respectivos líderes sustentaron la legitimidad de su lucha libertaria en documentos constitucionales, que tuvieron además la pretensión de convocar a un reacomodo de los factores reales de poder de cada tiempo.

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Jefe de Unidad de Investigación del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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Así, las Constituciones de 1814, 1857 y 1917 sirvieron de parámetro para el desarrollo de cada uno de estos tres movimientos y de la organización política y social posteriores. De aquí que para comprender a cabalidad la problemática de nuestro desenvolvimiento histórico como nación independiente, sea necesario relacionarlo con la evolución constitucional del país. Al respecto, debe recordarse que la moderna concepción de Constitución, que emanó de las dos grandes revoluciones liberales de nes del siglo x , es decir, la guerra de independencia de los Estados Unidos de América y la Revolución Francesa, inuyeron directa e inmediatamente sobre la realidad hispanoamericana, a través de la Constitución Política de la Monarquía Española, conocida popularmente como la Constitución de Cádiz o de 1812. De manera que nuestra tradición constitucionalista deviene desde la época en que el país aún se encontraba bajo la dominación española. A la fecha, se cumplen 150 años de la promulgación de la Constitución Política de la República Meicana, sobre la indestructible base de su legítima independencia, proclamada el 16 de septiembre de 1810 y consumada el 27 de septiembre de 1821, esto es, la Constitución de 1857, y los 90 años de la promulgación de la Constitución vigente. En tal virtud, están más que justicados los homenajes que puedan tributarse a ambos tetos constitucionales, dada la importante trayectoria que han tenido en el desenvolvimiento político de Méico. Toca a los académicos, por razón natural de sus áreas de desempeño, reeionar profunda y objetivamente sobre la amplia temática que ofrece el conteto de tales documentos, y vincularlos estrechamente con los marcos referenciales de cada época. De esta suerte, no es casual que sea en la preclara ciudad de Santiago de Querétaro, sede del ilustre Congreso Constituyente de 1916-1917, en donde nos encontremos reunidos para analizar, desde distintos enfoques, las normas fundamentales que nos legaron aquellos meicanos que forjaron con sus ideales el perl de Méico como nación soberana. De igual modo, hay que tener en cuenta nuestra constante y rme vocación por la democracia, que en la actualidad la propia Constitución 44

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dene no sólo como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.¹ Cabe destacar que para el ejercicio eciente de la democracia es absolutamente necesario garantizar el respeto irrestricto de la voluntad popular manifestada en las urnas electorales, lo que conduce a establecer mecanismos que aseguren la justicia electoral, por lo que debe contarse con normas, instituciones y procedimientos ágiles y accesibles a la ciudadanía en general. En la actualidad se ha generado un maniesto movimiento de apertura democrática y mucho se ha avanzado en la tarea prioritaria de impartir justicia electoral, si bien aún se vislumbra un arduo camino por recorrer. Este estudio se enfoca precisamente en destacar los fundamentos constitucionales que permiten ncar y fortalecer la actividad cotidiana de los órganos jurisdiccionales encargados de velar por el cumplimiento de las disposiciones que rigen la vida electoral del país, dentro de los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad² que postula la propia Carta Suprema del país. Se pretende en este caso, no únicamente circunscribirse a un estudio histórico o evolutivo y a la descripción de la realidad actual, sino también plantear los posibles escenarios en un próimo futuro, lo que resulta en especial importante si se considera que por estas fechas se pretende llevar a cabo una profunda reforma del Estado, lo que necesariamente hace revisable el campo especíco de la justicia electoral. Desde este punto de vista y en la coyuntura en que se desenvuelve la nación, este análisis puede resultar particularmente aportativo, dado que en estos momentos de transición y de cambio deben ser bienvenidas todas las opiniones por controversiales que parezcan ser a ¹

²

Artículo 3, fracción II, inciso a) de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, Legislación Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005. Artículo 41, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Edición citada. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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primera vista. Es claro para todos que en la democracia la uniformidad y la unanimidad no son las metas, sino los síntomas de su caducidad y que, en cambio, la libertad de epresión, sin cortapisas legales y la convivencia respetuosa e institucional entre las diferentes corrientes políticas son las características esenciales de la capacidad y de la madurez del sistema. Sirvan entonces este foro y sus respectivas comunicaciones como vehículo para impulsar el intercambio y el diálogo de los especialistas en los diferentes temas constitucionales, pero sobre todo como vínculo para unir y estrechar nuestros esfuerzos por la superación del país.

I. CONCEPTO Y GENERALIDADES DE LA JUSTICIA ELECTORAL Se entiende por ésta el conjunto de medios de impugnación, partidistas, administrativos y jurisdiccionales, cuya interposición y resolución garantizan el ejercicio eciente de los derechos ciudadanos ejercidos individual o colectivamente. También se le conoce como contencioso electoral, así lo propone el maestro Jesús Orozco Henríquez,³ inclusive el primer tribunal de justicia en la materia en el país, fundado en 1986, se denominó Tribunal de lo Contencioso Electoral. Esta concepción de la justicia electoral implica la presencia de dos elementos fundamentales: uno de carácter instrumental, constituido por los medios de impugnación en la materia, y el otro de naturaleza institucional, los órganos responsables de su conocimiento y resolución.

³

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Orozco Henríquez, Jesús. XLIV, "El contencioso electoral, la calicación electoral", Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco y José Thompson (compiladores), Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International Idea, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Económica. Sección de obras de política y derecho. Fondo de Cultura Económica. México, 2007, segunda edición, p. 1152.

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Para comprender con mayor amplitud el tema de la justicia electoral conviene apuntar los siguientes puntos de reeión: a) Los medios de impugnación son, en general, las vías jurídicas establecidas a favor de los partidos políticos, las agrupaciones políticas nacionales y los ciudadanos, que maniesten alguna afectación a su interés jurídico, en el ejercicio de sus derechos político-electorales. b) Los efectos de la interposición y resolución de tales medios impugnativos, podrán lograr que el acto o resolución combatidos se: conrmen, modiquen, revoquen o anulen, en cuyos dos últimos casos se ordena la reposición del procedimiento correspondiente. A esto hay que agregar que, por disposición constitucional y legal, la interposición de los medios de impugnación en materia electoral, no producirán efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado. c) La nalidad de los medios de impugnación en materia electoral es la de proporcionar seguridad jurídica a los ciudadanos, garantizar la estabilidad político-electoral del país vigilando el respeto absoluto a los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones emanados de las autoridades electorales y dar denitividad a las distintas etapas de los procesos electorales. d) La base constitucional del actual sistema de medios de impugnación en materia electoral se encuentra, en el ámbito federal, en la base IV del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos. Además, en el mismo ordenamiento deben considerarse los artículos 60, 

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Base IV del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Edición citada y párrafo 2 del artículo 6 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Legislación Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005. Artículo 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Legislación Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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para el caso especíco del juicio de inconformidad y del recurso de reconsideración, y 99 que determina los medios impugnativos en la materia y establece la naturaleza, organización y facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En cuanto hace a la justicia electoral local, las bases constitucionales para su establecimiento se encuentran en los artículos 115, 116 y 122 de la misma Constitución federal vigente. Actualmente Méico cuenta, en el campo de aplicación federal, con un sistema de medios de impugnación integral que está constituido por: I. Acciones de inconstitucionalidad, que pueden contener materia electoral y que son de la eclusiva competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos; II. El Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral que conoce y resuelve el Instituto Federal Electoral, si su naturaleza jurídica es administrativa, tal es el caso del recurso de revisión, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en cuanto sean de índole jurisdiccional, de acuerdo con la competencia de cada una de las Salas que integran este órgano supremo de justicia; y III. La justicia partidista, es decir, la que por disposición epresa de la ley deben establecer, en sus estatutos, los partidos políticos para impartir internamente la justicia electoral entre sus propios miembros. A su vez, en cada una de las treinta y dos entidades federativas se reitera este sistema, con lo cual se garantiza que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales del país respeten los principios de constitucionalidad y

Artículo 27.1.g) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Legislación Federal, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005.

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legalidad de observancia esencial en un auténtico estado de derecho. Estos principios han sido destacados por el propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuando maniesta que: “De acuerdo con las reformas a los artículos 41, fracción IV, 99, párrafo cuarto: 105, fracción II y 116 fracción IV, incisos b) y d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, así como en términos de los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 3º de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se estableció un sistema integral de justicia en materia electoral cuya trascendencia radica en que por primera vez en el orden jurídico meicano se prevén los mecanismos para que todas las leyes, actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente a lo previsto en la Constitución federal y, en su caso, las disposiciones legales aplicables, tanto para proteger los derechos político-electorales de los ciudadanos meicanos como para efectuar la revisión de la constitucionalidad o, en su caso, legalidad de los actos y resoluciones denitivos de las autoridades electorales federales y locales”. La reforma electoral de 1996 incluyó la epedición de la ley reglamentaria de la materia, es decir, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como el establecimiento del tercer tribunal electoral, esto es, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación actualmente en funciones. En esta ley se especica que, para la aplicación de la misma, deben utilizarse los criterios gramatical, sistemático y

Revista Justicia Electoral 2002, Suplemento 5, pp. 24-25, Sala Superior, Tesis S3ELJ 21/2001, Compilación Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 19972005, pp. 234-235. Publicada en el Diario Ocial de la Federación el 22 de noviembre de 1996.

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funcional y, a falta de disposición epresa, los principios generales del Derecho. El sistema de medios de impugnación en materia electoral federal se integra por tres recursos (de revisión, de apelación y de reconsideración) y por cuatro juicios (de inconformidad, para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, de revisión constitucional electoral y el que se destina a dirimir los conictos o diferencias laborales de los servidores del Instituto Federal Electoral). De todos los cuales, sólo el de revisión es de naturaleza administrativa y, en consecuencia, lo conoce y resuelve el Instituto Federal Electoral; los demás son de carácter jurisdiccional, por lo que resultan de la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

II. EL DERECHO ELECTORAL Y EL DERECHO PROCESAL ELECTORAL Dentro del campo de la ciencia del Derecho se van incrementando, con el paso del tiempo y la necesaria especialización que requiere la época actual, las áreas de conocimiento especíco o disciplinas jurídicas, mismas que en el campo académico se denominan asignaturas. En este sentido, si bien el fenómeno político-electoral data del origen mismo de la democracia en las civilizaciones mediterráneas clásicas, es decir, Grecia y Roma, las especialidades jurídicas para estudiarlo de manera sistemática y metodológica en sus aspectos sustantivo y adjetivo, son relativamente recientes. Dentro de esta circunstancia, han cobrado vida y evolucionado notablemente en un promedio de tres décadas aproimadamente, las especialidades del Derecho Electoral y Procesal Electoral, lo que hace deducir la



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Artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, edición citada.

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trascendencia de estos temas en el ejercicio cotidiano de la democracia contemporánea, puesto que este auge es de alcance internacional. El Derecho Electoral puede denirse como el conjunto de normas, instituciones, procedimientos y principios losóco-jurídicos que regulan el ejercicio de las prerrogativas ciudadanas referentes a la renovación periódica de los titulares de determinados órganos de gobierno. En tanto que se entiende por Derecho Procesal Electoral al conjunto de normas, instituciones, procedimientos y principios losóco-jurídicos que se aplican para resolver los medios impugnativos que se presentan como consecuencia del ejercicio de los derechos político-electorales ejercidos individual o colectivamente. Ésta es precisamente la especialidad jurídica que se aboca al estudio del tema de la justicia electoral. Cabe advertir que ambas deniciones pueden ser confrontadas por otras muchas que se han emitido por diferentes tratadistas nacionales y etranjeros, los cuales enfocan las suyas desde otros ángulos doctrinales; las aquí presentadas se caracterizan por apegarse al modelo lógicoaristotélico relativo al género próimo y la diferencia especíca; además de que se concentran en el ejercicio del voto activo y pasivo. Por otra parte, hay que advertir que las dos disciplinas jurídicas cuentan ya con la suciente autonomía como para ostentar su calidad de tales. Esta autonomía se mide, según los especialistas, por la comprobación de su autosuciencia legislativa, cientíca o doctrinal, institucional, terminológica y docente.¹ A mayor abundamiento, el maestro Rodolfo Terrazas Salgado arma que: “…derivado del progresivo advenimiento de órganos jurisdiccionales especializados para el conocimiento y resolución de las controversias electorales, la Justicia Electoral ha venido reconociendo y adoptando principios e instituciones que comúnmente se utilizan en los procesos jurisdiccionales, de tal manera que la epresión ‘justiciabi-

¹

Véase al respecto, entre otros autores a Galván Rivera, Flavio, Derecho Procesal Electoral Mexicano, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2000. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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lidad’ aplicada a los conictos electorales, es ahora muy frecuente y no deja de ser ello, un dato muy singular y relevante…”.¹¹ La temática que es objetivo de estudio en esta comunicación no permite ahondar en lo relativo a la fundamentación de la autonomía de las dos disciplinas. Pero sí cabe resaltar el hecho de que el avance institucional y funcional que se ha dejado sentir en los últimos años, al amparo de las disposiciones generales establecidas en la Constitución, con sus respectivas reformas, permite ahora contar con los sucientes espacios académicos de reeión y propuesta que indudablemente enriquecen la cultura jurídica y contribuyen a la superación del régimen democrático en vigencia.

III. EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA ELECTORAL EN MÉXICO La preocupación por contar con mecanismos apropiados para garantizar el respeto de las disposiciones establecidas en la ley respecto del ejercicio electoral, ya se maniestan desde la epedición de la Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en el Puerto de Cádiz, el 19 de marzo de 1812. En dicha Constitución se postula una Monarquía moderada hereditaria, que divide en tres las “potestades” del gobierno, a saber: a) La de hacer las leyes, que reside en las Cortes con el Rey, 2) La de ejecutarlas, que reside en el Rey, y 3) Las de aplicarlas en las causas civiles y criminales, que reside en los tribunales establecidos por la ley.¹² Una de las preocupaciones especícas del Congreso Constituyente de 1812 fue la de vincular la democracia con el principio de representación, conceptos esenciales e iniciales para legitimar la conformación y los trabajos que desarrollaría esta histórica asamblea. Lo anterior derivó

¹¹ Terrazas Salgado, Rodolfo, Introducción al estudio de la justicia constitucional electoral en México, tomo I, Ángel Editor, México 2006, p. 78. ¹² Artículos 14 a 17 de la Constitución Política de la Monarquía Española, reproducida en Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México (1808-1979), Porrúa, México, 1981, décima edición, p. 62.

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igualmente a la fundamentación del concepto de ciudadano, diferente al de súbdito que venía utilizándose en una monarquía tradicional como lo era la de España hasta los inicios del siglo xx.¹³ En tal ordenamiento se establece que las Cortes, consideradas como la reunión de todos los diputados que representan la Nación, serían renovadas, en la totalidad de sus miembros, cada dos años, mediante elecciones indirectas efectuadas a tres niveles, por juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia.¹ En ocasión de celebrarse las elecciones en los tres niveles electorales mencionados, el Presidente de la Junta respectiva debía preguntar si algún ciudadano tenía que eponer alguna queja relativa a cohecho o soborno para que la elección recayera en determinada persona. En caso armativo, el quejoso debía justicar pública y verbalmente la verdad de su dicho en el mismo acto, y en caso de resultar cierta la acusación, el o los inculpados serían privados de voz activa y pasiva; pero, de ser falsa, el difamador sería quien soportaría la pena aludida. En ambos casos no se admitiría recurso alguno. Así lo arman los artículos 49, 72 y 87 respectivamente para cada uno de los niveles de elección. Estas disposiciones, aun con sus limitaciones y simplicidad pueden considerarse como antecedentes de lo que en un tiempo muy posterior son los medios de impugnación en materia electoral, tal vez concretamente, en materia federal, el juicio de inconformidad. En un sentido similar se pronuncia el Decreto Constitucional para la libertad de la América Meicana, promulgada por el Supremo

¹³ Para profundizar en este asunto se recomienda ampliamente el interesante estudio del maestro José Barragán Barragán “Idea de la representación y la democracia en las Cortes de Cádiz”, Anuario Mexicano de Historia del Derecho XX-2008, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, México 2007, pp. 19 y ss. ¹ Previamente la misma Constitución gaditana consideraba en general como ciudadanos españoles a todos los hombres libres habitantes del territorio español en ambos hemisferios, señalando claro está las diferentes opciones de arraigo, Consúltense los artículos 1, 5, 10 y 18 a 26 de la Constitución Política de la Monarquía Española, en Tena Ramírez, Felipe, op. cit., pp. 60-63. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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Congreso Meicano, o Congreso de Anáhuac, el 22 de octubre de 1814 en Apatzingán, Michoacán, obra cumbre de la insurgencia encabezada en ese momento por el Generalísimo José María Morelos y Pavón. En este teto constitucional, que en realidad no tuvo vigencia, dada la precariedad de la guerra libertaria, en donde los insurgentes no eran sino dueños efímeros del territorio que lograban obtener mediante sus armas, y en la inteligencia de que el propio caudillo fue fusilado un año después de su promulgación; sin embargo, también se contempla la renovación de los miembros del Supremo Congreso, mediante elecciones indirectas en los mismos tres niveles establecidos en la Constitución de Cádiz, además de que se reitera el procedimiento de denuncia por cohecho o soborno y sus consecuencias, de acuerdo con el contenido de los artículos 71, 86 y 95 de la Constitución en comento. En este mismo orden de ideas, debe resaltarse el hecho de que desde la Constitución de Cádiz de 1812 y hasta la reforma constitucional y legal de 1993, privó el sistema de autocalicación de las elecciones, combinado más adelante con el de heterocalicación, cuando la Cámara de Diputados se erigía en Colegio Electoral para calicar la elección del Presidente de los Estados Unidos Meicanos. Más tarde, al acceder el país a su vida independiente, la historia contencioso-electoral de Méico admite, para su estudio y sistematización la división en etapas o periodos, tomando en cuenta diversos criterios. De esta manera, por ejemplo, José Luis Rebollo Fernández divide la historia electoral meicana en cuatro épocas, en el orden siguiente: primer periodo, de 1812 a 1856; segundo, de 1857 a 1881; tercero, de 1882 a 1977; cuarto, de 1977 a 1996. En consecuencia, añadimos, cabe proponer un quinto periodo de 1996 a la fecha. Analizar los aspectos esenciales que caracterizan a cada una de estas etapas, resulta un ejercicio básico, a n de conocer con mayor amplitud las circunstancias políticas que inuyeron en los Congresos Constituyentes de 1856-57 y de 1916-17, creadores de las dos últimas Constituciones del país, a las que concretamente se reere este estudio. 54

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En la primera etapa (1812-1856), arma el doctor Fernando Ojesto Martínez Porcayo¹ que en ese tiempo el Poder Legislativo era el único autorizado para determinar la constitucionalidad de las leyes, como resultado de la inuencia española de la época. En tal virtud, la propia Suprema Corte o Supremo Tribunal debería promover la declaración correspondiente en caso de duda sobre el sentido de una ley; esto puede constarse en los documentos constitucionales de 1824, 1843 y 1847. A su vez, el Poder Legislativo fue facultado ampliamente para determinar diferentes aspectos esenciales de la vida política del país. De esta manera, el Congreso General estableció la forma en que debería instalarse el Congreso de Durango en 1826; declaró inconstitucional un decreto del Congreso de Jalisco que anulaba las elecciones en Guadalajara, Zapopan y Sayula en 1828; determinó el número y nombre de los ciudadanos que debían calicar las elecciones en Durango en 1829; declaró que el Congreso en Oaaca se había congurado inconstitucionalmente y, por lo mismo debería procederse a una nueva elección local en 1830; y en ese mismo año intervino para instalar el Congreso Constituyente del Estado de Méico. En este conteto, particularmente destaca que en 1828 el Congreso declaró la nulidad de la elección del Presidente de la República. Al respecto, debe recordarse que para la elección del Jefe de Estado, en la Constitución de 1824, se establecía un sistema indirecto en el que participaba el Congreso de la Unión, con ambas Cámaras. De esta suerte, al concluir el mandato del primer Presidente Guadalupe Victoria, fue electo Manuel Gómez Pedraza; pero mediante un amotinamiento muy grave ocurrido en la Ciudad de Méico, promovido por el grupo de los federalistas, se presionó al Congreso de la Unión para declarar la nulidad aludida, elevó en su lugar a la Primera Magistratura al general Vicente Guerrero.

¹

Ojesto Martínez Porcayo, Fernando, Evolución de la Justicia Electoral en México. Evolución de la Justicia Electoral en México, en Alemania y en España. La Presencia Internacional del Tribunal Electoral y sus Magistrados. Cuaderno 3. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2003, pp. 121 y ss. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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Debe advertirse que en la Constitución Federal de los Estados Unidos Meicanos, decretada el 4 de octubre de 1824, misma que regía al país cuando se efectuó esta anulación de la elección presidencial, no se señala medio impugnativo electoral alguno, por lo cual resulta doblemente interesante analizar la base jurídica en la que se basó esta anulación. Igualmente, debe añadirse que para 1836 el país dio un giro trascendente, pasó del sistema federal al centralista, lo que hizo necesario cambiar la normatividad constitucional, por lo cual se epidieron las llamadas Bases y Leyes Constitucionales de la República Meicana. En estos documentos, siete en total, se congura un cuarto poder conocido como Supremo Poder Conservador, inspirado en el derecho constitucional francés, establecido para garantizar la constitucionalidad de los actos de los otros tres poderes. Ello resultaba importante en una época en la que aún no se establecían otros controles constitucionales, como el caso especíco del juicio de amparo. Este órgano se integraba con cinco miembros, quienes sólo eran responsables de sus actos frente a Dios y a la opinión pública.¹ Este órgano calicaba la elección de los senadores, podía determinar la incapacidad física o moral del Presidente de la República y declarar cuál era la voluntad de la Nación, interpretando leyes y anulando actos y resoluciones de los otros tres poderes. El señalar las facultades especícas del Supremo Poder Conservador, sólo en materia política-electoral, hace ver que se trataba de un ente de gobierno con una capacidad tan grande, que de hecho rebasaba a los poderes tradicionales y de hecho los subordinaba a sus criterios. Este estado de cosas fue vigente entre 1836 y 1841, cuando la rebelión de Tacubaya logró su derogación. Paralelamente, es necesario señalar que se decretaron leyes electorales generales en los años 1823, 1830, 1836, 1841 y 1847; como puede apreciarse, con muy poco tiempo de vigencia, lo que denota la inestabi-

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Artículo 17 de la Segunda Ley Constitucional, Tena Ramírez, Felipe, op. cit., p. 211.

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lidad política del país por esa época. En realidad estas leyes siguen las directrices marcadas por las Constituciones de 1812 y de 1814. No obstante, en 1830 se cambió la demarcación geográco-política de parroquia, por la de sección electoral a cargo de un comisionado, mismo que era responsable de la entrega de las boletas electorales a los electores y de conformar el padrón electoral; este instrumento se estableció en esa misma ley. Por lo tanto, el ciudadano podía reclamar la entrega de su boleta electoral y su inclusión o eclusión indebida en el padrón, respecto de la sección electoral correspondiente. Tal reclamación la resolvía el órgano encargado de efectuar las elecciones, es decir, la Junta Electoral Primaria, en el entendido de que su decisión era denitiva e inatacable. En 1843 las Bases Orgánicas de la República Meicana, todavía centralista, presentaron causales de nulidad de elección, señaladas en su artículo 168, mismas que pueden agruparse de la siguiente manera: 1) Por falta de cumplimiento de requisitos para ser elegido en el cargo al que se aspira, 2) Por la intervención o violencia de las fuerzas armadas durante la jornada electoral, 3) Por falta de la mayoría absoluta que se requería para algunos cargos, y 4) Por error o fraude en el cómputo de los votos. Resulta interesante anotar que en este documento, el título VIII que contiene todas estas disposiciones, se denomina “Poder Electoral”.¹ Más tarde, en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, establecía que los derechos del ciudadano se suspenden por ser ebrio consuetudinario o tahúr de profesión o vago; por el estado religioso, por el de interdicción legal; en virtud de proceso sobre aquellos delitos por los cuales se pierde la cualidad de ciudadano y por rehusarse, sin ecusa legítima, a servir los cargos públicos de nombramiento popular. Sin embargo, el ciudadano afectado al respecto podía ser rehabilitado por el Congreso general.¹

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Tena Ramírez, Felipe, op. cit., p. 430. Ídem, p. 472. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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IV. LA CONSTITUCIÓN DE 1857 Dentro del marco referencial de la lucha entre los liberales y los conservadores, surge este documento constitucional, el que en su momento determinó un verdadero paradigma dentro de la vida político-jurídica del país. Debe recordarse que la última dictadura del Presidente Santa Anna hizo proclive la unión en su contra de los grupos radical y moderado del llamado partido liberal.¹ Lo que produjo un levantamiento armado de considerable importancia, que se inició en el sur de Méico y que se conoce como la Revolución de Ayutla, encabezada por Juan Álvarez e Ignacio Comonfort y que terminó por derrocar al dictador, para establecer un régimen liberal, que encabezó nalmente el propio Comonfort. El triunfo de la Revolución de Ayutla trajo como consecuencia la elaboración de una nueva Constitución que debería contener la organización del Estado meicano sobre las bases liberales que proclamaba el grupo en el poder. Por lo cual, se convocó a un Congreso Constituyente en 1856 para sesionar en la Ciudad de Méico. Dada la situación de desorden originada por el mismo movimiento revolucionario, fue muy difícil integrar el Congreso, el que al n quedó formado por 78 diputados predominantemente liberales radicales o “puros”, posición que luego se vio reejada en el teto constitucional que conformaron. Entre los miembros más destacados de esta magna asamblea es posible mencionar a Ponciano Arriaga, José María Mata, Francisco Zarco, León Guzmán, Ignacio Ramírez, Guillermo Prieto, Santos Degollado, Ignacio Mariscal, Manuel Doblado, Ignacio L. Vallarta, Vicente Riva Palacio, Bernardo Couto y José María del Castillo Velasco. Todos ellos poseedores de una vasta cultura y de especial talento, además de que tenían un conocimiento muy claro de los grandes problemas nacionales y de las necesidades sociales del país. Por esa razón se do de ellos que integraban un Congreso Constituyente ilustrado. El doctor

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Si bien, sería hasta mucho después cuando se congurarían realmente estos grupos políticos, como verdaderos partidos.

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Jorge Carpizo arma respecto de este Congreso que: “La generación constituyente de 1856-57 es una de las más ilustres que ha dado el Anáhuac…”.² El Congreso debatió en la Ciudad de Méico desde el 14 de febrero de 1856, formalmente a partir del siguiente día 18, en que se hizo el juramento solemne de la Constitución el 5 de febrero de 1857, es decir, fue un Constituyente largo, con duración de un año. Resulta curioso que al principio se propuso como sede a Dolores Hidalgo, Guanajuato. Francisco Zarco, originario de Durango y destacado periodista, llevó puntual crónica de este Constituyente y gracias a él se tiene noticia de lo allí ocurrido a través de las páginas de su periódico El Siglo Diez y Nueve. Se discutió si debía reestablecerse la Constitución de 1824 o crearse una nueva, lo que nalmente sucedió; mientras se elaboraba la Constitución, se promulgó el 15 de mayo de 1856 un Estatuto Orgánico Provisional, para ejercer las funciones propias de la administración pública. En este Estatuto, que se inspiró en la Constitución de 1824 y en las Bases Orgánicas de 1843, se proclamó la abolición de la esclavitud; se establecieron las bases para el servicio profesional; se declaró la libertad de enseñanza, se prohibieron los monopolios, las penas degradantes y los préstamos forzosos; se determinó respetar la propiedad privada y establecer las penitenciarias, entre otros aspectos destacados. El nombre ocial de este documento fue Constitución Política de la República Meicana sobre la indestructible base de su legítima independencia (proclamada el 16 de septiembre de 1810 y consumada el 27 de septiembre de 1821). El 17 de febrero de 1857 se clausuraron las sesiones y el 11 de mayo se promulgó la Constitución. Su artículo transitorio señalaba que empezaría a regir el 16 de septiembre “próimo venidero” (sic), día en que se instalaría el Primer Congreso Constitucional.

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Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, Coordinación de Humanidades, 2a. ed. UNAM, México, 1989, p. 30. Marco Antonio Pérez de los Reyes

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La Constitución cuenta con ocho títulos, 128 artículos y uno transitorio. Se inicia manifestando: “En el nombre de Dios y con la autoridad del Pueblo Meicano…” Entre sus principales características se cuentan las siguientes: 1. 2.

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Contiene una sección dedicada a los derechos del hombre. El artículo 2 señala la prohibición de la esclavitud, en los términos similares a la disposición relativa contenida en el primer artículo de la Constitución vigente y donde se dice que un esclavo que pise el territorio nacional recobra su libertad y tiene la protección de las leyes, disposición que era importante ya que en Estados Unidos de América prevaleció la esclavitud casi una década más hasta que fue abolida en tiempos del Presidente Abraham Lincoln. Se otorgan libertades de prensa, enseñanza, trabajo, epresión, petición, portación de armas para su seguridad y legítima defensa, tránsito, etc. Se dan garantías procesales y penales; se prohíben las penas trascendentes e infamantes, la retroactividad de la ley, los monopolios y estancos, la propiedad de manos muertas, y se garantiza la inviolabilidad del correo. Se establece, en el artículo 29, la forma para proceder a suspender garantías y los casos en que debe efectuarse. Se señalan las categorías de meicanos, etranjeros (sic) y ciudadanos. Se proclama la clásica división de los tres poderes, su integración, organización y funcionamiento. Se postula como prerrogativa del ciudadano el voto activo y pasivo, ecluyéndose de ella a las mujeres. Desde los 18 años de edad se alcanza la ciudadanía meicana, pero no es sino hasta los 25, cuando se puede obtener un cargo de elección popular. Además de la edad, se debe tener la calidad de ciudadano meicano, en ejercicio de sus derechos, residir en el lugar

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de la elección y no ser eclesiástico, para aspirar a un cargo de elección popular. Desaparecen la Vicepresidencia y el Senado de la República. El voto es universal e igualitario, sin distinción de clases sociales. Hay un sistema de elección indirecto en primer grado y con escrutinio secreto. Ya aparece el principio de que las facultades que no están concedidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Se cuenta con el procedimiento de mayoría calicada en el Congreso y en las Cámaras de los Estados para que obre una reforma constitucional.

La Constitución era tan anticlerical que fue rechazada por el clero, al grado de que el papa Pío IX criticó abiertamente lo promulgado y el clero ecomulgó a quienes la juraran, a la vez que el gobierno procedió a cesar a todo empleado que no lo hiciera. La Constitución se inspiró en los grandes principios losócos de la Revolución Francesa; era pues republicana y liberal. El modelo constitucional que se formó con ella tenía dos ramas de origen: el constitucionalismo francés y el estadounidense. Se dice que pese a las protestas del clero, la Constitución no era radical, sino más bien moderada o ecléctica. El modelo resultaba adecuado para un país desarrollado, en donde cabía el liberalismo económico y la simple vigilancia del Estado en cuestiones comerciales y de producción, pero nuestro pueblo distaba de estar en condiciones de adecuarse a tales principios, por lo que la injusticia sobre las clases populares urbanas y rurales continuó, lo que eplica el posterior estado de cosas en el porrismo. Para colmo de males, los pueblos indígenas fueron despojados de sus tierras y se acentuaron el descontento y la marginación en el campo. Parecería que el teto constitucional no gustaba a los conservadores por ser liberal y anticlerical, a los liberales puros por ser moderada y a los moderados por algunas de sus medidas radicales. Así, levantó Marco Antonio Pérez de los Reyes

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tal polémica que nos hizo arribar a la llamada Guerra de Reforma, que fue una contienda civil de alcances muy graves. Una de las principales preocupaciones del constituyente en ese tiempo fue el de señalar con toda claridad los límites de las facultades de cada uno de los tres poderes, en particular el hecho de marcar contrapesos al Poder Ejecutivo, dado que la dictadura de Santa Anna fue particularmente oprobiosa. En la clasicación cronológica de José Luis Rebollo a la que se hizo alusión, a partir de la epedición de esta Constitución se constituye la segunda etapa, que comprende desde 1857 hasta 1881, en la que, entre otras cosas, queda claro que se le otorgaron más facultades al Poder Legislativo, inclusive compuesto por una sola Cámara, la de Diputados, y que por lo mismo servía de contrapeso al Poder Ejecutivo. Así, la diputación federal tenía más injerencia en materia electoral, a la vez que el Poder Judicial controlaba la constitucionalidad de leyes y actos de autoridad, tal vez mostrando en ello una clara inuencia estadounidense. Al respecto, debe considerarse que en el artículo 101 la Constitución de 1857 introdujo el juicio de amparo. En esta preocupación por equilibrar el ámbito de facultades de los tres poderes, el Congreso Constituyente privilegió las bondades del principio de conanza, voluntad colectiva y decisión popular.²¹ No obstante, no todos los constituyentes se mostraron optimistas frente a los logros que se plasmaban en esta Constitución, y así por ejemplo Ponciano Arriaga, a propósito del planteamiento del problema agrario de la época, referente a la inequitativa distribución de la tierra y la etrema miseria de los campesinos, manifestaba: “Este pueblo, no puede ser libre, ni republicano y mucho menos venturoso —sentenció— por más que cien constituciones y millares de leyes proclamen derechos abstractos, teorías bellísimas, pero impracticables, en consecuencia del absurdo sistema económico de la sociedad”.²² ²¹ Al respecto es recomendable la lectura de Gargarella, Roberto, "Notas sobre el constitucionalismo radical en México, 1857", Revista de la Facultad de Derecho de México, tomo LVII, número 247, enero-junio de 2007, Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 205 y ss. ²² Gargarella, Roberto, artículo citado, pp. 216 y 217.

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Después del paréntesis amargo que representó para Méico el Segundo Imperio (1864-1867), con el triunfo de la República, se le otorgaron mayores facultades al Poder Legislativo, que limitó aún más al Ejecutivo, a la vez que paradójicamente se presentaba el fenómeno del continuismo en la reelección de los titulares del Ejecutivo federal y locales. Tal situación, sumada a otros factores, originó el problema conocido como “El Amparo Morelos”, que determinó la incompetencia de origen, misma que podían calicar los jueces de distrito, pero únicamente para el caso de autoridades locales, puesto que se pensaba que respecto de las federales no había competencia alguna que objetar, ni ante quien objetarla. Es conveniente referir, aunque sea a grandes líneas este particular asunto en los siguientes términos: El primer gobernador del recientemente creado Estado de Morelos fue el general Francisco Leyva, quien se reeligió, modicó la Constitución local y sin alcanzar las dos terceras partes de los votos de la elección respectiva. A la vez, en la Ley de Ingresos del Estado para 1874 se estableció un fuerte impuesto a la producción de caña de azúcar, producto básico para la economía de la región. Cuando la ley fue aprobada en el Congreso estatal, el diputado Vicente Llamas con su presencia contribuyó a integrar el quórum con el número mínimo de seis legisladores que eigía el Reglamento respectivo, pero era sabido que este representante popular había sido elegido sin haber renunciado con anterioridad a su cargo de jefe político, lo que epresamente prohibía la Constitución morelense. Los cañeros afectados solicitaron amparo aduciendo la incompetencia de origen del Congreso y del mismo Gobernador. Dentro de estos parámetros, el juez de distrito concedió el amparo a los quejosos. En consecuencia, el gobierno de Morelos presentó una queja respecto de la decisión tomada por el juez, pero ningún representante de la autoridad local se presentó a raticar la queja, a pesar de que el juez sí hizo acto de presencia en la Suprema Corte para aducir lo que a su derecho correspondía. Con estas circunstancias, el juez implicado regresó a la ciudad de Cuernavaca, en donde al llegar fue aprehendido por considerarlo Marco Antonio Pérez de los Reyes

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subversivo, si bien, posteriormente y, con la presión de la Suprema Corte, fue dejado en libertad; posteriormente, el máimo tribunal del país raticó el amparo concedido, surgió así la llamada tesis Iglesias, alusiva al nombre de José María Iglesias, a la sazón Presidente de la Corte, quien manifestaba que era válido desconocer lo actuado por los colegios electorales locales, sin necesidad de destituir a las autoridades consideradas como ilegítimas; lo que se fundamenta a la vez en la tesis Otero respecto del principio de relatividad del Amparo. En otro sentido se pronunció la tesis Vallarta, en donde Ignacio L. Vallarta dejó claro que el amparo se concede en función del acto de autoridad reclamado y no respecto de la legitimidad de origen del titular del órgano impugnado. Esta tesis fue la que prevaleció. Además, en 1874, se reabrió el Senado, que había sido suprimido por la Constitución de 1857 y al cual se le concedieron varias y muy importantes facultades de carácter político, mismas que le restaron a la Corte, por lo cual se consolidaron los colegios electorales de las Cámaras federal y locales. Más tarde, en Puebla el presidente del Tribunal Superior de Justicia León Guzmán, quien por cierto fue miembro de la comisión redactora de la Constitución de 1857, se amparó contra el Congreso local que lo destituyó de su cargo, en virtud de que él a su vez desconoció la legitimidad del Congreso. Este amparo pasó a revisión y se conrmó, pero Vallarta presentó un voto particular en el que terminó por establecer su tesis en el sentido de no pronunciarse por la legitimidad de origen de la autoridad responsable, basado además en el principio de que la Corte no tenía concedidas epresas facultades al respecto y, en este sentido, las facultades no concedidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados. Hacia 1881 quedó ya rme esta tesis Vallarta, a partir del amparo concedido a Salvador Dondé, patrocinado por el ilustre jurista Jacinto Pallares y con gran inuencia estadounidense y el beneplácito del gobierno del general Porrio Díaz, por razones evidentes de no poner en riesgo la legitimidad de los distintos órganos de su gobierno, basado en el sistema de reelección y de relaciones sólidas y jerárquicamente rígidas. 64

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Con estos acontecimientos concluyó la segunda época de la evolución electoral y se entró a la tercera que se inició en 1882 y concluyó en tiempos posrevolucionarios, en 1977, con la legislación electoral del régimen de López Portillo. En cuanto hace directamente a las consecuencias en materia de elecciones de la Constitución de 1857, resalta el hecho de que ésta se epidió el 5 de febrero de ese año y ya para el día 12 el país contaba con una Ley Orgánica Electoral, misma que estuvo vigente hasta 1901 y en la que se añadían algunas causales de nulidad de elección, por ejemplo, el haber mediado soborno o cohecho y por error sustancial en la persona nombrada. Resulta interesante constatar que en esa norma, cualquier ciudadano podía solicitar la anulación aludida ante la junta distrital correspondiente o directamente ante el Congreso de la Unión, en la inteligencia que de no mediar impugnación alguna o si no se probaba la causal manifestada, la elección quedaba rme y válida. Como ya se ha dicho, otro problema grave en materia electoral fue el de la reelección prolongada del jefe del Ejecutivo, situación que se inició con Benito Juárez, continuó con Sebastián Lerdo de Tejada y culminó con Porrio Díaz. En los tres casos señalados se originaron fuertes movimientos oposicionistas, mismos que fueron reprimidos de manera tajante y en donde destacan la rebelión de La Noria y la de Tutepec en diferentes momentos con el propio Porrio Díaz, en que proclamó el principio de no reelección. Todo ello, aunado a la saturación de las epectativas del régimen porrista, dio como consecuencia el estallido de la revolución de 1910 cuyo lema de inicio fue precisamente el de “Sufragio efectivo, no reelección”, postulado por Francisco I. Madero en el Plan de San Luis Potosí. Por otra parte, en el porrismo se le dio gran importancia a las jefaturas políticas para controlar en forma absoluta el poder, que generó verdaderos cacicazgos en cada entidad federativa, de aquí la eplicación del lema de “Municipio Libre” postulado por los hermanos Flores Magón. Esto fue particularmente signicativo en un gobierno Marco Antonio Pérez de los Reyes

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como el del general Díaz que se ostentaba como partidario del lema “Poca política y mucha administración”. Al momento de desarrollarse el proceso electoral de 1909-1910, y como consecuencia directa de lo vertido en la entrevista Díaz-Creelman, se presentó a registrar su candidatura a la Presidencia de la República el propio Francisco I. Madero, al iniciar una campaña electoral más o menos eitosa, a pesar de los esfuerzos del régimen para obstaculizarla. Ante esta situación, estando el candidato en Monterrey fue aprehendido y remitido a la penitenciaria de San Luis Potosí, acusado de injurias en contra del Presidente Díaz. A raíz de ello, era evidente que Madero ya no era elegible por estar sujeto a un proceso penal, lo que aseguraba el triunfo del Presidente en el poder. Tal difamación, sin embargo, precipitó los acontecimientos, sobre todo cuando Madero logró emigrar a los Estados Unidos. A la caída del Presidente Díaz y el ascenso al poder de Francisco I. Madero el 6 de noviembre de 1911, de inmediato se abocó a proponer la reforma constitucional respectiva para elevar a ese rango el principio antirreeleccionista, lo que ocurrió efectivamente el día 27 del mismo mes de noviembre. En ese conteto, el 18 de diciembre se epidió la Ley Electoral que ordenaba que se formara una Junta Revisora del Padrón Electoral, la que además de proceder en consecuencia, debía resolver las reclamaciones de los ciudadanos y de los partidos políticos en lo que toca a las irregularidades cometidas en torno a las elecciones. En esta ley además, se reguló por primera vez la Constitución y el funcionamiento de los partidos políticos y se dividía el territorio nacional en distritos electorales; se ordenaba la publicación de las listas de empadronamiento y, en tal virtud, los ciudadanos podían impugnarlas, al igual que el nombramiento de los funcionarios de casilla. Es curioso que los partidos políticos, entonces de incipiente creación, elaboraban las boletas electorales, de acuerdo con el modelo que previamente aprobaba la Secretaría de Gobernación. Igualmente, los escrutadores de las mesas directivas de casilla eran propuestos por los partidos contendientes y nombrados por los presidentes municipales. 66

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De la misma manera, los partidos políticos podían nombrar sus representantes en cada casilla y ya contendían con colores distintivos. Los senadores eran declarados electos por las legislaturas de los Estados. Para fundar un partido político se requería como mínimo justicar 100 miembros, y los candidatos debían ser registrados por lo menos un mes antes del día de la elección. Las elecciones seguían siendo indirectas en primer grado. Por cada 500 habitantes se contaba con un elector para integrar los colegios sufragáneos. Un poco después, en 1912 se llevó a cabo una reforma constitucional para integrar una junta que efectuara el cómputo indirecto de la elección de diputados y de senadores. Tal organismo estaba conformado por diez ciudadanos residentes en el distrito electoral respectivo. Con todas estas medidas constitucionales y legales se daba un paso enorme en el camino de la democracia y se iniciaba la centuria con un pronóstico optimista, porque parecía ser la oportunidad tan esperada para alcanzar la modernidad en el país. No obstante, los hechos demeritaron este primer éito y después del golpe de Estado en contra del gobierno maderista, conocido como la “decena trágica”, se estableció la usurpación huertista, la que luego fue abatida por la revolución constitucionalista encabezada por Venustiano Carranza, quien proclamó desde Coahuila el Plan de Guadalupe, sostuvo la vigencia y aplicación de la Constitución de 1857, todo lo cual derivó en una terrible guerra civil, o guerra de facciones, que terminó por desgastar a los caudillos y a sus ideologías.

V. LA CONSTITUCIÓN DE 1917 En este conteto, una vez vencido Villa en los combates de Celaya (6, 7, 13 y 15 de abril de 1915) y casi derrotado el general Emiliano Zapata en el sur, a lo largo de 1916, Carranza modicó el Plan de Guadalupe y convocó, el 16 de septiembre de ese año, a la integración de un Congreso Constituyente, para que por su intermediación la nación epresara su voluntad de generar las reformas necesarias acordes con los planteamientos de la Revolución social. El Distrito Marco Antonio Pérez de los Reyes

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Federal y cada entidad federativa elegiría un diputado propietario y un suplente por cada 60 mil habitantes, o fracción mayor de 20 mil, de acuerdo con el censo general de población de 1910 y según las normas de la Constitución de 1857. Los comicios se efectuaron el 22 de octubre, y el 1 de diciembre se instaló solemnemente este Congreso Constituyente, en el Teatro Iturbide (hoy de la República), de la Ciudad de Querétaro. Esta magna asamblea tenía la limitante de no contar realmente con oposición, pues no se dio cabida a representantes del porrismo, del huertismo, del zapatismo, del villismo o de la disuelta Convención de Aguascalientes. Simplemente era la epresión del constitucionalismo carrancista triunfante, la realidad vuelta legalidad. No obstante, los señores constituyentes desde un principio se dividieron en dos grupos: los liberales moderados y los radicales etremistas, quienes pugnaban por un Estado fuerte promotor de reformas sociales en el país. En sus las destacaron por su animada y brillante participación, entre otros: Luis Manuel Rojas, quien se desempeñó como presidente del Congreso, Féli F. Palavicini, Alfonso Cravioto, José Natividad Macías, Francisco J. Múgica, Heriberto Jara, Rafael Martínez de Escobar, Esteban Baca Calderón, Hilario Medina, Arturo Méndez, Agustín Garza González, Paulino Machorro, Cándido Aguilar, Salvador González Torres, Fernando Lizardi, Jesús López Lira, Ernesto Meade Fierro, José María Trochuelo, Antonio Ancona, Juan de Dios Bojórquez y Fernando Castaños. Cabe advertir que Venustiano Carranza sólo pretendía reformar la Constitución de 1857, no crear una nueva Carta Magna. En realidad su proyecto poco avanzaba en lo que toca a reivindicaciones profundas de los derechos de los grandes grupos sociales. Según Daniel Moreno Díaz en el proyecto que el Primer Jefe sometió a la consideración del Congreso Constituyente de 1917 destaca lo siguiente: 1. 2.

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El cambio de la denominación derechos del hombre por el de garantías individuales. Algunas modicaciones a los artículos 14, 20 y 21 para agilizar el procedimiento penal; la función investigadora

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quedaba a cargo del Ministerio Público, y evitar así que el juez fuera también parte acusadora. Otorgaba mayores facultades al Poder Ejecutivo Federal como la de veto y de nombramiento de su gabinete, para evitar que éste fuera débil frente al Legislativo, como había ocurrido en la Constitución de 1857; en esto era evidente la inuencia que ideológicamente se recibió de la obra La Constitución y la Dictadura, libro clásico del Derecho constitucional meicano, escrito por Emilio Rabasa, quien aseguraba que esa debilidad del Ejecutivo trajo como consecuencia la necesidad de gobernar con facultades etraordinarias, algo típico de los gobiernos de Benito Juárez y de Porrio Díaz. Se reducía a uno solo el periodo ordinario de sesiones del Senado. Se establecía la elección directa del Presidente de la República. Se eliminaban las jefaturas políticas, y se postuló el municipio libre y autónomo. Se procuraba dar mayor autonomía al Poder Judicial de la Federación.

El Congreso Constituyente de Querétaro sesionó desde el 1 de diciembre de 1916 hasta el 5 de febrero de 1917, pero su labor fue titánica para desahogar todas las inquietudes vertidas en los múltiples discursos y debates, en su mayoría apasionados y radicales, fruto natural de las corrientes revolucionarias de la época. Con muchas presiones en cuanto a tiempo, pues se había jado el plazo del 5 de febrero de 1917 (que coincidía con la misma fecha de la Constitución anterior, de 1857), en medio de fuertes protestas por parte de los grupos más conservadores del país, se promulgó la Constitución emanada de este Congreso Constituyente, el que por atención al Proyecto del Primer Jefe nombró al documento Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la del 5 de febrero de 1857. Todo ello recibió una fuerte crítica de parte de Felipe Tena Ramírez, quien Marco Antonio Pérez de los Reyes

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dice que ni modicaba la Constitución de 1857 ni se manifestaba abiertamente como una nueva Constitución. Lo cierto es que el pueblo, el foro y la historia contemporánea de Méico han dado plena legitimidad a la Constitución de 1917 y al margen de precisiones técnico-jurídicas y políticas, se la considera una nueva Constitución, y por cierto la primera de orden social, lo cual nos honra. No en vano la Asamblea Constituyente de Querétaro es recordada con especial respeto y admiración. La Constitución entró en vigor el 1 de mayo de 1917, pero con base en ella, desde el 6 de febrero se convocó a elecciones para Presidente de la República y miembros del Congreso. Éstas se efectuaron el 11 de marzo siguiente y la primera magistratura correspondió a Venustiano Carranza. La promulgación de la Constitución fue muy solemne, con la presencia del propio Carranza. En un principio fue criticada por algunos políticos eiliados como Rodolfo Reyes y Jorge Vera Estañol, quienes le señalaron múltiples errores de carácter técnico-jurídico, pero todo ello no tuvo mayores consecuencias para el país. Con la epedición de ese importante documento se iniciaba la etapa de institucionalización de la Revolución social de Méico, se abría el panorama de su historia contemporánea, rica y accidentada y de la que muchos ya hemos sido testigos y actores y, por lo mismo, nos toca conocer, comprender, defender y ampliar los contenidos de este teto constitucional que ofrece tantas aristas y opciones para afrontar con mano firme y decidida el presente y el futuro del país.

VI. EVOLUCIÓN DE LA JUSTICIA ELECTORAL POSTERIOR A LA EXPEDICIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Ya en la Ley Electoral de 1911 se regulaba el derecho de los partidos políticos para presentar a las mesas directivas de casilla observaciones sobre algunas irregularidades cometidas el día de la jornada electoral y se tipicaron en el Código Penal de la época los delitos de orden 70

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electoral. De igual manera, se precisaron las reglas para declarar la nulidad de las elecciones. En la convocatoria para elegir diputados al Congreso Constituyente de 1916-17 se añadió una causal de nulidad, que fue la de haber instalado la casilla en lugar diferente al establecido previamente por la autoridad electoral. Más tarde, la Ley Electoral de 1917 estableció las facultades de calicación de las elecciones federales entre las Cámaras de Diputados y Senadores respectivamente. De la misma manera, la Ley para la Elección de los Poderes Federales de 1918, vigente hasta 1946, estableció la obligación de los jueces civiles de informar a las autoridades electorales respecto de los fallecimientos de ciudadanos para efectos de ajustar el padrón electoral; también hizo lo propio respecto a los jueces penales para que informaran de los sujetos procesados por la comisión de algún delito. En la etapa posterior a la epedición de la Constitución vigente, en 1946 Manuel Ávila Camacho epidió la Ley Federal Electoral, que creó la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y se estableció que sólo los partidos políticos pueden registrar candidatos. Clasicó las nulidades en: de voto de elector, por ejemplo si éste depositó su voto en casilla que no le corresponde, si lo emite de manera diferente a como lo maniesta la ley, si suplanta a un elector o si vota doblemente, si el elector era incapaz o inelegible el candidato. Nulidad de votación en casilla, por ejemplo, si se instaló en lugar diferente al señalado con anterioridad por la autoridad electoral, si hubo soborno, cohecho o presión sobre los electores o los funcionarios de casilla, si hubo violencia física o error o dolo en el cómputo. Nulidad de elección, por ejemplo, si hubo irregularidades graves en la preparación de la elección. La nulidad la podía invocar cualquier ciudadano, ello fue originando la formación de recursos con diferente denominación, todos de orden administrativo. En 1951, la Ley Electoral Federal otorgó a la Comisión Federal Electoral la resolución de varios recursos e incluso la respuesta a consultas de interpretación de esa misma ley. En 1973, la Ley Federal Electoral concedía a los ciudadanos y a los aspirantes a ser registrados como candidatos y a sus partidos, en un Marco Antonio Pérez de los Reyes

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máimo de un día contado a partir de que supieron de la negativa para que resolviera al respecto el órgano administrativo superior. En 1977, la nueva ley electoral del Presidente López Portillo generó un verdadero sistema de medios de impugnación en materia electoral, entre otros (por reforma del artículo 60 constitucional), el recurso de reclamación del que conocería la Suprema Corte contra las resoluciones de los colegios electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión, pero no tenía mayores efectos de índole judicial, por lo que la Corte, de hecho, no ejerció esta facultad, a pesar de que se interpusieron 13 recursos de este tipo, puesto que su decisión venía a constituir una mera opinión, no vinculatoria. Otros recursos de esta ley fueron: inconformidad (contra actos del Registro Nacional de Electores), el de protesta (contra los resultados del escrutinio y cómputo de casilla), el de queja (contra resultados de cómputo distrital), este último por cierto lo conocería el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados e impugnaba la elección de éstos por ambos principios, el de revocación (contra actos de la Comisión Federal Electoral, o las comisiones locales o distritales) y el de revisión (respecto de lo resuelto en la inconformidad, protesta o revocación). Más adelante se creó el primer tribunal en la materia, conocido como Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel), en 1986 como un organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de plena autonomía para resolver los recursos de apelación y queja establecidos en la ley. Sus sentencias no eran denitivas, porque podían ser modicadas por los Colegios Electorales de las Cámaras de Diputados y Senadores, que resolvían en última instancia la calicación de las elecciones. Ello implicó la promulgación del Código Federal Electoral. En 1990 se promulgó un nuevo documento legal, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con el cual se fundó el Instituto Federal Electoral como organismo responsable de la organización y desarrollo de la función electoral, así como el Tribunal Federal Electoral (Trife), en calidad de órgano jurisdiccional autónomo, con un mayor alcance de facultades, que sin embargo aún establecía que sus resoluciones en algunos medios de impugnación podían ser 72

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modicadas por las dos terceras partes de los miembros presentes de los Colegios Electorales de las Cámaras de Diputados y Senadores, que resolvían en última instancia, sólo por cuestiones jurídicas (pruebas, motivación del fallo o si éste resultaba contrario a derecho). Este Tribunal se integraba por una Sala Central de carácter permanente, conformada por siete magistrados, cinco de ellos propietarios y dos suplentes y Salas Regionales temporales correspondientes a las circunscripciones plurinominales de la época, cada una con tres magistrados. En 1993, y mediante una reforma constitucional y legal, se dispuso que solamente la elección presidencial seguiría siendo facultad de la Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral. Asimismo se creó una Sala Temporal de Segunda Instancia conformada por cinco magistrados, cuatro de ellos miembros de la Judicatura Federal, y uno el propio Presidente del Tribunal Federal Electoral, para conocer del recurso de reconsideración. Finalmente, en 1996 se fundó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), como máima autoridad jurisdiccional en materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, salvo las acciones de inconstitucionalidad que son competencia eclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 constitucional. El Tribunal actual se congura con una Sala Superior permanente de siete magistrados y cinco Salas Regionales de carácter temporal. Este Tribunal tiene la facultad especíca de realizar el cómputo nal de la elección presidencial y pronunciar la declaración de validez de la elección y de Presidente electo, con ello concluyó el aspecto combinado o mito de autocalicación y heterocalicación, implantado desde la Constitución de Cádiz. De igual manera se epidió la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en donde se regulan los instrumentos de acción que tienen los justiciables, en las distintas opciones para reclamar la vulneración de cualquiera de sus derechos político-electorales. Esta evolución contemporánea de la justicia electoral ha sido posible gracias a un proceso de reformas constitucionales que desde 1977 hasta Marco Antonio Pérez de los Reyes

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1996, han generado todas las instituciones y disposiciones legales que rigen la materia. Son tres los artículos constitucionales que sirven de base a la estructuración de todo el sistema electoral en el país, ellos son: el artículo 41, que ordena la celebración de elecciones periódicas, regula a los partidos políticos, fundamenta el Instituto Federal Electoral y a los medios de impugnación en la materia. El artículo 60, que da base al juicio de inconformidad y al recurso de reconsideración. Finalmente, el artículo 99 en el que se establece la estructura y facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

VII. CONCLUSIÓN A casi un siglo de promulgada, la Constitución de 1917 no está rebasada ni requiere ser sustituida por otra. Sí, en cambio, debe ser analizada de manera objetiva, a n de aprovechar todas las opciones que ofrecen su parte orgánica y la dogmática, para encaminar al país hacia el ejercicio pleno de una democracia constitucional, en la que destaque el reconocimiento y respeto pleno de las libertades de las personas, como es la tendencia moderna de la teoría constitucional.²³ Al respecto, debe recordarse lo dicho hace 150 años por el ilustre potosino Ponciano Arriaga, ya citado en este trabajo, a propósito de la promulgación de la Constitución de 1857, porque no es con la epedición de leyes, por buenas que éstas sean, como se resuelven realmente los problemas nacionales, sino con la formación de nuevos ciudadanos, quienes respetuosos de su propia dignidad, sean los primeros en reconocer la de los demás, en un plano de igualdad y tolerancia.

²³ En este punto es siempre recomendable acudir, entre otras, a la magníca obra La democracia constitucional. Una radiografía teórica de Salazar Ugarte, Pedro, Instituto de Investigaciones jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica. Sección de obras de política y derecho. México, 2006.

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Los nuevos tiempos conllevan también nuevos retos y, por lo mismo, nuevas soluciones. Las generaciones actuales tienen una enorme deuda histórica con aquellas generaciones de meicanos que lucharon en los campos de batalla y en las tribunas políticas por congurar una nación independiente y solidaria, si lo lograron a plenitud o no, corresponde al juicio de la historia determinarlo. Lo que importa ahora es conocer a cabalidad nuestras raíces, entender nuestro presente y aportar nuestro esfuerzo hacia el futuro. Mucho ilustran este tipo de eventos en los que se pueden confrontar opiniones y posturas intelectuales y políticas, mucho honra a nuestra querida ciudad de Santiago de Querétaro sede de tantos y tan relevantes capítulos de nuestra historia, el que ahora sirva de magníco escenario para desarrollar estas conferencias y encuentros en torno a la historia de las Constituciones de Méico. Igualmente mucho prestigia a la insigne Universidad Autónoma de esta Entidad cobar de manera tan amable nuestro encuentro y, por supuesto, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a su Centro de Capacitación Judicial Electoral y al Instituto Electoral de Querétaro, el hacer posible, como organizadores y antriones del evento, la magníca oportunidad de reeionar en torno de tantos temas emanados de nuestros tetos constitucionales, en particular porque lo hacemos conjuntamente con las nuevas generaciones de meicanos universitarios, que muy pronto tendrán en sus manos el destino del país. En una época de globalización y cambio, cuando el mundo se ha vuelto más estrecho y se concadenan las realidades más disímbolas, es bueno darse estos espacios de análisis y estudio. Ello nos hace mirar retrospectivamente en torno de nuestra realidad, fortalecer nuestras convicciones y percatarnos del enorme patrimonio que como nación tenemos. Sobre el tema de la justicia electoral hay todavía mucho camino por andar, están pendientes muchos temas, pero uno fundamental es el garantizar a todos los justiciables la eciente protección y garantía de sus derechos político-electorales. Para ello se cuenta con la eperiencia de más de dos décadas de impartición de justicia, a través de la cual y con el desarrollo de la fuente jurisprudencial, se han dado Marco Antonio Pérez de los Reyes

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pasos acelerados que amplían el espectro de aplicación de los medios de impugnación en materia electoral. Dentro de todo este conteto, hay algo que debe quedarnos muy claro a todos, el país en que vivamos en el futuro próimo será el que desde ahora y en forma cotidiana conformemos. Analizar las Constituciones de Méico da la oportunidad de reconocer el pasado y vincularlo al presente, para diseñar con toda la fuerza de nuestras convicciones un país en donde todos, sin distinción alguna, disfrutemos del bienestar y de la libertad que pensaron para nosotros los hombres y las mujeres que nos dieron identidad, derecho y cultura propios.

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BIBLIOGRAFÍA Barragán Barragán, José, “Idea de la representación y la democracia en las Cortes de Cádiz”, Anuario Mexicano de Historia del Derecho XX-2008, Méico, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de Méico, 2007. Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, segunda edición, Méico, Coordinación de Humanidades, UNAM, 1989. Galván Rivera, Flavio, Derecho Procesal Electoral Mexicano, Méico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2000. Gargarella, Roberto, “Notas sobre el constitucionalismo radical en Méico”, 1857, Revista de la Facultad de Derecho de Méico, tomo LVII, número 247, enero-junio de 2007, Universidad Nacional Autónoma de Méico. Ojesto Martínez Porcayo, Fernando, “Evolución de la Justicia Electoral en Méico”, Evolución de la Justicia Electoral en México, en Alemania y en España. La Presencia Internacional del Tribunal Electoral y sus Magistrados, cuaderno 3, Méico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2003. Orozco Henríquez, Jesús, XLIV, “El contencioso electoral, la calicación electoral”, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, Dieter Nohlen, Daniel Zovao, Jesús Orozco y José Thompson (compiladores), segunda edición, Méico, 2007, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International Idea, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Económica. Sección de obras de política y derecho. Pérez de los Reyes, Marco Antonio, Historia del Derecho Mexicano, volúmenes 2 y 3, Méico, Biblioteca de Historia del Derecho Meicano, Oford University Press, 2003. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional, Una radiografía teórica, Méico, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UniMarco Antonio Pérez de los Reyes

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versidad Nacional Autónoma de Méico y Fondo de Cultura Económica. Sección de obras de política y derecho, 2006. Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México (1808-1979) décima edición, Méico, Porrúa, 1981. Terrazas Salgado, Rodolfo, Introducción al estudio de la justicia constitucional electoral en México, tomo I, Méico, Ángel Editor, 2006. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Compilación Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005.

HEMEROGRAFÍA Revista Justicia Electoral 2002, Suplemento 5, pp. 24-25. Sala Superior, Tesis S3ELJ 21/2001.

LEGISLACIÓN CONSULTADA Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Legislación Federal, Méico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005. Constitución política de los Estados Unidos Meicanos, Legislación Federal, Méico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Legislación Federal, Méico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005.

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LA CONSTITUCIÓN DE 1857: CULTO, FETICHISMO Y TAUMATURGIA José Ramón Narváez H.*

Smai: I. La cuestión. II. La Constitución moderna que sueña ser un contrato social. III. La construcción del imaginario constitucional. IV. Acerca de la autoridad de la Constitución: una conclusión. V. Aneo.

I. LA CUESTIÓN Del teto constitucional de 1857 se dicen muchas cosas, algunos sugieren que nunca rigió, que era un documento de muy alta calidad jurídica pero poco ecaz, que motivó una guerra, que puso a discutir a los juristas de una nación por medio siglo, que originó una revolución social, la primera en tomar en serio los derechos, la que potenció el juicio de garantías; las voces son muchas, ya desde aquel mismo año de su promulgación, no hay consensos, más bien es un debate nacional que duró cerca de 60 años; la bandera liberal, el triunfo de una ideología que nalmente se instauró entre las líneas de su sucesora, la Constitución de 1917, por cierto aún vigente.

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Cuenta con el doctorado europeo en Teoría e Historia del Derecho por la Universidad de Florencia, Italia. Profesor del Programa de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM, Investigador jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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Intentaremos esbozar una historia cultural de esta Constitución, tratando de escuchar el sinfín de voces que provocó desde su eistencia, mientras unos festejaban otros se manifestaban, algunos la juraban y salían al teatro a escuchar la ópera en su honor, otros se negaron a jurarla y salieron a las calles con palos y piedras dispuestos a resistirla. En algunas ciudades las campanas de los templos saltaron al vuelo, en otras las iglesias se mantuvieron con las puertas cerradas y adentro los sacerdotes con los inconformes se organizaban. Para algunos era el documento que cambiaría el rostro político y jurídico de Méico, para otros era el anuncio de una catástrofe social. Así que hablaremos poco del contenido de la Constitución y de su génesis, y más bien nos enfocaremos a eplicar el ambiente, los personajes y las pasiones que suscitó algo que es más que un teto, y sin embargo sigue siendo sólo papel y tinta. En cualquiera de los casos no podemos hoy por hoy decir que a la historia del derecho le compete sólo el análisis legal, pareciera que en algunos sectores de la historia, el historiador del derecho fuera un bicho raro al que se le obliga sólo a hablar de leyes, los usos y práctica que se convierten en costumbre, el epediente judicial con la información de los procesos y la jurisprudencia, la doctrina vertida en prensa y libros; todas estas fuentes estarían reservadas al historiador social; como si estos sectores estuvieran contagiados del positivismo jurídico y entendieran que el derecho es sólo ley, sólo producto del Estado. En n, que hoy podemos contar con investigaciones desde la historia y desde la historia del derecho en que se toman elementos disímbolos siempre con el afán de entender mejor, por qué una sociedad en un tiempo determinado cumplía o no cumplía cierta normatividad, tal vez porque la misma sociedad se lo había encomendado a ciertos representantes, o porque creía que algunas personas gozaban de más autoridad para indicarle lo que le era mejor para alcanzar su bienestar, o quizá porque eran normas que se habían conservado así de una generación a otra; como sea, la historia del derecho debe cumplir una función social y eplicarnos los elementos que han hecho de un tipo de normas más o menos válidas. 80

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II. LA CONSTITUCIÓN MODERNA QUE SUEÑA SER UN CONTRATO SOCIAL

Sobre la Constitución de 1857 pesaron muchas epectativas que no pudieron cumplirse. Más que en ningún otro momento de nuestra historia, la Constitución, entendida como ley moderna, tuvo más vigencia; si era verdad que un teto, que un conjunto de caracteres escritos sería capaz de transformar la realidad, entonces cumpliría su función; sin embargo, la simple noticia de su promulgación suscitó en todo el país un sinfín de manifestaciones. La Constitución en su papel de fuente única del derecho dejaba de cumplir aquel ideal señalado desde la mitología griega como una de las principales nalidades de dikè: traer la paz (eirene). Leemos en una relación de hechos de aquella época, que la Constitución de 1857 constituía no una bandera de paz, sino una caja de eplosivos: El 11 de marzo de 1857 se promulgó la Constitución rmada y jurada el 5 de febrero. Desde que la nueva ley entró en vigor, según reconoce don Justo Sierra, ‘no hubo un día sin un pronunciamiento, sin una sedición, un motín, una revuelta en algún punto de la República’ y ‘nada podía volver a sus quicios: conciencias, hogares, pueblos, campos y ciudades, todo estaba profundamente removido’. José María Vigil, autor del último tomo de ese papasal acartonado e insoportablemente mendaz que se titula México a través de los siglos, eplica la general perturbación diciendo que ‘el verdadero objeto de la Constitución no era consignar hechos adquiridos, sino establecer principios que signicaban innovaciones sustanciales, y esto sólo bastaba para comprender que no podía considerársela como el ‘iris de la paz’ sino como bandera de guerra. Así pues, siendo la Constitución bandera de guerra, los meicanos empezaron a matarse, que era de lo que se trataba, y no de procurar la paz y el bien común que, se supone, son nalidades de ley.¹ ¹

Gómez Arana, Guillermo, La Constitución de 1857 –una ley que nunca rigió–, México, Editorial Jus, 1958, p. 11. José Ramón Narváez H.

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El derecho antiguo tenía en cuenta un ordenamiento subyacente a toda sociedad, Paolo Grossi nos habla de costumbre constitucional, al analizar la “levedad del poder político”; el profesor orentino cae en la cuenta de que la descentralización produce la autonomía del derecho como una labor de frónesis: “El Derecho se identica con la realidad ordenadora y cimentadora; inmune al desorden caótico de la vida de cada día (la costumbre como constitución) desempeña la función de plataforma estable y estabilizadora, de garantía de continuidad”.² Más aún, las múltiples constituciones antiguas, como la materialización de la vida comunitaria y las normas que la permiten, se formaliza en un sinfín de documentos que alcanzan al Méico novohispano: constituciones, estatutos, cartas puebla, fueros, etc. Efectivamente, eistía la preocupación por constatar el animus asociandi de los miembros de cada comunidad que se constituía, por ejemplo, el Municipio realizaba la conjuratio por la cual se formalizaba el nacimiento del Ayuntamiento a través del juramento de delidad común; con el paso del tiempo esta aprobación se miticó y se convirtió en una cción político-legal, el consenso era supuesto a priori; sin embargo en 1857 se intentó una empresa temeraria: hacer jurar a todo ciudadano meicano la Constitución, para lo cual diversas autoridades políticas dispusieron las más peregrinas solemnidades, comenzando por el Congreso Federal: “Hace apenas unos cuantos días que se cumpliera el primer siglo del juramento de la Constitución, que fue promulgada el 12 de febrero de 1857. Con el testimonio del inimitable Fidel, permitidme evocar ante ustedes la solemne ceremonia. “En lo hondo del salón se hacía casi la tiniebla, y allí esperaban el toque de la victoria, los soldados de la idea, vencedores en la lucha, y los que, con sus armas rotas y en nobles actitudes, veían salir los privilegios, los fueros y los dioses que habían sido objeto de su culto…”; la Cámara se abrió a las doce del día; las galerías formaban una masa compacta de rostros humanos llenos de agitación. La gente buscaba los lugares en que se hallaban Zarco, con sus narices ²

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Grossi, Paolo, El orden jurídico medieval, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 101.

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largas, su melena y su gura volteriana; Ocampo con su cabello echado hacia atrás, su ancho rostro y sus ojos atrevidos; Arriaga, el apóstol, con sus pequeños ojos, su boca recogida, dulce y discreta, y su gran corazón iluminando su semblante. Bajo el dosel, León Guzmán, ardiente, susceptible, de palabra aligranada, delgado y en su acción y en sus modales dulcísimo. Repentinamente y sin preparación, en medio del general bullicio se abrió la puertecilla de la izquierda del dosel y apareció, destacándose como una visión, don Valentín Gómez Farías; con trabajoso andar por el peso de sus 76 años y el peso de sus enfermedades, rmó diciendo: ‘este es mi testamento’. Firmaron Guzmán y los Secretarios…pusiéronse de pie los diputados y en un silencio religioso y augusto, tendieron sus manos hacia adelante…A las tres y cuarto de la tarde invadió el salón la corriente de plumas, entorchados, bastones y espadas de la comitiva de Comonfort. Lo habían recibido, Mata, quien fuera compañero de Juárez, de Ocampo, de Arriaga, de Montenegro, ‘tirante, obstinado, pero observante de los principios’; ‘integérrimo magistrado de alta ciencia, aunque bilioso, circunspecto, moderado y de gran crédito en su partido’; Albino Aranda, el despierto y valiente tapatío; Ibarra, iluminado por el recuerdo inmortal de Ramos Arizpe; Cendejas, ‘aventajado médico‘, que se había condenado con sublime arrojo al suplicio de una locura ngida para no dejar rastro que comprometiese a sus compañeros de conspiración; Muñoz, ‘el severo creyente que buscaba la conciliación del Evangelio y la Constitución’ y el hacendado Justino Fernández, quien siempre retaba al enemigo de frente.” ³ El juramento de la Constitución involucró a los tres poderes, por lo que respecta al ejecutivo, la crónica es la siguiente: ³ 

Gaxiola, F. Jorge, "León Guzmán y la Constitución de 57", sobretiro de la revista El Foro, México, 1957, pp. 3-4. No nos detendremos sobre el acto solemne y teatral en el Congreso de la Unión, cuando Valentín Gómez Farías de rodillas y frente a los evangelios juró la Constitución, en cualquier caso aconsejamos la lectura directa de la crónica hecha por Francisco Zarco, Historia del Congreso extraordinario constituyente (18561857), en la edición de El Colegio de México, México, 1956, pp. 1289 y ss. José Ramón Narváez H.

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“A las tres y cuatro de la tarde se presentó S.E. con su comitiva en el salón del Congreso, á cuya entrada fue recibido por la misma comisión; y acompañado por ésta hasta el lugar en que prestó el juramento bajo la formula asentada. En seguida fue á ocupar su asiento bajo el dosel, y allí pronunció un discurso que le fue contestado por el Sr. vice-presidente Guzmán, quien le entregó el ejemplar autógrafo para su publicación. Concluido este acto, el Sr. presidente de la República se retiro del salón, acompañado por la comisión del congreso hasta la puerta de salida, y en este momento las músicas militares tocaban el himno nacional, hacían salvas las baterías de la plaza, y se repicaba a vuelo en las Iglesias.” En la capital de la República, la solemnidad implicó también un festejo, los periódicos de la época destacaban el repique de las campanas de las iglesias, en el fondo quería destacarse (aunque un poco por eageración) la aceptación tácita del clero, al menos en la Ciudad de Méico. El editor del Monitor Republicano además sugería que la promulgación de la Constitución implicaría el nal de la guerra civil y la institucionalización de la lucha política a través del sistema electoral: “Hoy rmarán todos los señores diputados la constitución. Hoy también se presentará á jurarla, ante la cámara, el Ecelentísimo señor presidente de la República. El nuevo código fundamental comenzará a regir desde el 16 de Septiembre próimo. Hasta entonces continuará el señor presidente en el goce de las amplísimas facultades concedidas por el plan de Ayutla. Concluida y promulgada la constitución ¿qué preteto tomarán los enemigos del orden? ¿Con



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Además, está el estudio de Jorge Adame Goddard, “El juramento de la constitución de 1857”, Anuario Mexicano de Historia del Derecho, número 10, 1998, pp. 2137. Recordemos aquí, además, que el juramento a la Constitución era previsto desde 1812 en el ordenamiento gaditano; de hecho, uno de los argumentos para restarle importancia al asunto, es que en 1824, muchos sacerdotes diputados habían jurado el documento constitucional. El Monitor Republicano, Crónica Parlamentaria, México domingo 8 de febrero de 1857, p. 4.

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qué carácter empuñaran las armas? Ahí está la urna electoral: ella demuestra la voluntad nacional.”

Sin embargo, no todos estaban de acuerdo con la idea de que la Constitución por sí misma sería elemento pacicador, es más, en el mismo día en que se encomiaba su promulgación, el diario daba cuenta de voces disidentes que tenían un común denominador, el dudoso origen del documento: “Sobre la nueva constitución hay varias opciones. Ninguno la tiene por obra perfecta, ni aún los mismos que la han formado. Unos creen que esos defectos proceden de que es democrática en demasía; piensan otros que viene de su imperfección de que no se han consignado en ella todos los principios y todas las consecuencias de esa democracia. Entre estos contrarios pareceres eiste una opinión que parece común á todos los bandos, resiente de las circunstancias etraordinarias de que ha sido hecha.” Pero como hemos dicho, la jura de la Constitución fue motivo de celebración, incluso de los festejos más estrafalarios: “Parece que para solemnizar el juramento de la Constitución se concederá una amnistía. Un suceso tan fausto no podía ser celebrado de mejor manera. El Gran Teatro Nacional, ofreció en la noche una Opera Italiana, La Traviata, como parte de su programa general; sin ofrecer una gala especial. Según sabemos se está disponiendo en el teatro Nacional, una escogida y selecta función para celebrar dignamente el juramento de la constitución. Se ejecutará la magníca ópera La Norma teniendo a su cargo el papel de Oroveso el Sr. Oaviani.”

A propósito de esta amnistía que menciona el Monitor Republicano, el gobierno otorgó la misma con motivo de los festejos del juramento constitucional: 

Ídem. El Monitor Republicano, Crónica Parlamentaria, México, domingo 8 de febrero de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, Teatro Nacional, México, martes 10 de febrero de 1857, p. 3. José Ramón Narváez H.

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“He aquí el decreto epedido por el supremo gobierno para celebrar el juramento de la Constitución. Esta medida revela toda la nobleza de los sentimientos del gobierno. ¡Cuán diferentes son los de la reacción! Cuánto contrasta este decreto con los proyectos sanguinarios y bárbaros de los conspiradores! He aquí el decreto de que hablamos, el cual nos presentará materia para hacer algunas reeiones. Ministerio de Justicia Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública El Emo. Sr. Presidente sustituto de la República, se ha servido dirigirme el decreto que sigue: ‘El ciudadano Ignacio Comonfort, presidente sustituto de la República meicana, a los habitantes sabed: Que en uso de las facultades que me concede el art. 3 del plan proclamado en Ayutla y reformado en Acapulco, y para solemnizar el juramento de la Constitución política de los Estados Unidos meicanos, dada el día de hoy, he tenido á bien decretar lo siguiente: Art. 1º Se concede indulto á los individuos de tropa de las clases de sargento abajo, y á los paisanos de las mismas clases han gurado en las las de los sublevados de carácter militar, y que hayan sido sentenciados por delitos políticos, aun cuando se les hubiere aprehendido con las armas en la mano. La autoridad respectiva sobreseerá en las causas pendientes contra reos de esta misma clase. Art. 2º No se comprenden en esta gracia, ni los delitos comunes ni el perjuicio de tercero. Art. 3º Los sublevados de la clase que epresa el art. 1º, que dentro de un mes, contado desde la publicación de este decreto en la capital de cada Estado, solicitaren el indulto, lo obtendrán en los mismos términos y con las ecepciones del artículo anterior. Art. 4º A los que con el carácter de jefes y ociales hayan gurado en la sublevación, ó hayan sido aprehendidos como conspiradores,

y á los paisanos, no comprendidos en los artículos 1º y 3º, si solicitaren el indulto se les otorgará en los términos que el gobierno estime conveniente. 86

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Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. Palacio del gobierno nacional en Méico, á 5 de Febrero de 1857.— I. Comonfort. —Al ciudadano José María Iglesias’ y lo comunico á V. para su inteligencia y nes consiguientes. Dios y libertad. Méico, á 5 de Febrero de 1857.— Iglesias”9

Pero no todos estaban de acuerdo con esta medida, parecía que faltaba un acuerdo político y nacional antes que forzar las cosas a través de un documento constitucional: “He aquí la opinión del Trait d’Union: ‘No hemos aprobado, ni aprobaremos el decreto de amnistía. Apreciando en todo su valor las nobles intenciones del Sr. Comonfort, creemos que, bajo el punto de vista gubernamental, la medida es inoportuna; y queremos que si por desgracia la ocasión se presenta, tal vez muy pronto, se recuerde que nuestra débil voz, impotente y humilde, no ha aplaudido un acto de clemencia que sacrica la parte sana por la parte dañada de la sociedad. La opinión pública, sabedlo, aplaude una medida de clemencia, cuando es oportuna. Aprobaría la amnistía si la rebelión que acaba de sucumbir hubiera sido verdaderamente la epresión de opiniones políticas etraviadas, pero sinceras, no fuera mas que un hecho accidental y aislado; pero muy lejos de ello, no se encuentra en el fondo de todo lo que ha pasado mas que el robo, la traición y el asesinato, una costumbre inveterada de insurrección no contra las autoridades políticas sino contra toda autoridad social. La amnistía pues, es mas bien una amenaza que una esperanza.”10 La Constitución debía ser presentada como un logro, como un pacto, a pesar de que en la práctica seguía discutiéndose su validez, el discurso nal en el cierre de las sesiones del parlamento que la elaboró, Ignacio Comonfort, presidente de la república dio el siguiente mensaje cargado de un triunfalismo adelantado:

9 10

El Monitor Republicano, Amnistía, México, miércoles 11 de febrero de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, La Amnistía, México, jueves 12 de febrero de 1857, p.3. José Ramón Narváez H.

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“La convocatoria de 17 de octubre de 1855, jó un año para la duración de vuestras tareas y hoy se cumple ese plazo, dentro del cual habéis desempeñado la mas importante de ellas, formando la constitución jurada el 5 del actual, y que debe comenzar á regir, por haberlo dispuesto así vosotros mismos, el 16 de septiembre próimo. En ese año memorable se han realizado grandes acontecimientos, siendo los más prominentes la conquista de la igualdad legal y la desamortización de una gran parte de la propiedad raíz. Ambos principios han venido á ocupar un lugar honroso en el nuevo código fundamental, después de haber quedado vencedores en la opinión. La oposición que encontraron, dio lugar á discusiones en que se probó que ellos no atacan la religión católica, a cuya conservación tendían por el contrario, el deseo del gobierno y de sus actos. En este mismo sentido, a saber, defendiendo ineiblemente las regalías de la nación, y usando y haciendo respetar su soberanía, pero como ho obediente y el de la iglesia católica romana, de la que no se separará, se propone el mismo gobierno, continuar cualquiera discusión que sobre estos u otros puntos, pueda ofrecerse en lo sucesivo. La presente solemnidad, señores representantes, es una prueba irrefragable del respeto con que el gobierno ha cumplido las más importantes promesas de la revolución de 1854. Los enemigos del sistema representativo pierden hoy la esperanza de obtener un triunfo, apoyados en el más ecaz de los auilios: nuestra discordia. Vosotros tenéis la conciencia de que el gobierno ha garantizado la más absoluta libertad en vuestras deliberaciones. Ardua es la tarea que vuestra conanza ha impuesto al gobierno interino; la preparación del campo en que la semilla constitucional ha de fructicar; pero confía que todos los meicanos le prestarán su auilio para llenar tan delicada misión; se promete que vosotros mismos, ya sea como simples ciudadanos, ó bien revestidos con algún carácter público, cooperareis al feliz logro de objeto tan interesante; y sobre todo, espera que la Divina Providencia se dignará a proteger como hasta aquí, la causa del pueblo meicano. En el cumplimiento del deber de pacicar la República, todo anuncia que los resultados 88

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no tardarán en corresponder satisfactoriamente á los esfuerzos del gobierno. La guerra civil, reducida ya solamente á Tampico y á la Sierra-Gorda, está a punto de desaparecer en esas comarcas donde se restablecerá la tranquilidad y el orden, en virtud de las providencias que últimamente se han dictado. Al retirarnos a gozar de las dulzuras de la vida privada, podéis estar ciertos de que el gobierno cultivará con esmerada solicitud las relaciones que unen a Méico con las potencias amigas: cuidará de conservar la paz y el orden, hará por los medios legales que la administración de justicia sea recta y cumplida: impulsará las mejoras materiales de que tanto necesita el país, procurará perfeccionar la noble institución de la fuerza armada, de manera que sirva a sus importantes objetos, sin ser un gravamen para la nación; hará los mayores esfuerzos por formar un sistema de hacienda nivelando los gastos con los ingresos; y en suma, atenderá á la seguridad e independencia de la nación, y promoverá cuanto conduzca á su prosperidad, engrandecimiento y progreso. Si contra las disposiciones que dicte con tal objeto, así como contra el restablecimiento del orden constitucional, se alzare la rebelión queriendo sobreponerse á la voluntad nacional, usaré á la vez con prudencia y energía del poder que la nación me ha conado para sofocarlos; y si fueren superiores á mis fuerzas, consideraré esta circunstancia como una gran desgracia para mí. Mas si por el contrario el Ser Supremo que tantos favores me ha concedido ya, se dignare agregar á ellos, el de que el 16 de Septiembre, día tan fausto para nuestra patria, pueda yo ver reunido en este recinto el primer congreso constitucional, y terminado el poder absoluto, entregar el depósito del gobierno á la persona electa para desempeñarlo, por el pueblo meicano, creeré que no tengo sobre la tierra otra felicidad á que aspirar, y volverá á la vida privada lleno de esperanza en la prosperidad de la República y de profunda gratitud á la Providencia de Dios.”11 11

“Clausura de las Sesiones del Soberano Congreso Constituyente”, El Monitor Republicano, Gacetilla de la Capital, México, jueves 19 de febrero de 1857, p. 3. José Ramón Narváez H.

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El presidente del Congreso contestó: “El congreso etraordinario constituyente pone hoy término á los trabajos que le encomendaron el plan de Ayutla: Dos fueron los puntos principales de su augusta misión. La epedición de un código fundamental, y la revisión de los actos de la administración dictatorial de Santa Anna y del gobierno provisional que le sucedió y aun eiste. En cuanto al primer punto, la obra del congreso está concluida. La constitución queda sancionada; y V.E. con la suma de facultades necesarias para llevar á ejecución sus soberanos preceptos. ¡Plegue á Dios que en esta constitución encuentre el pueblo meicano los bienes supremos que tanto anhelo, y que le cuestan ya tan dolorosos sacricios, la paz, el orden, la libertad.…Viva satisfacción eperimenta el congreso al reconocer los servicios que el gobierno ha prestado á la república, conquistando importantes mejoras. También le es grato reconocer los grandes esfuerzos que ha hecho por mantener el orden, la paz y el reinado de la legalidad. Los actuales representantes, al volver al común de ciudadanos, de donde los sacó la voluntad del pueblo, hacen los mas fervientes votos por la felicidad de ese mismo pueblo, para quien siempre han deseado y anhelarán siempre, orden, progreso, libertad.”12 Parecía que la Constitución era más bien un salvoconducto, más que un pacto, el presidente de la República obligado a utilizar sus poderes etraordinarios había concentrado el poder y a través de la Constitución de 1857, el legislativo y el ejecutivo acordaban un mandato que marcaría la actividad del ejecutivo quien se encargaría de traer el orden, el progreso y la libertad al pueblo. Esto no fue inmediato, para Emilio Rabasa fue necesario que transcurrieran los años, pero además esto no fue en benecio de una constitucionalización del sistema sino una especie de fetichismo constitucional: “Después del triunfo, la Constitución fue emblema; pasado algún tiempo, su acción protectora cambió el emblema en ídolo. El predominio del partido avanzado etendió la fe constitucional por cuanto 12

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es la nación meicana, y los ataques rudos de los conservadores lastimados á aquel objeto de veneración, sublimó el sentimiento general que lo colocaba en un tabernáculo para la adoración ciega de sus adeptos. Se le llamó sabia, augusta, sacrosanta; los constituyentes fueron calicados de ilustres, padres de la patria, salvadores de la nación; pero esto era obra de fe, esa fe resultado de una multitud de sentimientos en confusión; porque la ley seguía tan ignorada como antes, y la historia de su formación más ignorada todavía. En realidad, su conocimiento era lo que menos importaba por entonces para el bien del país: lo que se necesitaba era prestigiarla, salvarla de las veleidades de la raza, de la inconstancia de las convicciones y de la indiferencia de los pueblos, y ya que era imposible el prestigio que se funda en la razón y en el interés de la sociedad, que es el que debe sostener las instituciones, bien valía el que brotaba de la fe y que convertía la ley suprema en un objeto de veneración fanática.”13

III. LA CONSTRUCCIÓN DEL IMAGINARIO CONSTITUCIONAL Como hemos visto, Rabasa habla de una fe, de un culto fanático que tuvo sus propios ministros, sus rituales, y que generó mitos que todavía perviven en algunos casos. Por eso desde los primeros días después de la promulgación, era importante comenzar a crear un imaginario en el que se sustentara toda esta ideología, por ello se recurrió a solemnizar de las formas más peregrinas, se creía que una vez anunciada surtiría, taumatúrgicamente, efectos en todo el territorio. Sólo un día había transcurrido y en la capital se dio una parada de las guarniciones con sus bandas musicales para rendir pleitesía a un teto, a un conjunto de hojas de papel y tinta: “Solemnemente fue publicada ayer la constitución. Concurrieron a este acto el Sr. gobernador, los miembros del Emo. Ayuntamien-

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Rabasa, Emilio, La Constitución y la dictadura, Cien de México, Conaculta, México, pp. 98-99. José Ramón Narváez H.

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to y todos los cuerpos de la guarnición con sus correspondientes músicas. En celebridad de este acto solemnísimo se iluminó en la noche el palacio municipal.”14

Por otro lado se entendía que todo aquél que renegara de esta nueva religión nacional, sería un apóstata y un traidor: “¿Por qué no se izó ayer el pabellón nacional en la catedral, ni en ninguna de las demás iglesias al promulgarse la constitución? ¿Será que todavía los padres se creen superiores á la ley? Investigaremos lo que haya sobre el Articular y hablaremos con la franqueza de costumbre.15 El mismo periódico detallaba que “Ayer se publicó por bando en esta capital el decreto para el juramento de la Constitución. Parece que es punto acordado no eigir el juramento á los obispos y demás dignatarios de la Iglesia. Sabemos, sin embargo, que muchos curas, virtuosos, honrados, modestos, esa parte desheredada del clero, que parece opresión por el clero alto, están dispuestos á jurar el código fundamental, porque saben que, ante todo, deben ser meicanos, y porque comprenden las palabras de luz y de vida del Evangelio.”16 Las solemnidades alcanzaron a todos los burócratas: “Ayer á las siete de la mañana, reunido el Emo. Ayuntamiento en cabildo, en el salón de sesiones, juro solemnemente la Constitución conforme á lo dispuesto en el art. 3 de la ley del 17 del corriente. En seguida prestaron el juramento todos los jefes de guardia nacional, y policía del Distrito. Juraron también todos los empleados de las ocinas del ayuntamiento y gobierno del Distrito. El Emo. Sr. gobernador del Distrito recibió los juramentos. El pabellón nacional, estuvo enarbolado en palacio municipal.”17 El juramento a la constitución originó una disputa y un malestar social, en la mayoría de los casos se desconocía el contenido de la Constitución, sin embargo la polarización de la sociedad meicana, 14 15 16 17

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El Monitor Republicano, La Constitución, México, jueves 12 de marzo de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, Preguntas, México, jueves 12 de marzo de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, La Constitución, México, jueves 19 de marzo de 1857, p. 3. Ibídem, p. 4.

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causó una serie de altercados ideológicos y provocó una persecución contra quien no estuviera a favor del teto constitucional por lo que fuera, aun por no conocerlo. “Se dice que algunos empleados se han rehusado á jurar la Constitución se nos han mencionado algunos nombres, entre los que en este momento recordamos los de los dos empleados de la Aduana de esta capital. Estamos recogiendo los datos necesarios, y publicaremos una lista de las personas que no han querido jurar el nuevo código constitutivo.18 Era importante denunciar á los traidores, pero también aplaudir á los que habían ya cumplido con el juramento para que sirviera de incentivo á los indecisos: “En toda la guarnición, estados mayores y ocinas militares, dice el Siglo, no ha habido un solo individuo que se niegue á jurar la Constitución”,19 en otros casos la cuestión no era tan clara sobre quién estaba obligado á jurarla: “Los empleados del Montepío no han jurado, porque dicen que ese es un establecimiento particular. Pero ¿cómo puede ser esto, cuando estos empleados reciben sus despachos del gobierno? El Sr. Lazpita, director del Montepío, ha renunciado ese empleo. Nosotros creemos que es preciso hacer cumplir la ley con energía, y sin ecepciones de ninguna clase.”20

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El Monitor Republicano, El juramento de la Constitución, México, sábado 21 de marzo de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, El ejército, México, sábado 21 de marzo de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, Montepío, México, sábado 21 de marzo de 1857, p. 4. En el mismo periódico se daba cuenta de la lista de empleados que en correos habían ya jurado la constitución “Reunidos en la administración general de correos con objeto de jurar obediencia á la constitución política del país, espedida por el soberano congreso constituyente y sancionada por el supremo poder ejecutivo en 5 de febrero de 1857, dieron cumplimiento a este acto los empleados que suscriben en cumplimiento del artículo 121 que así lo previene. México, Marzo 19 de 1857. Guillermo Prieto.– Luis Gutierrez Correa.– Wenceslao Palacios.– Ignacio Sánchez Hidalgo.– Antonio José Villada.– Manuel Pimentel.– Francisco de P. Romero.– Jesús José Irrizan.– Agustin Gochicoa.– Ignacio Reyes y Salas.– José Antonio Vargas.– José Borrego.– Ignacio Cisneros.– José Rafael Ortega.– Pedro Abascal.– Vicente Vitalva.– Juan Perez Maldonado.– Manuel Aburto.– Manuel Rojas .– Gabriel Durán. –Fernando Sort.– Agustín Martínez.– Pablo García Trinidad Vázquez.– José Rafael Rivera.– J.M. Ruiz Espino.– Antonio Gómez, empleado de la principal de Veracruz.– Ignacio Diez de Bonilla.” El Monitor Republicano, Juramento de la Constitución, México, sábado 28 de marzo de 1857, p. 3. José Ramón Narváez H.

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Y es que el juramento no debía ser un acto mecánico o sólo formal, el término jurar signica un compromiso espiritual, y quizá esta transacralización era la que estaba molestando la conciencia de algunos; la naturaleza del juramento se hace palpable en la siguiente noticia: “La Pata de Cabra publica ayer el siguiente párrafo: ‘La ocialidad del cuerpo nacional de Tiradores Guerreros, ha jurado ayer la constitución política del país. Cuando estos actos se ejecutan con el corazón y no por fórmula, hay en ellos algo de sublime de fuego á luego se nota la sinceridad del hombre (…) y la Malicia del perverso. Un capitán del mencionado cuerpo, después de prestar el juramento de estilo, do ‘Señores, juro además, acudir al primer llamado de la patria y sostener con mi vida ese código que antes he jurado respetar, porque él ha sido escrito con la sangre del pueblo á que pertenezco’. La sinceridad con que fue pronunciado este nuevo juramento, la espontaneidad con que fue hecho y la franqueza que revelaba la sonomía del joven capitán, conmovió á los concurrentes, y un entusiasmo general fue la prueba mas cierta del eco que había hecho en aquellos corazones republicanos. Aun tiene la libertad hos que la sostengan. Aun hay almas sinceras que comprenden la magnitud de un juramento, y que estamos ciertos jamás traicionaran sus principios.”21 Una vez jurada en la capital, las solemnidades debían etenderse a todos los pueblos de Méico, apoyadas de la buena voluntad de las distintas autoridades; muy cerca de la Ciudad de Méico, las solemnidades iban llenándose de folklore: “El domingo 22 del actual, se ha vericado en Tlalpan, cabecera del Distrito de su nombre, la publicación y juramento de la constitución, de la manera mas solemne y en medio del mas puro y vivo regoco. A las 8 de la mañana se hallaba ya reunido el batallón del Distrito de Tlalpan en número de más de 600 plazas debiendo advertir que el entusiasmo de los individuos que lo componen, como amantes de

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El Monitor Republicano, Juramento, México, viernes 27 de marzo de 1857, p. 4.

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la libertad, no conoce límites, pues hay compañías que han ocurrido al llamado de la autoridad desde seis leguas de distancia. A las doce del día se hallaba en el salón de cabildos del ilustre ayuntamiento, el prefecto, juez de letras, sub-prefecto, ayuntamientos, administradores de rentas y contribuciones del Distrito, y entonces salió el bando nacional publicando la constitución del país, precedido de batidores de caballería y de infantería: seguían cosa de seis músicas, la banda, y bajo las mazas del ayuntamiento los capitulares de los doce ayuntamientos de Distrito, cubriendo la retaguardia el batallón de Tlalpan mandado por el teniente coronel C. Gregorio de Medina, y el escuadrón del Distrito de Tlalpan mandado por su comandante el comandante del escuadrón L. Benito Rójula. Concluida esta ceremonia siguió la del juramento de la Constitución, haciéndose este acto con las formalidades requeridas y por todas y cada una de las autoridades, y al n por el batallón de Tlalpan ante su bandera reinado en todo este acto un patriótico y religioso entusiasmo. Consignamos estos hechos porque ellos honran á la autoridad que los ha promovido y dan esperanza, si se imitan, de un buen porvenir á la República.“22

Junto a la epansiva idea de implantar la solemnidad del juramento constitucional y el espíritu de denuncia, comenzó a darse la costumbre de El Monitor Republicano de publicar el estado de la cuestión de la jura, día a día: “Ha sido jurada ya la Constitución en Morelia. Hasta ahora no sabemos si habrá sido jurada en Puebla. ¿Por qué este retardo estando Puebla tan cerca?”.23 Como se ha mencionado, no estaba denido que sólo se hiciera el juramento en las capitales de las entidades federativas, tenemos noticias de municipios como el siguiente: informa el Jefe Político del Cantón respectivo al comandante general del Departamento de

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El Monitor Republicano, La Constitución, México, sábado 21 de marzo de 1857, p. 4. El Monitor Republicano, La Constitución, México, miércoles 25 de marzo de 1857, p. 3. José Ramón Narváez H.

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Jalisco, que el Alcalde en turno de Zapotiltic informa que “reunidos para la Sesión de un día, a n del juramento que previene el supremo acto de 17 de marzo último, los ciudadanos alcaldes y regidores, como también el administrador de correos, síndico y mayordomo de propios; resolvieron resolutivamente no hallarse en disposición de jurar la Constitución del Congreso Constituyente”. Se ordenó al jefe del cantón interviniera con la fuerza pública para no tolerar semejante acto de indencia pues “de otra manera quedará despreciada, tanto esta ley fundamental, siendo esta acto de desobediencia, el primero que prepare a una nueva revolución”. La subversión se propagó a los poblados de Tonila y San Gabriel.24 El arzobispo de Méico complicó las cosas al enviar una circular en la que decía a eles y curas “que no se puede jurar lícitamente la constitución, en el caso de que alguno de los que la han jurado se acerque al tribunal de la penitencia, se le ea que retracte el juramento públicamente, de ser posible, ante la autoridad en que se prestó el juramento”.25 En Querétaro el 28 de marzo fue jurada por todos los preceptores de primeras letras, ecepto uno, Juan Balvanera; en el Colegio del Estado se suplieron a los profesores de losofía moral y escolástica por negarse a jurar la constitución, y a los detractores se les puso a disposición de la comandancia militar.26 En Aguascalientes el cronista informaba: “Estamos en vísperas de una crisis con el juramento de la Constitución, las conciencias han sido eplotadas muy ecazmente y hasta aquellos jóvenes que creía profesaban las máimas más completas del liberalismo, hoy los veo tímidos y llenos de preocupaciones”.27 En este estado varios miembros del Tribunal Superior de Justicia se negaron a jurar la Constitución. De este modo podemos decir que el juramento o no juramento de la

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Colección de documentos inéditos o muy raros relativos a la reforma en México, Instituto Nacional de Antropología e Historia, México, 1957, Archivo de la Defensa Nacional, documento no. 143, p. 18. El Monitor Republicano, Gacetilla de la capital, 27 de marzo de 1857. Ibídem, 30 de marzo de 1857. Ídem.

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Constitución no fue un acto privativo de una clase social, el asunto llegó al mismo Ministerio de Justicia, dos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, se negaron a jurar la Constitución; el primero de ellos, Ignacio Solares, había acudido a la solemnidad del juramento, pero para no dejar lugar a dudas escribió al presidente del Tribunal eplicando que sólo asistió pero no debía considerarse eso como juramento y si en su caso se considerara así, la misiva era una retractación formal, el castigo fue la destitución. El magistrado Manuel G. Aguirre aclaró aún más sus razones: “Considerando como más prudente el medio de no haber asistido al acto del juramento de la Constitución, ni deseando concurrir al despacho del tribunal, para dar á entender que no me hallo dispuesto á prestar dicho juramento, no había dado por escrito ninguna eplicación; pero procedo, desde luego á cumplir, haciendo una breve eplicación que me ponga á cubierto de la nota de rebelde: Es público y notorio que el I.S. Arzobispo ha manifestado de modo muy solemne no ser justo prestar el juramento de que se trata; pues bien, yo ciudadano de la República, pero ho también de la Iglesia Católica, tengo que obedecer uno de dos mandamientos contradictorios, el que me impone el poder civil como ciudadano o el del prelado eclesiástico en mi calidad de cristiano, en tal conicto, mi resolución es por el segundo etremo; pero no lo adopto sin manifestar al mismo tiempo que en cuanto está de mi parte hago lo que puedo por prestar mi obediencia á la potestad civil, y en tal virtud: 1º que protesto y con plena voluntad mi completa obediencia á la Constitución en todo lo que no afectare á mi conciencia como católico; y 2º que para dar al Supremo Gobierno una señal del profundo respeto con que recibo sus disposiciones, me someto, desde luego, á la pena de destitución y á no invocar á mi favor el artículo 47 de la ley vigente sobre administración de justicia, según la cual no podría yo ser renunciado sin previa causa justicada en el juicio respectivo.”28 28

Archivo General de la Nación, “Expediente sobre juramento a la Constitución”, Tribunal Superior de Justicia del Distrito, Cabrera, Lucio, La Suprema Corte de Justicia a mediados del siglo XIX, México, SCJN, 1987, documento 21, pp. 276-277. José Ramón Narváez H.

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Como bien lo eplica este juez, que es un caso histórico de objeción de conciencia, en el juramento a la constitución se presentaban los dos etremos, que se tenían por antagónicos, la constitución debiera signicar, en cambio, un espacio en donde concurren diversidades que encuentran lo común y lo adoptan como marco de acuerdo. Una última noticia del juramento: “Ayer ha sido publicada en esta capital por bando nacional, y con la solemnidad debida la nueva constitución política de la República; y la que hoy debe ser jurada ante el gobierno del Estado (de Querétaro) como en el salón del congreso, por los empleados y demás funcionarios, tanto del Estado como de la Federación. Para solemnizar como es debido este acontecimiento, se dispuso que ayer y hoy, como días de festividad nacional, hubiera iluminaciones en la plaza principal y palacio, invitando al vecindario para que iluminaran sus casas. Se pensó, que hoy después del juramento de la constitución, pasaran la autoridades y demás empleados de esta ciudad, a la santa iglesia parroquial, para que por medio de un Te Deum, dar gracias al Ser Supremo por los benecios que se ha dignado dispensar a los meicanos, que después de más de tres años de una continua guerra fratricida, al n ha aparecido la ley fundamental de la nación.”29 Obviamente el Te Deum no se dio porque tanto el párroco como otros sacerdotes de la entidad estaban de “reaccionarios” empezando por el cura Rodríguez de San José de Iturbide en la Sierra Gorda, que había ya reunido a un grupo de personas que se encontró con las fuerzas de San Luis Potosí.30

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IV. ACERCA DE LA AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN: UNA CONCLUSIÓN El debate sobre el juramento se prolongó en los meses sucesivos a la promulgación de la Constitución, se discutía sobre quién estaba obligado a jurarla, qué se debía hacer con los que no la juraran, a partir de cuándo se debía jurar, cómo se debía jurar y, en n, tantos pormenores formales que la constitución pasó al olvido, Cosío Villegas tiene una hipótesis al respecto: “La Constitución de 57 fracasó en denitiva no por sus contradicciones o sus lagunas. Como lo hemos dicho más de una vez, los hombres que la vieron funcionar advirtieron sus defectos, sabían cómo remediarlos y comenzaron a hacerlo. Fracasó porque cuando fue redactada en 56, cuando se la transformó con las leyes de Reforma y cuando operó en la República Restaurada, el meicano veía en las libertades política e individual la clave de todos los secretos, la solución de todos los problemas: de los políticos desde luego, pero también de los económicos y de los sociales. Si esa fe del meicano de entonces hubiera sido suciente fuerte; si el meicano se hubiera abrazado a la libertad para hallar en ella el remedio de todos sus males, su curso hubiera sido menos tranquilo, su progreso económico menor, pero habría alcanzado una organización democrática sólida.”31 Para el historiador hispano, Méico no hizo caso a la Constitución de 1857 porque no estaba preparado para la libertad, por eso apostó al régimen de Porrio Díaz que le prometió progreso económico, pero sobre todo paz, no quisimos pagar el precio de la libertad, y entonces 1917 signicaría una toma de conciencia, un arrepentimiento; nos parece que aún la visión de Cosío Villegas es taumatúrgica, y la del siglo xx meicano no está muy alejada de ello, la Constitución no funcionó simple y sencillamente porque el teto normativo no hace a la norma, sino debiera ser al contrario.

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Cosío Villegas, Daniel, La constitución de 1857 y sus críticos, Fondo de Cultura Económica, México, 4a. ed., 1998, pp. 156-157. José Ramón Narváez H.

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Hoy que despertamos del sueño parlamentarista, que comenzamos a ser más críticos de ese fetichismo constitucional (aunque no lo suciente) parecen más válidas las reeiones de un Emilio Rabasa que detectó ya en su momento la idolatría constitucional que bien se resume en una poesía que apareció publicada el 29 de marzo de 1857, que muestra el idilio de una época y que hoy suena no tan lejana cuando se escuchan todavía muchas voces que consideran un teto como el único medio de nuestra salvación: "Al Soberano Congreso A ti que leyes dictas con prudencia, Que aseguran la paz del meicano, Hoy entusiasta el pueblo en su demencia Patriótica, ¡oh! Congreso Soberano, Al protestarte humilde su obediencia, Acción de gracias, sí, te brinda ufano; De gratitud y amor hoy impelido, Al mirarse por ti ya constituido.”

V. ANEXO Decreto de 17 de marzo de 1857, Presidente sustituto de la República, Ignacio Comonfort: “Art. 1º El día 19 del presente mes, a las diez de la mañana, jurarán la Constitución ante el Presidente de la República, los Secretarios del despacho, los Presidentes de la Suprema Corte de Justicia, y de la Marcial, del Tribunal Superior del Distrito, el gobernador del Distrito, el Jefe de la Plana Mayor, los Directores de cuerpos facultativos y el Comandante general. Art. 2º En seguida, los Secretarios del despacho en sus respectivos Ministerios, procederán a recibir el juramento de los ociales mayores, autoridades y jefes de las ocinas o corporaciones que dependan de los mismos Ministerios. Los presidentes de la Corte 100

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de Justicia y Marcial, en el local respectivo, recibirán el de los demás ministros. Art. 3º El Gobernador del Distrito recibirá el juramento del Ayuntamiento de esta Capital, cuya corporación jurará por sí y por la ciudad a quien representa: recibirá igualmente el de los jefes de ocinas y corporaciones que le estén subordinadas. El Comandante general recibirá el juramento de los jefes de los cuerpos permanentes y activos de esta guarnición, y el de los jefes de ocina que estén bajo sus órdenes. Los ociales mayores de los Ministerios, las autoridades y jefes que hayan prestado juramento, procederán a recibir el de las autoridades y empleados que les están subordinados. Art. 4º Los días en que se efectúe la ceremonia que ordena la presente ley, se tendrán como de festividad nacional; disponiendo las respectivas autoridades, lo conveniente para que se tengan lugar las manifestaciones debidas, en solemnidad de estos días. Art. 5º En las Capitales de los Estados y Territorios será publicada por bando nacional la Constitución, el domingo inmediato al día en que sea recibida. Art. 6º Al día siguiente de la publicación, los Gobernadores y Jefes Políticos en su caso, prestarán juramento correspondiente ante el presidente del Consejo, y en su defecto, ante la primera autoridad política. Acto continuo jurarán ante el Gobernador, los miembros del Consejo, el Prefecto, el Comandante general o principal, así como las autoridades y jefes de las ocinas de la federación y del Estado; en seguida los que hayan jurado, recibirán el de los individuos que les están subordinados. Los Gobernadores de los Estados, el del Distrito y los Jefes políticos de los Territorios, reglamentarán el modo con que debe ser publicada y jurada la Constitución en las demás poblaciones no mencionadas en el art. 5º, sujetándose siempre a las bases señaladas en esta ley. Art. 7º Los Ayuntamientos de las Capitales de los Estados y Territorios, jurarán por sí y a nombre de las poblaciones que representan, en el mismo día indicado en el artículo anterior, y ante los gobernadores o jefes políticos. José Ramón Narváez H.

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Art. 8º La fórmula del juramento será la siguiente: — ¿Jurais guardar y hacer guardar la Constitución política de la República Meicana, epedida por el Congreso Constituyente en 5 de febrero de 1857? — Sí juro. — Si así lo hiciereis, Dios os lo premie y si no; el y la Nación os lo demanden.— Respecto de los que no ejerzan autoridad, se suprimirán las palabras —hacer guardar. Art. 9º Los Gobernadores y Jefes Políticos, reunirán las actas en que conste haber sido jurada la Constitución, y las remitirán al Ministerio de Gobernación. Art. 10º Los funcionarios, autoridades y empleados comprendidos en la presente ley, que no presten juramento correspondiente, no pueden continuar desempeñando las funciones públicas que les competen.”

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EL PODER ELECTORAL EN QUERÉTARO EN EL SIGLO XIX Juan Ricardo Jiménez Gómez* Smai: I. Introducción. II. El poder electoral instituido en la Constitución queretana de 1833. III. El poder electoral en la Constitución queretana de 1869. IV. El retorno al anterior sistema. V. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN [CSFEQ,II] Constitución Cronológica y sistemáticamente el tema del poder electoral en Querétaro se sitúa entre 1833 y 1879, ya que en el primer año se reformó la primera Constitución local en la que se incluyó un apartado que lleva tal título y en el último se aprobó una nueva ley fundamental estatal en la que se omite toda referencia a él. Diputados El gobierno independiente, fundado en el principio republicano de la división del poder público en las tres funciones delineadas por Montesquieu, bien pronto agudizó la preeminencia y protagonismo de los órganos deliberativos. En efecto, la tarea de la conducción política del Estado independiente no era radicalmente distinta del modo novohis*

Instituto de Estudios Constitucionales, Universidad Autónoma de Querétaro.

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pano de gobernar. Ya hemos analizado el hecho de que incluso sus modos ceremoniales eran casi idénticos. Por lo que toca al Poder Judicial, también destacamos que, por la obediencia a las normas para resolver las controversias y por sus tradicionales formas de actuar, no perlaba una nueva instancia política diferente de la justicia real, salvo en lo tocante a una intervención más acusada en asuntos de índole política en las causas de responsabilidad incoadas a los funcionarios públicos, como se observa en los documentos facsimilares de esta obra. Quien sí sobresale en este esquema es el Poder Legislativo, porque su quehacer y sus obras son inéditos en la vida social, porque nunca antes alguien diferente al monarca había legislado y mucho menos especícamente para un campo preciso de observancia de los mandamientos jurídicos, como lo era la dimensión territorial del estado de Querétaro. En esta tarea los diputados locales fueron prolícos. Mas no sólo en el campo legislativo sobresalió el Congreso, sino que realmente se constituyó en un órgano predominante en lo político, pues bajo el epediente de los decretos, como mandatos de la soberanía, en realidad formal y materialmente le daba órdenes al gobernador, al “Gobierno” como se estilaba llamarlo en aquella época. Esta circunstancia habría de ser sopesada tiempo después para una reforma del sistema tripartita con las facultades originalmente asignadas a cada poder. Este primer diseño del gobierno con predominante legislativo no duró mucho. El centralismo giró en torno a un Poder Ejecutivo local fuerte, en el que se depositó jurídica y sociológicamente la concentración de facultades. El poder legislativo se ejercía sobre una base contundente: la representación política otorgada por los electores a sus diputados. El mecanismo al que se acudió para darle forma a este acto jurídico político fue el contrato de mandato o poder. Los poderes los otorgaban los electores a nombre de sus comunidades y pueblos ante escribano público. De esta manera, los comisarios no podían aprobar en la Cámara sino aquello que les había sido prescrito en el poder. Se trata de una idea que proviene de la Constitución de Cádiz y que guarda una íntima coneión con el ejercicio de la soberanía. 104

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

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El proceso de renovación jurídica de los órganos del Estado se manifestó también en la normatividad de la representación política en el Congreso. Por el decreto 103, del 21 de mayo de 1831, se epidió una nueva Ley para la elección de diputados que sustituyó a la del 17 de agosto de 1825.¹ La elección se hacía mediante juntas primarias y secundarias. Las características de las primarias eran: a) Indirectas, toda vez que se elegía electores, quienes a su vez elegían a los diputados. b) Bienales, el primer domingo de julio. c) Intervención de autoridad política para la dirección del proceso, en este caso el prefecto político, jueces de paz y regidores. d) División del territorio en secciones electorales o cuarteles formados por una población de 500 a 2,500 individuos. e) Padrón de vecinos. f) Uso de boleta electoral. g) Intervención de ciudadanos no funcionarios públicos en una comisión de uno a cuatro individuos de la sección para repartir las boletas electorales previamente a la elección. h) Eistencia de órganos electorales especícos, como las juntas primarias y las juntas secundarias, integradas por los presidentes, que eran el prefecto, el juez de paz y los regidores; un secretario, tres escrutadores electos de entre los ciudadanos asistentes antes de comenzar el sufragio y por todos los ciudadanos de la sección o cuartel. i) Horario para sufragar de nueve de la mañana a dos de la tarde. j) Cuota de representación: por cada quinientos ciudadanos se nombraría un elector y otro si llegare la sección a un ecedente de más de esa cuota. 1

DTCC30, pp. 43-53AHQ. Juan Ricardo Jiménez Gómez

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k) l)

Supuestos normativos de requisitos y prohibiciones para ser elector. Formatos de actas de escrutinio y certicados de elección a cada elector, para ser empleada como credencial en la junta secundaria. El proceso en la secundaria era así:

a) b) c) d) e) f) g) h)

i)

j)

k)

Celebración ocho días después, lo que marcaba una inmediatez con la primaria. Integración por los electores nombrados en las primarias. Sede, en las capitales de los distritos. Vericación de dos juntas preparatorias encargadas de la calicación de credenciales de los electores. Orden del día de la junta secundaria, que incluía la lectura del marco jurídico aplicable a la elección. Elección por escrutinio secreto mediante cédulas, primero de los diputados propietarios y luego de los suplentes. Elaboración de acta circunstanciada de la elección. Celebración de misa de te deum en la parroquia con asistencia de la junta y los diputados electos si estuvieron presentes. Epedición de ocio a los diputados electos para que les sirviera de credencial en las juntas preparatorias de la Legislatura. Previsión de un funcionario vigilante de la observancia del marco jurídico en la gura del síndico procurador de las capitales de los distritos. Acción pública para reclamar a las juntas el cumplimiento de la ley.

Los legisladores estaban preocupados por la posibilidad de comisión de fraude electoral, y habían estipulado en el artículo 25, en el desarrollo de la junta primaria, una fórmula que interrogaba sobre si eistía 106

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

alguna irregularidad sobre cohecho o seducción para sufragar por determinadas personas, así como la sanción inmediata, que era privación del voto activo y pasivo y la declaración de fraudulentos en perjuicio del Estado. Pudo haber sido este prurito el que diera lugar para que, no habiendo aún transcurrido una semana desde la aprobación de aquella normatividad, cuando por decreto 105, del 27 de mayo de 1831, se le hizo una adición menor al artículo 28 con el siguiente enunciado: “Por ningún motivo se recibirán ni presentarán listas”. Con este agregado se buscaba evitar las planillas orquestadas de antemano, lo cual forzaba el sufragio libre, individual y secreto. Se pretendía poner punto nal a la simulación en las votaciones, cuando se aprovechaba la ignorancia y la sumisa actitud de los electores en todos los niveles del proceso electoral. Los otros poderes La común procedencia de la elección indirecta del gobernador y diputados les daba igual tratamiento. [….] La relación entre el pueblo y el representante se vaciaba en el molde del mandato iusprivatista en escrituras públicas contenidas en los protocolos de escribano público. En ellas se asentaron poderes otorgados por los electores de los distritos y pueblos a los diputados al Congreso general y a los diputados al Congreso del Estado. Su contenido es revelador. Nos muestran cómo se entendía el mandato, la representación popular y cuáles eran sus poderes; esto es, las facultades otorgadas a los diputados, así como las condiciones impuestas a éstos.²

2

Notarías, Maldonado, 1831, 1832, poder que otorgan los electores del Estado a los diputados al Congreso general, octubre 8 de 1832, fs. 71v;-82v; y 1833, vol. II, poder que otorgan los electores del Estado a los diputados al Congreso general, febrero 18 de 1833, fs. 40f-41f; poder que otorgan los electores del Estado. Juan Ricardo Jiménez Gómez

107

Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

En el caso de los diputados al Congreso general, el mecanismo fue el siguiente: los electores se congregaban en la Escuela Gratuita del Venerable Orden Tercero del Seráco Padre Señor San Francisco de la ciudad de Querétaro, ante el escribano público y testigos, y le manifestaban que los ciudadanos residentes en los distritos del Estado les habían conferido la facultad de nombrar diputados al Congreso general ordinario de los Estados Unidos Meicanos, mediante las elecciones primarias y secundarias celebradas con arreglo a la Ley del 22 de julio de 1826. Declaraban también que el día anterior habían vericado el nombramiento de diputados y que en consecuencia les otorgaban, a todos juntos y a cada uno en particular, poderes amplios para que cumplieran y desempeñaran las funciones de su encargo y para que en unión de los demás diputados al Congreso general pudieran acordar y resolver cuanto entendieran conducente al bien general, sujetándose escrupulosamente a las facultades que les señalaba la Constitución federal. El poder estaba condicionado a sólo esas atribuciones, se les prohibió a los apoderados derogar, alterar o variar los artículos constitucionales relativos a la forma de gobierno –la federal– y a la religión profesada por la nación meicana. Los electores poderdantes se obligan a sí mismos y a nombre de los vecinos del Estado a tener por válido, obedecer y cumplir cuanto se resolviera por el Congreso general. Los poderes otorgados a los diputados al Congreso del Estado eran casi idénticos a los de los diputados al Congreso general, con la salvedad de que los electores comparecientes obligaban a las municipalidades, y la condición para obedecer lo que aprobaran los diputados era que se sujetaran escrupulosamente a las atribuciones consignadas en la Constitución. Este tipo de poderes se ajustaba cabalmente al concepto de una soberanía que conservaba el pueblo y de la cual sólo otorgaba una porción a algunos ciudadanos. Los comitentes encargaban a los gobernantes la conducción de los negocios públicos. Los diputados recibían atribuciones limitadas pues no podían reformar en modo alguno ciertas partes de la Constitución. El mecanismo jurídico del poder no es de creación local. Provino de las Cortes de 108

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

Cádiz y de la Constitución de 1812, pues en su artículo 100 recogió la fórmula especíca del poder otorgado por los electores de provincia a cada diputado.³ La similitud de los poderes otorgados por los electores queretanos a sus diputados y el teto del numeral en cita es una prueba del apego a esa fuente jurídico-política. Conviene destacar que conforme al sistema de la Constitución federal de 1824, las elecciones de los diputados al Congreso general eran reguladas por las legislaturas de los estados, según los principios constitucionales. El artículo 17 prevenía que concluida la elección de diputados, las juntas electorales remitirían testimonio en forma de las actas de elecciones en pliego certicado y participarían a los elegidos su nombramiento por ocio, que les serviría de credencial. Esta prevención era seguida muy cercanamente por las disposiciones legales del estado; el mecanismo servía para acreditar que se había hecho la elección y a

3

“En la ciudad o villa de … a … días del mes de … del año de …. en las salas de ….hallándose congregados los señores (aquí se pondrán los nombres del presidente y de los electores de partido que forman la junta electoral de la provincia), dijeron ante mí el infrascrito escribano y testigos al efecto convocados, que habiéndose procedido con arreglo a la Constitución política de la Monarquía española, al nombramiento de los electores parroquiales y de partido con todas las solemnidades prescritas por la misma Constitución, como constaba de las certicaciones que originales obraban en el expediente, reunidos los expresados electores de los partidos de la providencia de…. en el día de ….del mes de …. Del presente año, habían hecho el nombramiento de los diputados que en nombre y representación de esta provincia han de concurrir a las Cortes y que fueron electos por diputados para ellas por esta provincia los señores N.N.N., como resulta del acta extendida y rmada por N.N.; que en su consecuencia les otorgan poderes amplios a todos juntos y a cada uno de por sí, para cumplir y desempeñar las augustas funciones de su encargo y para que con los demás diputados de Cortes, como representantes de la Nación española, puedan acordar y resolver cuanto entendieren conducente al bien general de ella en uso de las facultades que la Constitución determina y dentro de los límites que la misma prescribe, sin poder derogar, alterar o variar en manera alguna ninguno de sus artículos bajo ningún pretexto; y que los otorgasteis se obligan por si mismos y a nombre de todos los vecinos de esta provincia en virtud de las facultades que le son concedidas como electores nombrados para este acto, a tener por válido y obedecer y cumplir cuanto como tales diputados de Cortes hicieren y se resolviere por éstas con arreglo a la Constitución política de la Monarquía española. Así lo expresaron y otorgaron, hallándose presentes como testigos N.N., que con los señores otorgantes lo rmaron de que doy fe.” Véase Juan E. Hernández y Dávalos, Historia de la Guerra de Independencia de México, ed. facsimilar de la de 1878, y. IV, México, INHERM, 1985, p. 94. Juan Ricardo Jiménez Gómez

109

Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

quién se había elegido. La cuestión de los poderes era de fondo, porque se trataba de lo que el apoderado podía y lo que no podía hacer en su tarea como diputado. La credencial lo identicaba como diputado; las actas y documentos relativos a las elecciones legitimaban su elección, pero el sustento para actuar era el poder, el acto sustantivo que le otorgaba el encargo de legislar y aseguraba la obediencia a lo que legislara y aprobara. Los poderes otorgados a los diputados se fundaban en dos conceptos: uno político, ineistente como precepto legal antes del constitucionalismo gaditano, consistente en la tesis de la soberanía popular y por la cual los ciudadanos delegaban sus originales potestades a electores para que éstos a su vez nombraran diputados encargados de la misión de aprobar y legislar lo conveniente para el bien general de la nación y el particular de los pueblos; y uno jurídico, de procedencia romana, el mandato, contrato por el que una persona da facultades a otra llamado apoderado para que, de acuerdo con sus instrucciones y condiciones obre en su nombre, quedando obligado el otorgante a cumplir los actos y compromisos contraídos por el apoderado. Los individuos integrantes del Congreso estaban imbuidos del carácter y fundamentación de los poderes de los que comparecían para ingresar a su seno. Al instalarse una legislatura se estudiaban los poderes por una comisión nombrada ex professo. Si algunos diputados comparecían con posterioridad al acto de instalación también eran eaminados sus poderes.

II. EL PODER ELECTORAL INSTITUIDO EN LA CONSTITUCIÓN QUERETANA DE 1833

La Constitución de 1833 es, en lo esencial, la misma que la de 1825. Los cambios son mínimos, y no de profundidad. El esquema conceptual

4

110

AHQ, Poder Ejecutivo, 1833, caja 1, impreso de reformas y adiciones a la Constitución del Estado de Querétaro.

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

o marco de referencia aiológico es, por ello, el mismo. También es de notarse que la reforma constitucional local se dio desfasada de la reforma jurídica nacional, porque los cambios sociales y políticos hacia el centralismo se presentaron sólo a partir de 1835, con la promulgación de las Bases Constitucionales. Esta circunstancia motiva a hablar de la reforma de la Constitución local. Su aislamiento del proceso de transformación de la República es indicativo de una situación particular en la entidad. Es por ello necesario suponer que debió eistir una razón que impulsara el cambio. Rechazamos, desde luego, la posibilidad de que la mutación se produjera simplemente por una cuestión de moda o de capricho, porque aún no se ajustaba el proceso legislativo a tales variables, ahora muy peculiares del presidencialismo seenal. Intuimos que aquel proceder del gobierno estatal obedeció a una deformación o incomprensión del constitucionalismo. El núcleo de la reforma de 1833 se integra con 45 nuevos artículos del también nuevo capítulo seto titulado “Del Poder Electoral”, formado por los numerales del 32 al 76. Este subconjunto representa el 14.7 por ciento del articulado, lo que epresa el soporte de la reforma en este apartado. La pregunta se impone: ¿por qué tanto detalle de una cuestión electoral en la Constitución, con insistencia en formalidades y fases procesales? Hay que suponer que se adolecía del criterio “constitucional”, del distingo de lo “fundamental”, lo esencial a una Constitución. No se atendió el carácter de la “supremacía”. Los legisladores no partieron, al incorporar normas en la ley suprema, de un criterio que privilegiara el rasgo de lo “general”, “doctrinal” o “rector”, pues al lado de hipótesis normativas generales ubicaron aspectos secundarios, detalles y precisiones que como la sistemática indica deben situarse en otro nivel de la jerarquía del sistema jurídico, en las leyes reglamentarias. Hipótesis: Que el apartado del poder electoral es una contribución teórica del Congreso de Querétaro a la doctrina constitucional y al sistema electoral.

Juan Ricardo Jiménez Gómez

111

Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

CUADRO 1 COMPARATIVO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1833 RESPECTO A LA DE 1825 TÍTULO

ARTS.

=

c.=

+

N

Vs.

%

dif.

Título I

Estado

3

3

Título II

Territorio

3

2

1

0.9

Título III

Habitantes

5

2

1

Título IV

Queretanos

13

10

3

Título V

Religión-Gobierno

7

4

2

Título VI

Electoral

45

Título VII

Legislativo

55

44

11

Título VIII

Ejecutivo

56

47

Título IX

Judicial

72

40

27

Título X

Distritos

10

8

2

Título XI

Pueblos

11

10

1

3.6

Título XII

Hacienda

8

7

1

2.6

Título XIII

Milicia

2

1

1

0.6

Título XIV

Educación

4

3

1

1.3

Título XV

Constitución

12

9

2

1

4.0

0.9 2

1.6 4.2 1

2.3

45 1

6

14.7 18.0

1

1

18.2

5

23.5 3.2

Apéndice

1

1

Totales

307

191

5

58

47

6

99.9

0.3

Por ciento

100

62

1

18

15

1

99.9

SIMBOLOGÍA = Exactamente igual. c. = Variación de una palabra o fecha. + Pequeños cambios de redacción, equivalente. N Nuevo. Vs. dif. Diferente o contrario.

Ruptura de la clásica teoría tripartita de la división funcional del poder público, con antecedentes modernos en Locke y Montesquieu. La ruptura del paradigma en Benjamín Constant: hay más de tres poderes, el real y el municipal. Hipótesis: Que es una reconstrucción a partir de los elementos eistentes, como la normatividad electoral y los principios contenidos desde la Constitución de Cádiz: sufragio libre, voto indirecto, colegios electorales, poderes de electores, facultades retenidas. 112

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

[Comparar con Const. 1825 y Cádiz: elementos, conceptos, etc.] No olvidar que en el sustrato común de todas las Constituciones que recibieron la inuencia de la Constitución francesa de 1791, “el pueblo era originariamente el titular del poder constituyente”. La doctrina constitucional elaboró con posterioridad el concepto de “poder constituyente”, formado por los representantes populares, los diputados constituyentes, al aprobar la primera Constitución de un Estado. En realidad, sólo puede haber un poder constituyente, y los que le suceden reciben la denominación de poder reformador de la Constitución o poder revisor de la Constitución. Así que desde los comienzos de la recepción por el constitucionalismo, incluido el meicano, ya había un poder adicional a los tres del esquema montesquiniano. Benjamín Constant planteaba que los poderes eran cinco: real, ejecutivo, legislativo, judicial y municipal. A este esquema divisional con más de tres funciones le seguirían otras variantes, entre las que debemos considerar la del poder electoral establecido por los diputados constituyentes de 1833 y 1869. Höpfner veía en el soberano las funciones ejecutiva, legislativa, económica y de policía. Schlözer agregaba una potestad cameralis. Gönner: reglamentario, judicial, policía, ejecutivo, penal y nanciero. Todo en la órbita del rey. Comentar la teoría tripartita de Johannes Altusio y los autores citados por George Jellinek. Referente: la riqueza conceptual lleva a los griegos al esquema de la democracia participativa. No puede haber ciudadanos, no puede haber poder en los ciudadanos si no se tiene el efectivo derecho de participar en las elecciones.

5 6

Teoría general del Estado, prólogo y trad. de Fernando de los Ríos, México, FCE, 2004, pp. 472 y 474. Ibídem, p. 531. Juan Ricardo Jiménez Gómez

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

El signicado de la inclusión de una teoría política distinta en la Constitución En la Constitución, ley fundamental, se sitúan las decisiones políticas fundamentales o primordiales de la nación/sociedad. Algunas son principios políticos. A la vez, son normas; éstas prescriben una conducta política arreglada a tales principios. Hay una fórmula/formato/modelo político en el derecho nacional. La Constitución como continente/receptáculo de un proyecto nacional “consensado”. La Constitución y su proyecto; y la realidad. La Constitución frente a las nuevas ideas o viejas ideas y las cosas nuevas. ¿Qué hace que una sociedad dada adopte una teoría política?, ¿cómo permea un principio político en el terreno de los hechos, en las prácticas jurídico-políticas, y más aún en la cultura política de la ciudadanía? Dado un modelo imperante, sus crisis, contradicciones, inecacia, inidoneidad, hacen ver hacia otras partes. 1) Realidades: inspiradas en respectivas ideas 2) Teorías (ideas puras, no probadas) No eisten sistemas políticos puros. Cada pueblo los adapta a su circunstancia. Toman principios y los moldean, los ajustan. Pero hay un lugar de procedencia. Me parece que en el caso del principio político de la división pentapartita del poder público, y en especial del poder electoral en el constitucionalismo del siglo xx en Querétaro, estamos en presencia de un nuevo ritual, o quizá del bautizo de un ceremonial ya en uso al que se le da una dimensión más elevada.

114

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

La operación de los principios políticos del poder electoral a partir de 1833 ¿Cómo afectó la puesta en marcha de la reforma de 1833? ¿Mejoró las elecciones, trajo la democracia? El problema recurrente en la política meicana del siglo xx era la ausencia de ciudadanos. No obstante la carencia de cultura política, el pueblo poseía tradiciones, sobre todo la población indígena, pues el derecho indiano les había garantizado su vigencia en tanto no contrariaran su espíritu ni su letra. Además, las ideas publicitarias de la soberanía popular, de observar en dos lustros que había elecciones para los cargos públicos, seguramente fueron ltrándose en la idiosincrasia popular. Así, en una fusión muy peculiar de costumbres y nuevas concepciones políticas, se ensayaba su ejercicio. Tal hecho ocurrió en la Villa de Santa María de Pueblito el 15 de diciembre de 1833. Sus vecinos no querían que la elección del juez de paz, regidores y síndico del pueblo fuera hecha por la junta electoral, sino por ellos mismos. Se amotinaron e impidieron la elección. Informado el prefecto de Querétaro, Celso Fernández, de los acontecimientos, se trasladó con una veintena de soldados de caballería proporcionados por el comandante general del estado, para tratar de imponer orden, sin éito. Al día siguiente, con mayores efectivos, el prefecto, con uso de esa fuerza y ante una oposición de voces y forcejeos, logró que los electores vericaran la elección; detuvo a los cabecillas y los puso a disposición del juez de letras para la formación de la averiguación sumaria. Al comunicar estos hechos al gobernador, el prefecto sostenía que tales atentados se debían a la embriaguez de que se hallaban poseídos aquellos indígenas. Aquí advertimos un conicto de normas. Por un lado la ley del 19 de noviembre de 1825, que ordenó la renovación de los ayuntamientos con juntas de electores vericadas anualmente, relativa a su vez a la ley del 18 del mismo mes y año, epedida por el Congreso local para el gobierno económico político de los pueblos –el derecho independiente–, y por otro las normas inmemoriales de la población indígena para nombrar a sus Juan Ricardo Jiménez Gómez

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

gobernantes inmediatos. A la distancia, aún puede percibirse el intento del prefecto de desvirtuar con adjetivos demostrativos la genuina epresión de un pueblo que reclamaba sus derechos ancestrales, los cuales estimaba de mejor justicia que las disposiciones del nuevo orden jurídico del sistema independiente. El Congreso del Estado epidió el decreto 79, del 17 mayo de 1834, que aprobó la elección hecha, con lo que se robustece la característica de prevalencia del sistema de elección indirecta sobre la práctica democrática de los pueblos indígenas.

Los implicados en tales hechos fueron enjuiciados. La carátula del epediente relativo reza: “Querétaro, Año de 1833. Criminal contra Cipriano Licea y socios, por haber faltado al orden y tranquilidad pública en las elecciones de renovación de ayuntamiento de la Villa de Santa Ma. del Pueblito”. El prefecto, por ocio de 17 de diciembre de 1833, puso los individuos a disposición del juez epresando que querían que las elecciones se hicieran por el pueblo y no por la junta electoral de la municipalidad como estaba prevenido por la ley”.¹ De cómo el poder electoral se beneciaba en los ritos religiosos Todo sistema político practica un ritual que sirve, entre otras cosas, para eternar su pensamiento, para acreditar su presencia viva y para mantener despierta la atención de la ciudadanía. Frente a lo cotidiano, a lo rutinario, el acto político representa la sublimación del quehacer, la forma que posibilita adornar lo que de otra manera simplemente sucede. 7 8 9 10

116

AHQ, Poder Ejecutivo, 1833, caja 2, informe del jefe político de Santa María del Pueblito, 17 de diciembre de 1833. DQCC, p. 72. AHQ, Judicial, Penal, 1833, legajo 1, exp. Núm. 30, Criminal contra Cipriano Licea y socios. Ídem, f. if v.

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

Tales actos no aportan soluciones a los problemas de la sociedad o del aparato gubernamental, ni transforman la vida social, pero la política se sirve de ellas para otros usos importantes como vía de reconocimiento, de aplauso, de autojusticación, de ehibición y de vanidad. El Estado independiente recurrió a la religión en búsqueda de los medios para fortalecer sus modos ceremoniales. El Estado se beneciaba del culto eterno. Obligado a mantener el esplendor y pompa de éste, se aprovechaba de esa dedicación. La función religiosa era un medio para enaltecer o signicar un hecho o una gura política. Servía como recurso para concitar beneplácito o asentimiento social y para manifestar la posición de preeminencia del gobernante en lo individual y de su partido. Quiénes podían formar parte del poder electoral y por qué los cambios En la Constitución de 1833 encontramos diversas disposiciones que limitaron la intervención de los clérigos. El artículo 20 les suspendía el ejercicio de los derechos de ciudadanía, aunque únicamente a los miembros del clero regular; el artículo 45 les impedía ser electores; y el artículo 103, ser diputados a quienes ejercieran jurisdicción eclesiástica en todo el estado o fueran vicarios foráneos o jueces eclesiásticos en el distrito respectivo; el artículo 136 les vedaba el cargo de gobernador o vicegobernador; el numeral 172 sólo permitía un eclesiástico en la Junta Consultiva de Gobierno; el artículo 197 les prohibía ser de la Suprema Corte de Justicia; tampoco podían ser miembros del jurado para juzgar a los individuos de la Suprema Corte de Justicia y scal, según el artículo 205; el artículo 219 les impedía ser jurados. Como se puede observar de estos preceptos, no se trataba de limitaciones o prohibiciones generales, pues estaban reducidas a sólo ciertas áreas o condiciones.

Juan Ricardo Jiménez Gómez

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

Las tesis del catecismo político de 1833 CAPÍTULO 3°¹¹ Del gobierno P. ¿Qué cosa es forma de gobierno? R. El orden con que la Constitución distribuye y arregla los tres poderes de la sociedad, y que forman su soberanía o autoridad soberana. P. ¿Cuáles son estos tres poderes? R. El legislativo, que dicta las leyes; el ejecutivo que las hace cumplir, y al que se da también el nombre de gobierno, y (p. 10) el judicial que juzga según ellos. P. ¿Qué es gobierno republicano? R. Aquel en que los tres poderes están divididos y puestos en manos de diversas personas por un tiempo determinado, y esta especie de gobierno se llama aristocrático o democrático. P. ¿Y cuándo se llama democrático? R. Se llama democrático o popular cuando estos tres poderes se depositan en los ciudadanos sin distinción de clases, los cuales no eisten en esta forma de gobierno.

III. EL PODER ELECTORAL EN LA CONSTITUCIÓN QUERETANA DE 1869 Al triunfo del partido liberal, se aanzó la vigencia jerárquica de la Constitución de 1857. ¿En qué medida se volvió insostenible el concepto y el funcionamiento del poder electoral y su sistema operativo de Querétaro según 11

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Catecismo político que en cumplimiento del artículo 260 de la Constitución del Estado de Querétaro, ha dispuesto y aprobado su Honorable Congreso para la enseñanza de la juventud en las escuelas de primeras letras. [Querétaro], Impreso en la ocina del C. R. Escandón, 1833.

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

su Constitución de 1833, por las prescripciones del nuevo Código o por nuevos principios que modelaban un sistema político distinto? [CSFEQ, III] El decreto Núm. 15 declaró vigente la Constitución de 1825 reformada en 1833, en todo lo que no se opusiera a la Constitución de 1857, al Acta de Reformas epedida por el Congreso del Estado en 1857, y a una ley electoral del 2 de abril del mismo año.¹² La Constitución de 1869 El propósito esencial de la elaboración de una nueva Carta constitucional local al triunfo del partido liberal en 1867, fue sin duda ajustar las disposiciones eistentes al tenor de la ley suprema de la nación, de 1857. Pero al menos en lo tocante a la cuestión electoral, no hubo variación sustancial. Se sostuvo la tesis de la división pentapartita del poder público, y la conformación entre las funciones del poder electoral establecido en 1833. Los redactores del proyecto constitucional de 1868 señalaban sobre este particular: El título IV al tratar de la división de poderes, viene a causar una revolución en el orden establecido; él declara dos principios: sea el primero, que el pueblo es el primer poder del Estado y que ejerce su soberanía al elegir libremente a sus representantes; sea el segundo, que las autoridades municipales que hasta hoy han sido tenidas como de tercera o cuarta categoría, es fuerza elevarlas a la primera, declararlas quinto poder del Estado y etender en consecuencia el círculo de sus facultades administrativas.¹³

12

13

AHQ, Poder Ejecutivo, 1867, caja 1, legajo Decretos de julio Ma. Cervantes y discurso del Dip. Domínguez, junio 3 de 1868; La Sombra de Arteaga, junio 7 de 1868, p. 3. Exposición de motivos del proyecto de Constitución, cit., p. 19. Juan Ricardo Jiménez Gómez

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

A Partir del que consideraban el valor medular del sistema de gobierno del concepto de la soberanía popular, los diputados planteaban que el pueblo era el primer poder del Estado. Este poder no sólo funcionaría en los tiempos electorales, sino que debía permanecer un representante, tanto para llenar las vacantes que en los cargos se fueran produciendo, como, aspecto de gran trascendencia teórica, que tuviera la misión de “velar por la eistencia de la Constitución, para que no se reforme sin su concurrencia”.14 El pueblo tenía en este esquema la última palabra respecto a las reformas constitucionales, puesto que debían ser aprobadas en las juntas de partido formadas por ciudadanos-electores. El gran mérito de los constituyentes queretanos de 1833 y 1869 es que tuvieron el genio para armar un paradigma novedoso, a partir de los elementos teóricos ya eistentes. No fue una concepción utópica. Fue un redimensionamiento político del pueblo, del papel fundamental que le tocaba no como mero elector cada cierto tiempo, sino como ciudadano permanente enlistado en el quehacer de elector y de vigía, como ya he referido. Los constituyentes creyeron que los colegios electorales de municipalidad eran la asociación política básica del sistema democrático. Creían que en tanto “emanación directa de los pueblos”, estarían en comunicación diaria y directa con ellos. La municipalidad era la última subdivisión del territorio del estado. Cada municipalidad contaba con un número de ciudadanos, a modo de un senatus curial de los tiempos municipales del Imperio Romano, que eran representantes por todo el periodo que hubieren sido electos, de manera que no dejaban de funcionar. Con esta justicación, los constituyentes apoyaron la elección indirecta en primer grado. En la mente de los legisladores estaba el propósito de que la reforma constitucional no quedara en manos de un corto numerus clausus del Congreso, sino que se ampliara la base de apoyo popular, a través de los mencionados colegios electorales de municipalidad.

14

120

Ibídem, p. 20.

El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Ciclo de Conferencias

En 1868 las elecciones populares seguían siendo indirectas. Los diputados eran electos por un colegio electoral integrado por electores. Seguían vigentes los formatos de los primeros actos electorales con motivo de la Constitución de Cádiz.15 La comisión redactora del proyecto de Constitución de 1868, al eplicar algunas novedades relativas a la cuestión electoral, do que con mucho placer hubiera dado la preferencia a la elección directa sobre la indirecta, pero tuvo presente que se trataba de legislar en el estado de Querétaro y que aquí no se contaba con ilustración ni aun en la mitad de los habitantes. La comisión agregaba: “La elección directa sería conceder a los dueños de ncas rústicas tantos votos cuantos habitantes tenga la nca, atendiendo que nuestros indios no tienen voluntad propia y que muchas veces, casi siempre, no saben ni aun los nombres que llevan escritos en sus boletas”.16 También la comisión adujo una razón para decidirse por la elección indirecta: evitar la molestia para los ciudadanos de una municipalidad de ser convocados constantemente para vericar una elección. Para eso estaban los representantes de los ciudadanos en el conjunto orgánico denominado Colegio Electoral de Municipalidad. Cultura política, ¿ciudadanos o casi? ¿Quiénes eran los sujetos o titulares del poder electoral? No el pueblo ni genere, sino una fracción de él, los órganos mediante 15

16

Elección de diputados en San Juan del Río, Cadereyta y Tolimán, La Sombra de Arteaga núms. 18 y 61. AHQ, Poder Ejecutivo, 1842, caja 1, acta de elección primaria en El Saucillo, marzo 6 de 1842; 1845, caja 2, acta de elección para elector primario Arroyo Seco, agosto 10 de 1845; cómputo de la elección de elector secundario en Jalpan, septiembre 7 de 1845; acta de elección para elector secundario en Jalpan, septiembre 7 de 1845; defensa que hacen los electores secundarios de la institución del Colegio electoral, octubre 4 de 1845; 1861, caja 1, acta sobre incidente sobre elecciones primarias en Hércules, marzo 10 de 1861. Exposición de motivos del Proyecto de Constitución, Querétaro, abril 20 de 1868. Véase Suárez Muñoz, Manuel (ed.), Proyecto de Constitución de 1868 y Constitución queretana de 1869, Querétaro, Instituto de Estudios Constitucionales, 2006, pp. 20 y 21. Juan Ricardo Jiménez Gómez

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los cuales se concretaba el electorado: integrantes de mesas computadoras de votos, comisiones de poderes (¿?). La primera cuestión que nos planteamos fue si las condiciones generales del desarrollo habían mejorado en este periodo, especícamente en el terreno cultural y educativo, como para suponer que la grave deciencia de la ausencia de cultura ciudadana observada en el periodo del primer formato republicano federalista había sido superada. Una simple revisión de los acontecimientos políticos nos puso en la certeza de que ese avance no se dio, y que incluso era posible advertir, comparativamente, un retroceso. La razón es muy simple: la agitación permanente de la sociedad impidió ncar un desarrollo sostenido, lineal, y destinar esfuerzos hacia el renglón educativo. El comercio adolecía de graves dicultades, la Hacienda sufría graves pérdidas en sus afanes agropecuarios y la industria sencillamente estaba ausente. Las instituciones padecen penuria económica. ¿De dónde habrían de surgir los fondos para la educación? Con todo, la mayoría de las escuelas de primeras letras funcionaron, sostenidas por los fondos municipales. La educación, en suma, quedó aletargada. A pesar de que los gobernantes estaban conscientes de la necesidad de ilustrar a la población y de que la educación era un factor indispensable para el desarrollo del sistema democrático, no eistió una acción congruente y ecaz para lograr ese propósito. El acceso a los libros —medio de transmisión cultural por antonomasia en Nueva España, y también en el Méico independiente— estaba restringido a una élite de lectores. El pueblo seguía en ayuno de letras. Esto no quiere decir que no hubiera ciudadanos que no supieran leer y escribir, puesto que los había en todas las comunidades, pero éstos apenas dominaban los rudimentos de la escritura, y prueba de ello son los trazos inseguros e imprecisos de la escritura de los documentos políticos provenientes de este periodo. No se necesita arriesgar un diagnóstico para suponer que el nivel cultural, y concretamente de cultura política, era deciente en grado superlativo. Para formarse, para eistir, para realizar los actos de su liturgia formal, el nuevo sistema republicano demandaba ciudadanos 122

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preparados. Vemos cómo en este periodo se quiso aparentar que tales ciudadanos eistían en todos los pueblos del estado/departamento, mas eso era una cción, porque estaban arreglados los hechos para que parecieran de una forma, sólo que al repetirse mecánicamente los formatos distribuidos por los agentes gubernamentales se revela el fondo de las cosas. La política se ejerció con base en formas, a concurrencias para quienes las más de las veces era ininteligible el desarrollo de los actos y cuya presencia servía para sustentar un acto al que sólo se sumaban como testigos inmutables. Todo parece indicar que los actos políticos se ejecutaban en los niveles inferiores sobre bases de dirección caciquil, cuya tarea era simplemente obedecer instrucciones. El grupo director, o mejor dicho, los dirigentes de los bandos beligerantes en este periodo, reejaron en su actuación y sus ideas una conformidad a su formación educativa. Denitivamente los hombres, caudillos, líderes, caciques y capitanes son un producto cultural. Esto indica una presencia de dos culturas, al menos de dos visiones diversas que se epresaron con rmeza en partidos. Una cultura política tradicional, muy próima a los valores, sistemas y programas coloniales, la autoridad, el orden, el respeto, la jerarquía, la distinción clasista, y otra, comprometida con ideales más modernos, con las libertades, la igualdad, la justicia. Luego el centralismo, por anidad con el poder, con la autoridad virreinal, y el federalismo, respeto a la libertad y gobierno interior de las provincias, se sumará a estas posiciones antagónicas. Los hombres no nacieron en una bandera, sino que su formación cultural los aproimó a una trinchera; su vida misma los orilló, valga decir, los puso en el etremo. Es interesante la militancia de los grupos o clases sociales en los bandos políticos. Los comerciantes y hacendados se ubicaron preferentemente entre los conservadores y centralistas, luego imperialistas; el ejército se dividió, pues hubo capitanes graduados en ambos lados; con los letrados sucedió lo mismo. En cambio, el clero arribó casi masivamente a los terrenos del conservadurismo. En la lucha independiente y en la discusión inicial sobre federalismo/centralismo, las opiniones de los clérigos estuvieron Juan Ricardo Jiménez Gómez

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divididas. Sin embargo, en el desastre de la primera república federal, los eclesiásticos se sumaron mayoritariamente al bando centralista. Los intentos del liberalismo por tocar sus cuantiosos bienes pusieron en alerta al clero y motivaron su respuesta corporativa frente a las medidas reformistas. Desde aquí no abandonaron su posición política y corrieron la suerte de su partido hasta su derrota. La masa, la inerte y anónima población, fue el caldo de cultivo donde hicieron efervescencia las diferencias. La leva de uno y otro lado, las vejaciones a la población civil, las eacciones y la violencia generalizada contra los pueblos fueron los signos de una participación obligada, pasiva, como la de la víctima, frustrante, que debió servir de catalizador –con toda la fuerza de un estallido– de las insurrecciones campesinas de la Sierra Gorda. Interesa saber cuál es el lado que pelean, o si es una rebelión social en toda la etensión. Sin generalizaciones, la belicosidad de la zona serrana de Querétaro en esta etapa tiene antecedentes coloniales, una carga secular de recelos y rencores, por lo que cualquier oportunidad de armarse era bienvenida como ocasión para un ajuste de cuentas. En las cuatro primeras décadas de la vida independiente, el uso ceremonial del sistema colonial había sido conservado, siendo una de sus manifestaciones el trato protocolario que debía darse a las autoridades, lo cual se disponía por ley. El empuje de las ideas igualitarias por el movimiento de la Reforma rompió con tales distinciones. En 1861, el Congreso de la Unión declaró abolidos los tratamientos ociales, sustituyéndolos con el “honroso y democrático de ciudadano”. Al reproducir estas medidas, el general Arteaga se declaraba convencido de que “en una república democrática son inútiles esos títulos pomposos, restos de la dominación española” y dispuso que no se diera el tratamiento reverencial hasta entonces acostumbrado para dirigirse a las autoridades del Estado, sino sólo el indicado de ciudadano y, cuando el caso lo eigiera, el impersonal.17

17

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AHQ, Poder Ejecutivo, 1861, caja 2, legajo prefectura del Centro, ocio del gobernador Arteaga al prefecto del Centro, 18 de septiembre de 1861.

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IV. EL RETORNO AL ANTERIOR SISTEMA El concepto y el tratamiento del rubro “del poder electoral”, desapareció del lenguaje constitucional a partir de 1879, cuando se epide una nueva carta constitucional local en consonancia con los nuevos vientos políticos. Se retornó a la doctrina clásica de la división de poderes. Y así se ha mantenido, como un viejo discurso que se conserva como reliquia histórica, como testimonio de la deuda que la humanidad tiene con los teóricos y revolucionarios que destruyeron el andamiaje teórico de las rancias constituciones monárquicas. Seguimos sosteniendo la teoría tripartita como un dogma inmarcesible del constitucionalismo liberal, aunque estemos de acuerdo con que es un modelo anticuado, insuciente, que sólo subsiste por la reverencia a Locke, pero principalmente a Montesquieu. Una actitud que semeja el esquema argumentativo de la escolástica, fundado en la autoridad de los autores. No aceptamos una versión distinta del trazo divisional de las funciones del poder público porque se nos da en la cara con el magíster dixit de los tratadistas. Deberíamos refrescar nuestras ideas, sacudirnos de la inercia teórica, del dogmatismo y armados con argumentos de funcionalidad, de realpolitik, de composición real del aparato gubernamental, dejar de seguir estirando el concepto hasta límites inauditos. Discutamos, analicemos, pongamos en el tablero de la discusión las muy modestas pero no menos importantes ideas de los constituyentes de 1833 y 1869, que asomaron por entre las cabezas de su tiempo y vislumbraron nuevos paradigmas. En el porriato se canceló la última fase de aprobación de las reformas constitucionales por el pueblo. En lugar de los colegios electorales de municipalidad, se colocó a una autoridad pública, el ayuntamiento de cada municipalidad. Pero los ayuntamientos eran órganos elegidos, funcionarios, no pueblo-electorado. Así la reforma constitucional pasó a ser un asunto de instituciones políticas: Congreso–gobernador– ayuntamientos. Otra vez el “corto número” de sujetos con el poder de modicar la Constitución. Aquella supresión fue sin duda, una clara pérdida de un rasgo democrático del sistema electoral respecto a la participación ciudadana. Si el régimen de Díaz ha sido llamado Juan Ricardo Jiménez Gómez

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dictatorial, entonces tal signo era congruente con esa deformación política, pero, la pregunta cabe, ¿por qué en el Méico posrevolucionario y en el Méico contemporáneo, en nuestro sistema de pluripartidismo, no se admite la intervención decisiva del pueblo bajo un esquema más moderno, por ejemplo de votación en casillas electorales como si fuera un referéndum?

V. CONCLUSIONES El poder electoral en Querétaro fue un ensayo para reclasicar la teoría clásica de la división tripartita de las funciones del poder público de cuño montesquiniano. En realidad, es un redimensionamiento y hasta quizá un rediseño del mismo conjunto de elementos teóricos disponibles. La armazón es novedosa, quizá adelantada a su tiempo. Hoy resulta caduca la concepción tripartita; la salida de los órganos constitucionales autónomos no deja de ser un pegote sistemático en el discurso constitucional. Quizás debamos plantearnos como cuestionamiento ante la realidad del sistema político vigente, la pertinencia de replantear el escenario divisional del poder público y erigir el poder electoral frente a los poderes electorales trasladados a las élites partidistas. Entonces podría hablarse de ciudadanización de la política.

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COMENTARIOS SOBRE 150 AÑOS DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL Ángel Zarazúa Martínez*

Smai: I. Protección constitucional. 1. Generalidades. 2. Breve referencia a los derechos humanos. 3. Las garantías constitucionales. 4. Los derechos políticos. 5. Síntesis. II. El juicio de amparo. 1. Algunos antecedentes históricos sobre el juicio de amparo. 2. Primera Ley de Amparo (1861). 3. Segunda Ley sobre Amparo (1869). 4. Tercera Ley sobre Amparo (1882). III. Protección constitucional de los derechos políticos. 1. Algunos antecedentes importantes.

I. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL 1.

Generalidades

La gama de derechos referidos en la Carta Magna eige conocer la naturaleza jurídica de cada uno de ellos, para así apreciar con nitidez la evolución que ha tenido su tutela constitucional. Esto es así porque el constituyente meicano ha dado un tratamiento diverso en el establecimiento de mecanismos protectores. En la obra El amparo y sus reformas¹ de la autoría de Isidro Rojas y Francisco Pascual García que data de 1907, se hace una eplícita distin-

* 1

Magistrado de la Sala Regional Distrito Federal del TEPJF. Rojas, Isidro y García Pascual, Francisco, El amparo y sus reformas, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, edición facsimilar, 1a. reimpresión, 2003.

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ción entre derechos del hombre y garantías constitucionales: así, arman que en el vasto campo de la legislación con frecuencia se encuentran preceptos positivos que no son otra cosa sino la consagración de derechos naturales, de derechos del hombre que, si no están consignados en la Constitución ni por ella garantizados de una manera especial y epresa, sí están reconocidos y aun sancionados por las leyes. Su razonamiento conduce a armar que ni todos los derechos del hombre están enumerados en la Constitución, ni todos los enumerados en ella como tales son precisamente derechos del hombre; por eso mismo la noción de esos derechos no entra de una manera necesaria y esencial en la de las garantías constitucionales. Para que haya una garantía constitucional basta la ley positiva que la establece, aunque no sea derecho del hombre, como sucede, por ejemplo, para no citar otros, con el precepto prohibitivo de que haya más de tres instancias en el juicio criminal; y de esa manera, una garantía constitucional puede referirse a un derecho humano que no deba su origen a la sociedad civil, o a uno que de ésta nazca porque tenga su origen en la ley; pero si la Constitución lo garantiza, habrá a favor de aquel derecho una garantía constitucional. Concluyen entonces que no deben confundirse los derechos del hombre con las garantías constitucionales, porque ni la Constitución garantiza ni enumera todos aquellos derechos de una manera epresa, ni todos los que garantiza son derechos del hombre. A esta distinción habría que agregar la relativa a los derechos políticos, debido a que nuestra legislación distingue: su naturaleza jurídica, los órganos ante los cuales habrán de hacerse valer las violaciones que se susciten, el término para hacerlas valer, los efectos de la resolución que al respecto se emita, a quiénes corresponde su titularidad, entre otros aspectos. 2.

Breve referencia a los derechos humanos

Por cuanto a los derechos humanos se comparte la idea ya señalada en el sentido de que su titular es toda persona por el solo hecho de serlo. No obstante los esfuerzos del legislador, así como 128

Comentarios sobre 150 años de justicia constitucional

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los de los órganos jurisdiccionales por acreditar que efectivamente se encuentran tutelados por la Carta Magna, desde nuestro punto de vista no es así, y el contenido de diversos criterios establecidos por los órganos jurisdiccionales a través de los cuales se arma la eistencia de una tutela constitucional, no hacen sino conrmar que efectivamente se carece de ella, de ahí que se mantenga vigente la propuesta de incorporar la tutela constitucional a nivel federal de los derechos fundamentales. Cabe señalar que la legislación de algunas entidades federativas sí contiene epresamente tal protección, como es el caso de la Constitución del estado de San Luis Potosí, que en su artículo 16 establece “El estado de San Luis Potosí reconoce y respeta la supremacía de la vida humana. Queda prohibida la pena de muerte, la cual no podrá aplicarse en ningún caso”;² epresiones como ésta no se contienen en la Constitución General. 3.

Las garantías constitucionales

Por otra parte, las garantías constitucionales son esencialmente derechos subjetivos públicos, cuyos titulares son los gobernados y se requiere que se encuentren previstos en la normatividad vigente. Constituyen un derecho para los gobernados y una obligación para los órganos y autoridades del gobierno, y tienen su fuente única en la Constitución General. De violaciones a garantías constitucionales conocen los juzgados y tribunales del Poder Judicial de la Federación y los términos para la interposición de las demandas correspondientes se encuentran previstos en la Ley Reglamentaria de los artículos 105 y 107 constitucionales.

2

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí, Colección Legislaciones, México, 2a. edición, 2006, p. 20. Ángel Zarazúa Martínez

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4.

Los derechos políticos

Los derechos políticos, referidos a la materia electoral, se encuentran contemplados en el artículo 35, en consonancia con los artículos 41 y 99, todos de la Constitución. Debido a que se ha etendido el manto protector del medio de impugnación con el que se cuenta para proteger este tipo de derechos, se considera que es posible demandar la violación de algunas garantías constitucionales aplicadas en materia electoral mediante el juicio referido, tal es el caso de los artículos 8°, 9° y 6° (por cuanto al derecho a la información), entre otros, preceptos todos correspondientes a la Carta Magna. En el caso de los derechos políticos, la instancia competente para resolver las controversias relativas son los órganos jurisdiccionales en los términos contenidos en la legislación respectiva; el titular de estos derechos será el ciudadano meicano. 5.

Síntesis

Por las características señaladas con anterioridad, de cada uno de los tres derechos desglosados, es inconcuso que conforme a lo establecido en la legislación vigente, no eiste motivo alguno para confundirlos, pero sobre todo por cuanto a la vía impugnativa. No se soslaya el hecho que con base en diversos instrumentos jurídicos internacionales sucritos por nuestro país, la tendencia natural es que los derechos humanos cada día cuenten con una regulación eplícita, de tal manera que se marque su cercanía respecto a su naturaleza jurídica con los propios derechos políticos. La nalidad de este trabajo es constatar que durante más de siglo y medio de justicia constitucional en nuestro país, el trato que se ha dado en la legislación ha sido radicalmente distinto, en lo referente a los medios de tutela. La revisión que se realiza en este trabajo versa especícamente entre lo acontecido con el juicio de amparo y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, es decir, entre garantías constitucionales y derechos políticos. 130

Comentarios sobre 150 años de justicia constitucional

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II. EL JUICIO DE AMPARO 1.

Algunos antecedentes históricos sobre el juicio de amparo

No fue su ciente consagrar algunos derechos fundamentales en las normas para que los órganos y autoridades del gobierno los observaran y respetaran en su aplicación, pues lo que en la práctica surgió fueron múltiples violaciones. Se requería entonces no sólo la consagración de tales derechos, sino además el establecimiento de instrumentos jurídicos que permitieran tutelarlos contra los abusos. En el caso de Méico, llama la atención el hecho de que diversas  guras jurídicas de trascendencia, primero se ponen a prueba en las constituciones locales y, posteriormente, acreditada su e cacia, se plasman en la legislación federal. Tal ha sido el caso del derecho al voto de las mujeres; la regulación de las precampañas, la creación de una contraloría de la legalidad electoral, entre otros casos; destaca la  gura del amparo, la cual primeramente se instauró en la Constitución de Yucatán de 1840 como una aportación al mundo jurídico y cuya sistematización corrió a cargo de Manuel Crecencio Rejón; y fue hasta el año 1847 que apareció en una Constitución Federal. El juicio de amparo en Méico teórica e históricamente es un medio de protección del orden constitucional contra todo acto de autoridad que afecte o agravie a cualquier gobernado. A. Constitución Gaditana Algunos estudiosos del derecho constitucional sostienen que el origen del constitucionalismo meicano se da a partir de la Constitución de Cádiz de 1812; sin embargo, nuestra opinión es en el sentido de que no puede considerarse como tal, pues dicho ordenamiento no constituyó una nueva norma fundamental propia de la Nueva España. Ángel Zarazúa Martínez

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B. Constitución de Apatzingán De igual manera se ha establecido que la llamada Constitución de Apatzingán pudiera ser el origen de nuestro constitucionalismo, pero la cuestión es que este cuerpo normativo nunca inició su vigencia, lo cual no demerita el alto valor que representó como modelo para constituciones posteriores. En efecto, la célebre Carta de Apatzingán, en su artículo 19, estableció el principio de la igualdad; garantizó la seguridad personal y real de los ciudadanos, por el estatuto de la limitación del poder; la responsabilidad de los funcionarios públicos; la presunción de inocencia, mientras no haya declaración de culpabilidad, la necesidad de ser oído para ser juzgado; la inviolabilidad del domicilio privado, la propiedad y la inviolabilidad del derecho de representación ante las autoridades públicas; la libertad del trabajo y del comercio; aunque con alguna limitación; y, nalmente, la libre manifestación de las ideas, aun por la prensa. Consagró los derechos humanos fundamentales y algunas libertades políticas. C. Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824 El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, que precedió a la Constitución Federal del mismo año, consignó los derechos del hombre, no obstante que esa Acta sólo tenía un carácter provisional. Dicha carta estableció: “todo hombre que habite en el territorio de la Federación, tiene derecho a que se le administre pronta, completa e imparcialmente justicia”; preceptuó, el principio de no retroactividad: “Ningún hombre, señaló, será juzgado en los Estados o territorios de la Federación, sino por leyes dadas y tribunales establecidos antes del acto por el cual se le juzgue. En consecuencia, queda para siempre prohibido todo juicio por comisión especial y toda ley retroactiva”. De igual manera se consagró la epresión en el sentido de que “La Nación está obligada a proteger por leyes sabias y justas los derechos del hombre y del ciudadano”. 132

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D. Constitución de 1824 La Constitución de 1824 señaló algunos de los derechos del hombre y los consagró epresamente. Entre las atribuciones del Presidente de la República está: “cuidar de que la justicia se administrara pronta y cumplidamente por la Corte Suprema, tribunales y juzgados de la Federación, y de que sus sentencias fueran ejecutadas según las leyes”, y entre las del Congreso: “proteger y arreglar la libertad política de imprenta, de modo que jamás se pudiera suspender su ejercicio y mucho menos abolirse en ninguno de los Estados ni Territorios de la Federación”. Esta carta fundamental, en el apartado identificado con el nombre de “Reglas generales a que se sujetará en todos los Estados y Territorios de la Federación la administración de justicia”, consagró algunos principios: la limitación de la pena de infamia a sólo el delincuente, con esto se dio un paso hacia la abolición legal de esa pena; a la supresión de la confiscación de bienes, la prohibición de juicios por comisión y de leyes retroactivas; la abolición del tormento, cualquiera que fuere la naturaleza y estado del proceso; la libertad personal; la inviolabilidad del domicilio y de la propiedad mueble; el derecho de no declarar contra sí mismo, entre otros importantes aspectos que quedaron estipulados.

E. Constitución Centralista de 1836 La Constitución centralista conocida con el nombre de “Las Siete Leyes,” establecía un Supremo Poder Conservador, formado de cinco individuos, erigidos sobre el poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, con facultades casi omnipotentes; por ello “debía ser obedecida a quienes se dirigiera y correspondiera la ejecución”, por lo que quien se atreviera a no cumplir con ese mandato, caía en desacato y “la formal desobediencia se tendría por crimen de alta traición”. El citado cuarto poder era prácticamente irresponsable jurídicamente: “Este supremo poder no es responsable de sus operaciones

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más que a Dios y a la opinión pública, y sus individuos en ningún caso podrán ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones”. Paradójicamente, siendo una Constitución Centralista, consignó algunos de los principales derechos del ciudadano y del hombre, contenidos en el apartado denominado “Prevenciones generales sobre administración de justicia en lo civil y en lo criminal”. Ahora bien, el que haya consignado diversas prerrogativas, en los hechos, no signicó garantía para que fueran estrictamente observados. Se consagró el derecho de saber, en caso de aprehensión, qué autoridad la había ordenado; no se permitió la limitación de la libertad por prisión o detención, sino con los requisitos correspondientes; se aseguraron a favor del procesado algunas importantes garantías en el procedimiento penal, como el tomarle dentro de tres días su declaración preparatoria; hacerle saber la causa del procedimiento y el nombre del acusador; proporcionarle para su defensa todos los datos eistentes en el proceso; prohibió el tormento como medio inquisitivo; abolió la conscación como pena; garantizó la inviolabilidad de la propiedad, aun la del delincuente; se quitó a la pena todo carácter trascendental, pues era común que ni con la muerte del individuo se etinguiría la pena, ya que en algunos casos sus deudos debían contenerla. Prácticamente todos los derechos recogidos en el citado ordenamiento coinciden con las garantías que en la actualidad se consagran en el artículo 20 constitucional. F. Bases Orgánicas de 1843 El 12 de junio de 1843 se promulgó una nueva Constitución Centralista: “Las Bases de organización política de la República Meicana”, conocida con el nombre de Bases Orgánicas. Este ordenamiento consagró los principales derechos del hombre: proscribió la esclavitud; consagró la libertad de opinión y la libertad de prensa; prohibió la limitación de la libertad personal sin mandato escrito de autoridad competente; la detención por más de tres días sin auto de formal prisión; los tribunales especiales y las leyes retroacti134

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vas; la libertad bajo anza en los casos de delito por el que no pudiera imponerse pena corporal; declaró inviolables el domicilio, la propiedad física y la moral; garantizó la libertad de tránsito, entre otros derechos. Las propias Bases Orgánicas declararon que el Congreso no podía proscribir a ningún meicano; imponerle pena directa o indirectamente; dar a las leyes efectos retroactivos; y sólo permitió suspender algunas garantías relativas a la libertad. No obstante que se trató de un documento centralista, por su contenido era una carta de carácter liberal. Vale decir que ya se había percibido la necesidad de poner los derechos humanos a salvo de las tempestades que originaban los vaivenes políticos de la época, surgió entonces la idea de establecer un medio práctico y ecaz para contener a la autoridad en los límites de sus atribuciones, haciendo prevalecer contra sus actos los principios constitucionales; la primera tentativa a este respecto se encuentra en la segunda ley constitucional, en diciembre de 1836, según lo arma José María Lozano, en su clásica obra Tratado de los derechos del hombre.3 G. Acta de Reformas de 1847 Vino después el Acta de Reformas del 18 de Mayo de 1847, en que, por primera vez, la idea contenida en los cinco primeros artículos de Las Siete Leyes de 1836 encontró su fórmula radical y su eacta epresión: el amparo. Este documento tetualmente establecía: “para asegurar, los derechos del hombre que la Constitución reconoce, una ley jará las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad, de que gozan todos los habitantes de la República y establecerá los medios de hacerlas efectivas”. La tendencia fue proteger de la mejor manera los derechos humanos y ponerlos a salvo de arbitrariedades, por lo que los preceptos

3

Lozano, José María, Tratado de los Derechos del Hombre, Senado de la República LX Legislatura, edición facsimilar, México, 2007. Ángel Zarazúa Martínez

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más importantes se referían a lo siguiente: “Toda ley de los Estados, que ataque la Constitución o las leyes generales, será declarada nula por el Congreso; pero esta declaración sólo podrá ser iniciada en la Cámara de Senadores”. De igual manera se precisó: “Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso General, fuere reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente, de acuerdo con su Ministerio o por diez diputados, o seis senadores, o tres Legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al eamen de las Legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto. Las declaraciones se remitirán a la Suprema Corte y ésta publicará el resultado, quedando anulada la ley, si así lo resolviere la mayoría de las Legislaturas”. Adicionalmente establecía: “…el Congreso General y las Legislaturas, a su vez, se contraerán a decidir únicamente si la ley de cuya invalidez se trate, es o no anticonstitucional, y en toda declaración armativa se insertarán a la letra la ley anulada y el teto de la Constitución o ley general a que se oponga”. El objetivo de esas prescripciones era mantener todas las leyes de los Estados y aun del Congreso General dentro de la esfera constitucional, proveer así a la incolumidad de la Constitución, hacer respetar la ley fundamental, establecer, en n por medios ecaces, el imperio de la ley, y para este objeto, dar vigor, fuerza y especial prestigio a la Constitución. La mención especíca al amparo en el cuerpo normativo que nos ocupa, apareció contenido en el artículo 25, en los términos siguientes: “Los tribunales de la Federación, ampararán a cualquiera habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le conceden esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los poderes Legislativo, Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados, limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del actor que la motivare.”

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En este artículo se contienen todos los preceptos que han venido gurando, en las prescripciones legales acerca del amparo. Isidro Rojas y Francisco Pascual García, en la obra citada con anterioridad, arman en una redacción, propia de la época, lo siguiente: “… Los vientos revolucionarios impedían el crecimiento del tallo y el desenvolvimiento de las frondas, pero la raíz se había adherido a nuestra conciencia jurídica nacional; había comenzado a tomar en ella rica y vigorosa sabia: el ardiente sol no tardaría en hacer que oreciese y fructicase. El amparo había sido ya estatuto constitución-ley; su ley reglamentaria había quedado en la oscuridad de los archivos; pero las ideas habían germinado en muchos espíritus, y la institución no tardaría en aparecer, para dilatar, como árbol lozano, sus ramas por doquiera y para cobar bajo su sombra a toda la nación.” Luego de haber aparecido por primera vez en una carta constitucional federal, fue menos azaroso el camino que habría de recorrer el juicio de amparo en nuestro país, así se eplica cómo la Constitución de 1857 contiene mayor número de garantías individuales más clara y metódicamente formuladas que cualquiera de las Constituciones anteriores. La subsistencia de esa Constitución durante casi cincuenta años, ecepción hecha del breve eclipse del Segundo Imperio, reconoce como una de sus causas el hecho de que se la ve generalmente, y con razón, como muy favorable a los derechos del individuo. En la obra de autores de principios del siglo xx en la cual nos hemos venido apoyando, se arma que son letra muerta las buenas leyes cuando no entran en las costumbres; nulos los más ecelentes principios en teoría, si no se los observa en la práctica; y por eso, ninguna ley puede ser buena, si no encierra entre sus preceptos los relativos a los medios de su aplicación y observancia. Concluyen que fueron precisamente esas ideas las que impulsaron a los integrantes del Congreso Constituyente de 1857 (el cual para 4

Rojas, Isidro, op. cit., p. 29. Ángel Zarazúa Martínez

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muchos autores es el más brillante de cuantos han eistido), a proceder buscando que el nuevo diseño constitucional recogiera las demandas e inquietudes sociales y fuera plenamente ecaz. H. Constitución de 1857 Los constituyentes de 1857 sabían que, con haber sido consagrados los derechos individuales por todas las constituciones que el país había tenido, desde que consumada su independencia, ocupaban un lugar en la sociedad de las naciones, y desde la carta misma de Apatzingán, (aunque ya se señaló que nunca entró en vigor), dictada por un grupo escogido, en los comienzos de la lucha por la independencia; y que, no obstante, los derechos del hombre, cuya inviolabilidad estaba reconocida en las leyes, eran frecuentemente violados por gobiernos revolucionarios o por gobiernos despóticos, no sólo en las impetuosas luchas de los partidos, sino por las autoridades mismas, y lo que es peor aún, por las mismas leyes. Por eso establecieron el amparo. De esta manera, la Constitución de 1857 epuso en el artículo 101: Los tribunales de la Federación resolverán todas las controversias que se susciten: I. Por leyes o actos de cualquier autoridad que violen las garantías individuales. II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados. III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad federal. El artículo 102 estableció: Todos los juicios de que habla el artículo anterior, se seguirán a petición de la parte agraviada, por medio de procedimientos y formas de orden jurídico, que determinará una ley. El segundo párrafo se rerió al principio de relatividad de las sentencias, establecido por Mariano Otero en 1847: la sentencia será siempre tal que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a protegerlos y ampararlos en el caso especial sobre el que verse el 138

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proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o acto que lo motivare. Reconocidos epresamente y garantizados de una manera especial en la Constitución los principales derechos del hombre, consagrados, bajo la forma de la garantía individual de la eacta aplicación de la ley, todos los otros que las leyes no constitucionales tiene reconocidos, el amparo, medio ecaz por su naturaleza para defender y asegurar esos derechos, tenía que desenvolverse necesariamente como una institución legal, a la vez consecuencia y guarda del espíritu individualista de la Constitución de 1857. Así, puede decirse que en la vasta esfera en que el Ejecutivo Federal ejerce su acción, siempre que algún individuo se siente lastimado en los derechos que la Constitución le otorga, tiene abierta la vía del amparo para reclamar dentro de la ley cuando le parece que un acto de autoridad importa una violación de sus garantías constitucionales. Así es como en la práctica, en la realidad de nuestra vida jurídica, ha venido a ser un hecho el amparo contra los actos de cualquiera autoridad, aun cuando esa autoridad esté colocada en la elevada esfera de la Federación. La eistencia de un gran número de amparos es muy reveladora. En 1881, en que Vallarta publicó su obra El Juicio de Amparo y el Writ of Habeas Corpus, decía: “el alarmante, ecesivo aumento que los amparos van teniendo de año en año, a la par que revela el poco respeto que las autoridades tienen a la Constitución, es el síntoma de un mal trascendental”. En efecto, se necesita en Méico, además del respeto a los derechos fundamentales del hombre y garantizar los que de una manera epresa están reconocidos en la Constitución, garantizar la eacta aplicación de la ley para asegurar constitucionalmente todos los otros derechos.

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Constitución Mexicana de 1857, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, internet. Ángel Zarazúa Martínez

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2.

Primera Ley de Amparo (1861)

El 26 de noviembre de 1861 el Congreso epidió la primera ley sobre amparo, bajo el título de: “Ley orgánica de procedimientos de los tribunales de la Federación, que eige el artículo 102 de la Constitución Federal, para los juicios de que habla el artículo 101 de la misma”. Esta ley, promulgada el día 30 del mismo mes, se dividía en cuatro secciones: la primera, relativa a las violaciones de las garantías individuales; la segunda, a leyes o actos de la autoridad federal contra la soberanía de los Estados; la tercera, a leyes o actos de las autoridades de los Estados que violaran las atribuciones de los poderes de la Unión; y la cuarta, a las sentencias y contenía, además, el precepto de que los pobres podrían usar de papel común para los ocursos y actuaciones. La iniciativa fue elevada a la categoría de ley el 20 de enero de 1869. Esa ley corrigió las principales deciencias de la primera ley y facilitó el arraigo de la institución en las costumbres jurídicas de la república. El periodo transcurrido del 20 de enero de 1869 al 14 de diciembre de 1882, fue cuando el amparo alcanzó su plenitud como institución. 3.

Segunda Ley sobre Amparo (1869)

La ley de amparo de 1869 contuvo 31 artículos de preceptos legales que buscaban establecer procedimientos judiciales. Los juicios de amparo se siguieron a petición de parte agraviada eplicando el fundamento de su queja, o garantía violada, según fuera el caso previsto en las diversas fracciones del artículo 101 constitucional. En esta ley no se contemplaba la audiencia constitucional, ni a la autoridad responsable se le daba carácter de “parte”. En el recurso de amparo el carácter de demandado lo asumía el promotor scal, en su calidad de abogado del Estado, por la presunta violación constitucional por parte de una autoridad pública.

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4.

Tercera Ley sobre Amparo (1882)

La tercera ley sobre amparo fue promulgada el 14 de diciembre de 1882. En ella se reunió la eperiencia adquirida durante veinte años; se hicieron muchas innovaciones a la legislación del ramo; se estableció el sobreseimiento en materia de amparo: De 31 artículos que contenía la ley de amparo de 1869, aumentó a 83 artículos con adiciones y reformas. Se modicó la competencia de los jueces, al etender las facultades para suspender actos reclamados a los jueces letrados; los jueces de Distrito podían ser recusados y ecusados, se denieron los casos para la suspensión de actos reclamados, se incorporó la gura de sobreseimiento, la suplencia de la queja, la publicidad de la jurisprudencia, las sentencias de los jueces de Distrito se publicaron por obligación en el Periódico Ocial del Poder Federal. Incluyó a los negocios judiciales, ya que a partir de esta nueva ley la insolvencia del quejoso debía probarse, y una vez que fuesen declarados insolventes podían seguir el juicio. Estableció en el artículo 8o. la petición de amparo por telégrafo. En 1889 el amparo judicial se había desarrollado y abarcaba no sólo juicios estrictamente civiles o penales, se agregaba la aplicación del Código de Minería y la Ley de terrenos baldíos que provocaba juicios civiles federales que resolvía en amparo la Suprema Corte. A nes del siglo xx los juicios de amparo eran numerosos y se diversicaban en gran medida sus características particulares. El juicio de amparo, como actividad primaria, tendió a proteger la libertad de las personas contra autoridades administrativas como militares, jefes políticos, presidentes municipales y semejantes, por actos de privación de la libertad y torturas. La ley sostenía que sólo mediante una orden judicial podía ser aprehendida una persona. En resumen el juicio de amparo “…es el medio de protección constitucional con características propias que, a instancia de parte agraviada se hace valer contra actos cometidos por autoridades de cualquier ámbito gubernamental que se hayan traducido en la violación de las garantías Ángel Zarazúa Martínez

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individuales, a n de que una sentencia restituya al afectado en el pleno goce de la garantía que se le conculcó…”.6 Eisten diversas modalidades del juicio de garantías, de esta manera, cuando el amparo protege al quejoso contra leyes violatorias de garantías individuales, se denomina “amparo contra leyes”; para el caso de que se haya interpuesto contra actos violatorios de garantías, lleva el nombre de “amparo-garantías”. También eiste aquel que se interpone contra la ineacta y denitiva aplicación de la ley al caso concreto, en este caso se conoce como “amparo-casación” o “amparo-recurso”; por otra parte, cuando el amparo se interpone contra la eistencia de invasiones recíprocas de la soberanía federal o de los Estados, se le conocerá como “amparo soberanía” o “amparo por invasión de esferas”.

III. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS POLÍTICOS

Tal y como se indicó con anterioridad, la tradición en el derecho meicano sobre la protección de las garantías del gobernado a través del juicio de amparo, data del año 1847. Por otra parte, no obstante que eistieron algunos visos y tentativas del legislador por proteger los derechos políticos, se puede armar que no fue sino hasta el año 1996 que la Carta Magna consagró dicha protección; esto debido a que la reforma constitucional de ese año por primera vez consideró la creación de un auténtico sistema de medios de impugnación en materia electoral, y creó la gura del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, con la naturaleza jurídica de ser un medio impugnativo de la absoluta competencia de un órgano jurisdiccional electoral.

6

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La Defensa de la Constitución, Serie Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2005, p. 73.

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1.

Algunos antecedentes importantes A. La reforma constitucional de 1986

A través de esta reforma se modicó el artículo 60 de la Constitución para disponer de la creación de un Tribunal Contencioso Electoral, cuyas resoluciones serían obligatorias, pudiendo ser modicadas solamente por los Colegios Electorales de las Cámaras. Con la creación de este órgano se buscó satisfacer la necesidad de dar un control de legalidad y de regularidad al proceso electoral. Coeistieron un sistema de autocalicación y una jurisdicción contencioso-electoral. Una de las cuestiones principales fue el establecimiento del procedimiento para cubrir las vacantes de diputados electos por el principio de representación proporcional, en el sentido que deberían ser cubiertas por los candidatos del mismo partido que siguieran en el orden de la lista regional respectiva. El Código Electoral denió al Tribunal como un organismo autónomo de carácter administrativo, por lo que se señaló en su oportunidad que no se trataba realmente de un Tribunal debido a su dependencia con el Poder Ejecutivo; para otros, conforme al teto del artículo 60 constitucional, se trataba eclusivamente de un tribunal y no de un órgano administrativo; se concluyó que se trataba de un órgano formalmente legislativo y materialmente judicial. B. Reforma de 1989-1990 La reforma constitucional de 1989-1990 creó el Tribunal Federal Electoral con un carácter autónomo, mayor rmeza jurídica a sus resoluciones y precisando con mayor nitidez el procedimiento contencioso. Por lo tanto, dejó de ser un órgano eminentemente administrativo para convertirse en uno con mayor competencia. 7

Barquín Álvarez, Manuel, “La Renovación Política de 1986-1987 y la reacción del Tribunal de lo Contencioso Electoral”, Evolución Histórica de las Instituciones de la Justicia Electoral en México. Ángel Zarazúa Martínez

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En el artículo 41 constitucional se estableció la gura de un nuevo Tribunal Electoral, las características principales eran su autonomía, su jurisdicción para conocer de las impugnaciones y el que se integraría por magistrados y jueces instructores. Hubo un gran avance en el sentido que contra sus resoluciones no procedería juicio ni recurso alguno, salvo las que se dictaran con posterioridad a la jornada electoral, las cuales podrían ser revisadas y noticadas, con la debida fundamentación, por los Colegios Electorales. De esta manera al reformarse el artículo 41 se contempló la creación de un Tribunal Electoral y de un sistema de medios de impugnación, mientras que el artículo 60 se refería a los Colegios Electorales, la calicación de las elecciones y la vinculación entre Colegios Electorales y Tribunal Electoral. De igual manera se incluyó en el artículo 5 lo relativo a la profesionalización de las funciones electorales, en tanto que en el artículo 35 se planteaba la posibilidad de los ciudadanos para asociarse libre y pacícamente en lo relativo a los asuntos políticos del país; el artículo siguiente regulaba al nuevo Registro Nacional de Ciudadanos, así como los procedimientos para su inscripción. La distribución de los 200 diputados electos por el principio de representación proporcional estaban contemplados en el artículo 54; nalmente, el artículo 73 regulaba la integración de la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Por su parte, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del 15 de agosto de 1990 establecía entre otras cuestiones las bases para la organización y funcionamiento del Tribunal Federal Electoral, un apartado dedicado a las nulidades, un sistema de medios de impugnación, así como sanciones administrativas. En el propio Cope se precisó que los ciudadanos y los partidos políticos eran los únicos facultados para interponer los recursos. Entre las causas para hacer uso de dichos recursos se encontraban la eclusión indebida de la lista nominal de electores y la impugnación contra actos o resoluciones de los órganos distritales o locales del Instituto Federal Electoral.

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Se señaló entonces que el recurso de aclaración podría ser interpuesto por los ciudadanos ante la Junta Distrital Ejecutiva del IFE contra actos de sus ocinas municipales por la inclusión o eclusión indebida en la lista nominal de electores. De igual manera, durante el proceso electoral los ciudadanos podían interponer el recurso de revisión ante el órgano superior jerárquico del Instituto del que hubiese cometido la falta, cuando eran ecluidos o incluidos indebidamente de la lista nominal de electores. C. Reforma de 1993 El aspecto central de esta reforma sin duda alguna lo consistió el hecho de suprimir el sistema de autocalicación en ambas cámaras del Congreso e igualmente la nueva naturaleza del Tribunal Federal Electoral, para convertirse en una autoridad jurisdiccional de pleno derecho, aunque quedó vigente la instancia del Colegio Electoral para la calicación de la elección presidencial. Igualmente previó la eistencia de una Sala de Segunda Instancia, cuyo funcionamiento sería temporal, sólo durante el transcurso del proceso electoral. D. Reforma de 1996 Lo relativo a los derechos políticos de los ciudadanos fue una de las cuestiones más importantes atendidas por esta reforma, pues se incorporó la característica individual al derecho de asociación política establecida en el artículo 35 constitucional, cuya titularidad es eclusiva de los ciudadanos meicanos para poder intervenir en los asuntos políticos del país; esto se complementó con la incorporación del derecho de los ciudadanos meicanos para aliarse libre e individualmente a los partidos políticos. De esta manera los derechos político-electorales del ciudadano por primera vez quedaron insertos en el teto constitucional y adicionalmente se indicó que debía generarse un sistema de medios de impugnación, Ángel Zarazúa Martínez

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el cual entre otras nalidades debía brindar protección constitucional a tales derechos, lo cual se complementó con la denición de la naturaleza jurídica, organización y competencia del Tribunal Electoral, el cual a partir de dicha reforma formaría parte del Poder Judicial de la Federación. En la propia norma fundamental se estableció un instrumento de control constitucional, con la nalidad especíca de proteger los derechos de votar, ser votado, asociación política, y aliación libre y pacíca de los ciudadanos. Esta reforma trajo consigo modicaciones a la legislación secundaria, de esta manera se modicaron el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Código Penal para el Distrito Federal en materia del fuero común y para toda la República en materia del fuero federal, así como a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y por primera vez se generó un código adjetivo: la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. De esta manera, también por primera vez se estableció un medio de impugnación de los derechos político-electorales, que es el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; su procedencia se estableció para el caso de que el ciudadano hiciera valer presuntas violaciones a sus derechos de votar, ser votado, asociarse individual y libremente, así como aliarse libre e individualmente a los partidos políticos; precisó la competencia para conocer y resolver este juicio para la Sala Superior durante los procesos electorales federales, así como para las Salas Regionales durante ese mismo tiempo, según se trate del derecho vulnerado, en tanto que durante el tiempo entre dos procesos electorales federales, así como los etraordinarios, la propia Sala Superior sería la única competente. En términos de la nueva legislación esta competencia habrá de modicarse. E. Notas nales Con lo anteriormente señalado se acredita que durante más de un siglo, los derechos políticos carecieron de tutela jurisdiccional. En 146

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efecto, si el juicio de amparo era la tutela eclusiva de los derechos del hombre, luego entonces los derechos políticos no eran susceptibles de ser protegidos por el mismo medio, al grado que así se estableció en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo. Esta postura del Poder Judicial de la Federación generó un vacío jurídico: durante todo ese tiempo los ciudadanos no contaron con un medio de control efectivo para impugnar violaciones a los derechos político-electorales. Cabe señalar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en los informes 8/91 y 01/90, resolvió que nuestro país debería cumplir con la obligación de adecuar la legislación interna, para garantizar el ejercicio de los derechos políticos, a través de recursos sencillos rápidos y efectivos, con tribunales imparciales e independientes, para que los afectados pudieran hacer valer sus derechos y se desarrollara un recurso judicial. De esta manera, tal y como se señaló con anterioridad, hacia 1986-1987 se creó un sistema mito de calicación de elecciones por los poderes legislativo y ejecutivo. Surgió el Tricoel, órgano propiamente administrativo, con la última instancia en los Colegios Electorales. En los años 1989-1990 y 1993 se establecieron las bases para un sistema garante de los derechos políticos. En 1989 se creó el Tribunal Federal Electoral (Trife) como ente autónomo, dejó de ser un órgano propiamente administrativo, para ser otro con atribuciones jurídicas mayores. Hacia 1993 se contempló la desaparición de la autocalificación de los miembros del Congreso de la Unión; el Trife se convirtió en la máima autoridad jurisdiccional en la materia. Con la reforma de 1996 se adquirió autonomía plena del Instituto Federal Electoral y se incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación. Se creó el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, medio protector de los derechos de votar, ser votado, asociarse libre y pacícamente y aliarse a los partidos políticos. Con base en este medio de impugnación se han atendido asuntos relativos a actos y resoluciones de autoridades formal y materialmente Ángel Zarazúa Martínez

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electorales; de igual manera los relacionados con órganos de dirección de los partidos políticos. Es evidente que el legislador no estableció de manera especíca los diversos supuestos que podían surgir en los hechos, ya que en algunos casos la normatividad resultó insuciente para regularlos; ello dio la pauta para que el Tribunal a través de la interpretación jurídica colmara las omisiones dejadas por el legislador en el marco normativo. El caso más notorio es el relativo a los conictos que se fueron generando en la vida interna de los partidos políticos. El papel desempeñado por el Tribunal Electoral en estos casos ha variado con el paso de los años; de esta manera en una primera fase se determinó que los conictos intrapartidistas no era posible ventilarlos ante el Tribunal, el argumento que entonces se esgrimió fue en el sentido de que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano sólo procedía contra actos de autoridad, y carecían de este carácter los partidos políticos. Como se recordará, esto tiene su antecedente en que al iniciar la discusión de la reforma legal en el año 1996, originalmente los partidos políticos eran reconocidos como autoridad; sin embargo, al aprobar el dictamen nal se quitaron las menciones que en la ley de medios se hacían en este sentido y epresamente los institutos políticos no quedaron reconocidos con ese carácter. Posteriormente, en una segunda fase se reconoció una tutela parcial de tales derechos, cuando se impugnaban actos o resoluciones de autoridad que tenían que ver con irregularidades de los partidos políticos; se dio entonces una tutela indirecta de derechos de los militantes. Se previó la posibilidad de revisión por parte de la autoridad administrativa para revisar a fondo los estatutos o las reformas que se generaran, esto podía ser desde el momento de la solicitud de registro del instituto político y hasta la modicación que pudiera generarse, con la nalidad de vigilar la legalidad y constitucionalidad de ese documento básico. En la siguiente etapa, el Consejo General del Instituto Federal Electoral podía ejercer el control del contenido de dichos documentos básicos a la par de la facultad sancionadora, a n de restituir a los militantes en el goce de los derechos violados. 148

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En la época actual, el criterio del Tribunal es en el sentido de que es correcta la procedencia del juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, directamente contra actos de los partidos políticos y asimismo, que la cadena impugnativa está integrada también por los medios internos de impugnación que se contemplen en los estatutos de los partidos políticos. Por todo lo anterior, es necesario que el legislador diseñe mecanismos que fortalezcan los medios de impugnación sobre estatutos y sus actos de aplicación, aunque la reforma constitucional del año 2007 hace referencia a que los órganos electorales sólo podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos de la legislación aplicable. También debe tomarse en consideración que diversas opiniones se han eternado en el sentido de establecer una ley de partidos políticos, en la cual se contemplen las cuestiones analizadas con anterioridad. Es conveniente si se toma en consideración que eisten posturas en el sentido de que deberá ser una facultad eclusiva de los partidos políticos la interpretación y aplicación de sus estatutos y normatividad interna; que debe eistir denitividad en las determinaciones que adopten sobre aliación, suspensión y epulsión de sus militantes, así como en la elección y designación de sus dirigentes, y en la postulación de candidatos. De prosperar estas propuestas se anularía la posibilidad de revertir las violaciones a los derechos vulnerados. Cabe recordar que la función jurisdiccional del Estado meicano implica un ejercicio de soberanía y se traduce en la protección de los derechos fundamentales; por este motivo, de no revisarse los actos y resoluciones de los partidos políticos se estaría conculcando el principio del sistema constitucional que etiende el derecho a la jurisdicción a todos los gobernados, en todas sus relaciones jurídicas, en términos del artículo 17 constitucional. De igual manera, daría lugar a cuestionar si realmente responden a principios democráticos la organización, estructura y funcionamiento de los partidos políticos. Se correría el riesgo de considerarlos como organizaciones soberanas y no como entidades autónomas, contraÁngel Zarazúa Martínez

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riando las disposiciones constitucionales. También se contravendrían los instrumentos internacionales suscritos por nuestro país, y en todo caso, se desviarían los caminos trazados con la historia legislativa e institucional hacia la democracia. No obstante, tenemos la certeza de que la justicia constitucional en materia electoral, la cual, por este tiempo, cumple dos décadas, habrá de mantenerse en la ruta trazada y aplicará en todo momento, la disposición general en el sentido de que todo acto y resolución en la materia podrá ser revisable en aras de vigilar que cumpla con la observancia de los principios de legalidad y constitucionalidad.

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EL AMPARO Y LA JERARQUÍA DEL DERECHO LOCAL Luis Octavio Vado Grajales* Smai: I. Leyes federales y tratados internacionales. Tienen la misma jerarquía normativa. II. Leyes federales, supremacía de las, respecto de las leyes locales. III. Legislaciones federal y local. Entre ellas no eiste relación jerárquica, sino competencia determinada por la Constitución. IV. Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución federal. V. Leyes generales. Interpretación del artículo 133 constitucional. Es un honor participar en este encuentro en homenaje a las Constituciones federales de 1857 y 1917. Más aún, compartir esta mesa con el doctor Eduardo Ferrer Mac-Gregor, distinguido jurista que ha epuesto con acierto, tino y elegancia temas fundamentales del derecho y la justicia constitucional, tanto en el ámbito de la federación como en el local. En 1912, el gran constitucionalista meicano, don Emilio O. Rabasa, escribió en su obra La Constitución y la dictadura: “Cuando las instituciones del país en general cobren su acción viva, la intervención funcional de los Estados como unidades políticas va a producir sorpresas que en gran parte escapan a la previsión más penetrante”.¹ Hoy parece que las palabras de quien es, junto con don Ignacio Luis

* 1

Licenciado en derecho. Maestro en Derecho Constitucional y Amparo. Candidato a Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro. Rabasa O., Emilio, La constitución y la dictadura, México, Porrúa, 1998, p. 225.

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Vallarta, el más grande constitucionalista clásico de nuestro país, comienzan a hacerse realidad. La pluralidad política, el redescubrimiento en la práctica de la autonomía de los estados, la fuerza que ha tomado el municipalismo, entre otras evidencias, nos hacen pensar que, cada vez más, es cierto que las entidades están tomando el lugar que les fuera negado por muchos años de una práctica política y jurídica centralista. Porque creo justamente en el federalismo como la técnica adecuada para la organización política de nuestro país, y porque creo en la necesidad de encontrar soluciones locales a problemas locales, es que me he dedicado a la investigación sobre el derecho constitucional local. Así, es grato compartir este evento con distinguidos investigadores de tal materia, como los doctores Manuel González Oropeza, David Cienfuegos Salgado y Santiago Nieto Castillo. Dentro de este convencimiento sobre la necesidad de estudiar el derecho local quiero enmarcar mi participación. Parto del reconocimiento del amparo como un proceso judicial que, por sus características, ha moldeado en gran medida la comprensión del sistema jurídico meicano, en particular y para efectos de estas palabras, respecto de la posición que guarda el derecho local dentro de la jerarquía normativa. Considero que la forma en que entendemos y eplicamos el sistema jurídico nacional se basa, epresa o tácitamente, en las jurisprudencias y ejecutorias que han dictado los juzgadores federales. De igual forma, este entendimiento que ha surgido en mucho del resultado de la práctica judicial, ha servido para formar generaciones de nuevos juristas, de forma que el círculo entre la teoría y la práctica se cierra, en una espiral continua e inacabable. Debo partir de recordar algunas características del amparo. Al tratarse de un proceso, su finalidad primordial es resolver litigios constitucionales, que determinan fundamentalmente la validez o no de actos de autoridad y normas generales. Visto así, el amparo, y por ende las sentencias, tesis y jurisprudencias que se han construido a lo largo de los años, no tiene por finalidad una interpretación 152

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doctrinal de la Constitución, sino una interpretación positiva, esto es, declarar el derecho en los casos concretos y particulares.² Lo anterior es importante porque cuando se intenta hacer un ejercicio de reconstrucción doctrinal de las decisiones de la Corte y los tribunales federales, como por ejemplo epresamente realiza el ahora ministro José Ramón Cossío Díaz en su obra La interpretación constitucional de la Suprema Corte de Justicia, uno debe estar consciente de que trata con un material especial, surgido no de la especulación teórica, sino de un razonamiento orientado a la solución de un problema práctico. Por la naturaleza propia del amparo, por necesidad incluso de nuestro modelo procesal, la sentencia debe ocuparse de lo discutido en juicio. De esta forma, cuando se reconstruye el pensamiento que surge de los tribunales federales uno puede encontrarse con aparentes vacíos, con lagunas que el jurista teórico no puede dejar en una eposición sistemática. Pero esto es resultado necesario de la forma en que el amparo meicano está concebido y ha evolucionado. Así pues, a lo largo del tiempo los tribunales de amparo se han visto en la necesidad de discutir la validez de normas locales, que han sido consideradas inconstitucionales por los quejosos. Frente a estas peticiones, cabe cuestionar la constitucionalidad de las normas a partir de dos posibilidades: una, la que se reere a una inconstitucionalidad local; dos, la que se reere a una inconstitucionalidad por referencia a la Constitución nacional. En el primer caso, la inconstitucionalidad de una norma local por referencia a la Constitución particular, considero que con base en nuestro sistema federal denido en los artículos 124, 73, 115 y 116 de la carta nacional, es competencia de las autoridades locales, mediante los mecanismos de justicia constitucional local, atender y resolver estos planteamientos. Sin embargo, la etensión que ha tenido el amparo, por más de cien años de evolución práctica, ha hecho que dichos asuntos

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Vid. Tamayo y Salmorán, Rolando, Elementos para una teoría general del derecho, México, D.F., Themis, 2003, pp. 321-330. Luis Octavio Vado Grajales

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sean normalmente planteados por los quejosos como violaciones indirectas a la Constitución, y por tanto han sido resueltos por los jueces federales en innumerables ocasiones. Pero la constitucionalidad local no es un asunto que nos interese para efectos de estas reeiones. El punto en que quiero enfocarme es en cómo se ha considerado de diversa forma la posición jerárquica de la normatividad local dentro del sistema jurídico nacional, y cómo esto ha sido producto de las resoluciones que en asuntos acerca de la constitucionalidad de leyes locales y su contradicción con normas federales³ han sido planteados a lo largo del tiempo. Esto tiene una particular relevancia cuando hablamos de federalismo, sobre todo cuando lo hacemos desde una perspectiva local. La relación entre el derecho federal y el derecho local tiene mucho que ver con el reconocimiento de ámbitos o de jerarquías, con la asunción de lo local como subordinado a lo federal, con la confusión de lo federal con lo nacional, etcétera, y desde luego tiene mucho que ver con la forma en que nos asumimos en las entidades, ya sea como espacios de decisión autónomos o como meros reejos de las determinaciones federales. El análisis de cómo, a través de jurisprudencias emanadas de procesos de amparo, se ha modicado el entendimiento del lugar que ocupa el derecho local en el sistema jurídico meicano, lo haré a partir del estudio de diversas jurisprudencias dictadas por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La primera de ellas es la siguiente: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, 3

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“... podemos volver a denir la antinomia jurídica como la situación en que dos normas incompatibles entre sí, que pertenecen a un mismo ordenamiento, tienen un mismo ámbito de validez”. Bobbio, Norberto, Teoría general del derecho, Bogotá, Temis, 2002, p. 189.

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el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico meicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de la Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional. Amparo en revisión 2069/91. Manuel García Martínez. 30 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente: Victoria Adato Green. Secretario: Sergio Pallares y Lara. El Tribunal Pleno en su sesión privada celebrada el martes diecisiete de noviembre en curso, por unanimidad de dieciocho votos de los señores ministros Presidente Ulises Schmill Ordóñez, Carlos de Silva Nava, José Trinidad Lanz Cárdenas, Miguel Montes García, Noé Castañón León, Felipe López Contreras, Luis Fernández Doblado, Victoria Adato Green, Samuel Alba Leyva, Ignacio Moisés Cal y Mayor Gutiérrez, Clementina Gil de Lester, Atanasio González Martínez, José Manuel Villagordoa Lozano, Fausta Moreno

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No. Registro: 205,596 Tesis aislada Materia(s): Constitucional Octava Época Instancia: Pleno Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Tomo: 60, Diciembre de 1992 Tesis: P. C/92 Página: 27 Nota: Esta tesis ha sido abandonada con base en el criterio sustentado por el propio Tribunal Pleno al resolver, el 11 de mayo de 1999, el amparo en revisión 1475/98, promovido por el Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo, sosteniendo en dicho asunto que los tratados internacionales están en una jerarquía superior, sobre el derecho federal y el local, salvo que la Constitución General de la República señale algún caso especial. Al respecto, consúltese la tesis P. LXXVII/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 46, bajo el rubro "TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”. Luis Octavio Vado Grajales

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Flores, Carlos García Vázquez, Mariano Azuela Güitrón, Juan Díaz Romero y Sergio Hugo Chapital Gutiérrez: aprobó, con el número C/92, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. Ausentes: Ignacio Magaña Cárdenas y José Antonio Llanos Duarte. Méico, Distrito Federal, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y dos.”

De esta tesis, producto de un amparo en revisión, se etraen varias conclusiones, algunas más evidentes que otras: Primero, que el nivel inmediatamente inferior a la Constitución nacional se compone de dos conjuntos de normas; por un lado, los tratados internacionales, y por otro, las leyes federales. Segundo, como resultado no epreso, pero lógico, que la normatividad local es inferior a las leyes federales y los tratados internacionales. Tercero, la creación de normas locales estará sujeta, como conclusión, no sólo al ámbito otorgado por la carta magna, sino también a lo dispuesto por las leyes locales y por los tratados internacionales. El razonamiento que subyace a esta jurisprudencia es una constante en las tesis y jurisprudencias que tenemos hasta la novena época. Como mera ilustración, me permito citar una tesis que, desde el nombre, indica con claridad una forma de entender el federalismo como técnica de distribución de competencias: LEYES FEDERALES, SUPREMACÍA DE LAS, RESPECTO DE LAS LEYES LOCALES Para poder ejercitar con base en el artículo 19 de la Ley del Impuesto sobre Producción y Consumo de Cerveza, la acción de nulidad a través del juicio de revisión scal, no es necesario obtener previamente de la Tesorería General del Estado, la declaración de eención, a pesar de que así lo dispongan las leyes locales, porque es evidente que conforme a los principios de especialidad de las normas jurídicas y supremacía de la Constitución y de las leyes emanadas de ésta, la vigencia y aplicación del citado artículo 19 —el cual es de carácter especial y federal— no puede quedar condicionada a las disposiciones 156

El amparo y la jerarquía del derecho local

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de índole local y genérica que le sirvieron de fundamento a la resolución reclamada en el juicio de revisión scal. Segundo Tribunal Colegiado del Tercer Circuito. Amparo directo 666/82. Cervecería Cuauhtémoc, S.A. 2 de diciembre de 1983. Unanimidad de votos. Ponente: J. Guadalupe Torres Morales. Secretario: Elías H. Banda Aguilar. ¿De dónde deriva este entendimiento del orden local como subordinado del federal? Desde luego, mucho tiene que ver la vaguedad e indeterminación de nuestro artículo 133 de la Constitución, así como la cultura política imperante. Sin embargo, considero que también la cultura jurídica abonaba a una interpretación en tal sentido. Trataré de ilustrar este punto con el pensamiento de uno de los más importantes juristas meicanos del siglo xx, don Eduardo García Máynez. Escribe el distinguido profesor en su libro Introducción a la lógica jurídica: “La obligación impuesta a los órganos del poder público (y no sólo a los jueces locales), de aplicar, en caso de oposición contradictoria, la norma superior, no deriva eclusivamente de lo preceptuado por el artículo 133 constitucional, si no de la estructura misma del Estado meicano. Cosa análoga debe decirse del principio de supremacía de la Constitución y del de subordinación de los órdenes jurídicos locales al derecho federal. Estos principios obedecen a la forma de los Estados federales, y tendrían validez para nuestro sistema, aun cuando 5

No. Registro: 249,325 Tesis aislada Materia(s):Constitucional Séptima Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: 181-186 Sexta Parte Tesis: Página: 245 Genealogía: Informe 1984, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 11, página 257. Luis Octavio Vado Grajales

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no hubieran sido positivamente consagrados por el mencionado precepto.” García Máynez llega a dicha conclusión al considerar, haciendo un apretado resumen de sus ideas, que el orden federal se compone tanto de normas federales propiamente como de la Constitución nacional, y que la norma independiente del sistema subordinado, que es la Constitución local, es dependiente desde luego de la norma independiente de la suprema, que es desde luego la Constitución. Además de lo anterior, es cierto que en algunas Constituciones, como la Ley Fundamental de Bonn, se establece con positividad la supremacía de las normas federales respecto de las locales. La visión epresada en los criterios judiciales transcritos puede resumirse en la frase siguiente: las contradicciones entre normas federales y locales deberán resolverse a favor de las primeras porque ocupan un lugar superior en el ordenamiento jurídico, y como hemos visto sucintamente, a favor de tal interpretación juegan argumentos de derecho comparado y la opinión de un destacado jurisconsulto meicano. Sin embargo, el criterio del pleno cambió, en virtud de la resolución de otro amparo. Me permito citar otra jurisprudencia, ésta de 1995: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos no establece ninguna relación jerárquica entre las legislaciones federales y local sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para epedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución, el primero al señalar que la actuación

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García Máynez, Eduardo, Introducción a la lógica jurídica, México, Colofón, 2004.

El amparo y la jerarquía del derecho local

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por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional.” En este nuevo criterio, sustentado a poco más de cinco años del que con este asunto se abandona, se da un cambio relevante para el derecho local. En efecto, derivada de esta nueva concepción, se revaloriza al derecho local como un ámbito y no un peldaño inferior respecto del ordenamiento federal. Se asume que, en interpretación epresa del artículo 124, y seguramente teniendo en mente por los ministros las disposiciones de los diversos 115 y 116 de la Carta nacional, las normas locales y las federales tienen un ámbito diverso de competencia, y por lo mismo, el choque entre ellas no debe ser visto como un problema de jerarquía, sino, justamente, de competencia. Así, cuando se presente la colisión entre una norma federal y una local, la solución no derivará de aceptar a la federal como superior, sino de contrastar las normas cuestionadas con la distribución competencial hecha por la Constitución. Esta visión, desde luego, tiene un gran efecto respecto al legislador local. Le permite tener una mayor amplitud de miras y le impulsa a no tener como único referente el derecho federal. Respecto de los teóricos de la normatividad local, sobre todo los que nos ocupamos de temas como federalismo y constitucionalismo local, nos arma en la necesidad de revalorar e impulsar el estudio de las normas locales, sobre todo las Constituciones, y nos impele a pensar por referencia a lo local y a realizar ejercicios de derecho comparado local. En otra jurisprudencia posterior, conocida por el nombre del quejoso Sindicato Nacional de Controladores Aéreos, se raticó esta visión. Cito:

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Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, tomo I, materia constitucional, México, 1995, p. 185. Luis Octavio Vado Grajales

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"TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Eiste unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la epresión “... serán la Ley Suprema de toda la Unión ...” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la eistencia de “leyes constitucionales”, y la de que será ley suprema la que sea calicada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado meicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se eplica que el Constituyente haya facultado al Presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su raticación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante 160

El amparo y la jerarquía del derecho local

Ciclo de Conferencias

para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no eiste limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato epreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado meicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no están epresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máimo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: “LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA”; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.

Amparo en revisión 1475/98.—Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo.—11 de mayo de 1999.—Unanimidad de diez votos.—Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán.

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No. Registro: 903,483 Tesis aislada Materia(s):Constitucional Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Apéndice 2000 Tomo: Tomo I, Const., P.R. SCJN Luis Octavio Vado Grajales

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—Ponente: Humberto Román Palacios.—Secretario: Antonio Espinoza Rangel.” Cabe destacar, a favor de estos criterios de la Corte acerca de la jerarquía del derecho local, argumentos que se desprenden de un clásico del derecho constitucional, como lo es El Federalista. Cuando se aborda el problema de la posible invasión de las atribuciones locales por parte de las autoridades federales, epresamente se dice: “La constitucionalidad de una ley tendrá que determinarse en todos los casos según la naturaleza de los poderes en que se funde, y más adelante “No hay proposición que se apoye sobre principios más claros que la que arma que todo acto de una autoridad delegada, contrario a los términos del mandato con arreglo al cual se ejerce, es nulo.” ¹ Resulta relevante considerar las ideas epresadas en El Federalista, ya que son contemporáneas al nacimiento del sistema federal. Si bien dicho documento se considera una fuente de inspiración para los juristas y legisladores nacionales, también lo es que debe leerse teniendo en cuenta la comparación de las culturas políticas diversas entre nuestra nación y la norteamericana. Pero queda aún la consideración de la Constitución como parte integrante del derecho federal, que eplica García Máynez, ya que si aceptamos tal supuesto, el criterio de la Corte no puede ser del todo

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Tesis: 2810 Página: 1958 Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, noviembre de 1999, página 46, Pleno, tesis P. LXXVII/99. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, noviembre de 1999, página 46, Pleno, tesis P. LXXVII/99. Hamilton, Madison y Jay, El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, p. 131. Ibídem, p. 332.

El amparo y la jerarquía del derecho local

Ciclo de Conferencias

aceptable. Para tratar de dilucidar el tema, y asumiendo el riesgo del argumento de autoridad, me serviré de la opinión del padre de la escuela vienesa, Hans Kelsen, quien epresa en su Teoría General del Estado: “Supongamos un orden jurídico, como el del Estado federal, compuesto de normas que poseen un ámbito territorial de vigencia diferente; en ese orden hay que distinguir tres elementos: ante todo, la constitución, en virtud de la cual se establece la unidad del orden total. Esta norma (o complejo normativo) tiene que etender su validez (tanto en el respecto territorial como en el de las competencias) a la totalidad del ámbito de vigencia del orden total, a pesar de que —en virtud de ello— divide la competencia entre un órgano central y varios órganos locales; con otras palabras: porque y en tanto que se limita a delegar en un órgano central y varios órganos locales la creación de normas, de las cuales unas valdrán sobre todo el territorio y otras sólo sobre determinadas partes del mismo (…) Sobre la base de esta constitución, y por delegación de la misma, se hallan dos círculos normativos ulteriores que son, por relación a aquélla, órdenes parciales delegados: uno, con validez espacial sobre todo el territorio; y varios, con vigencia circunscrita a determinadas partes del mismo. Si al primero se le llama “unión” o “Estado superior”, y a los últimos “Estados miembros”, es indudable que, de hecho, son coordinados y que entre ellos no eiste una relación de delegación. Los Estados miembros no están, pues, subordinados al “Estado superior” y éste lleva indebidamente ese nombre.”¹¹ Visto como posible antinomia, el choque entre el derecho federal y el local, bajo la visión de los últimos criterios descritos, no es sino aparente. Esto porque, siguiendo las ideas de Norberto Bobbio, para que estemos

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Kelsen, Hans, Teoría general del Estado, México, UNAM-Ediciones Coyoacán, p. 262. Luis Octavio Vado Grajales

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

en presencia de una auténtica antinomia deberá darse, además de la pertenencia a un mismo ordenamiento, el que las normas tengan el mismo ámbito de validez, siendo evidente que, en el caso que nos ocupa, no se cumple el segundo requisito por tener validez material diversa.¹² Estas ideas sustentan desde la perspectiva teórica, el ejercicio interpretativo que subyace a la opinión de la Corte. Debemos considerar, además, jurisprudencias recientes que nos hablan de las llamadas leyes generales, por mucho tiempo no aceptadas por la práctica constitucional meicana, y que fueron también muy discutidas en la doctrina. En particular, quiero traer a colación lo siguiente: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, constituyan la “Ley Suprema de la Unión”. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se reere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Meicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado epresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Meicano, lo cual se traduce en una ecepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas 12

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Bobbio, op. cit., pp. 188 y 189.

El amparo y la jerarquía del derecho local

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motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales. Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain Méico, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez. El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número VII/2007, la tesis aislada que antecede. Méico, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.”¹³ Esta tesis aislada es coincidente con otra, que podemos encontrar bajo el rubro: TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN

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Registro No. 172739 Localización: Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, Abril de 2007 Página: 5 Tesis: P. VII/2007 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se reere esta tesis aislada. Luis Octavio Vado Grajales

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Como se desprende de los más recientes criterios de nuestro máimo órgano jurisdiccional, se acepta ya un nuevo peldaño en el ordenamiento jurídico meicano, el de las leyes generales, que son de mayor jerarquía que las federales propiamente y las locales. Estas normas son de gran importancia para el ámbito local, pues perfeccionan y complementan el sistema de distribución de competencias que, en algunos casos sólo esboza la Constitución nacional. Como ejemplo de estas leyes, considero que podemos citar la Ley General de Salud, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley General del Deporte, la Ley de Coordinación para la Educación Superior, entre otras. Esto porque dichas leyes distribuyen facultades entre la federación, las entidades, e incluso los municipios. Así, podemos considerar que la posición del derecho local, en el ordenamiento jurídico meicano, ha tenido variaciones a lo largo de un corto periodo de tiempo, según los criterios que la Corte ha establecido en diversas oportunidades. Podemos resumirlo así: • Hasta 1995, el derecho local era inferior a la Constitución, los tratados y las leyes federales, estos dos últimos en un mismo nivel. • De 1999 a 2007, las leyes locales eran inferiores a la Constitución y los tratados, pero en igualdad jerárquica con las leyes federales. • A partir de 2007, las leyes locales son inferiores a la Constitución, los tratados y las leyes generales mantienen su igualdad jerárquica con las leyes federales. Como hemos podido ver, lo anterior se ha construido a partir de diversos amparos resueltos en revisión por la Suprema Corte. Así, se conrma lo que mencioné al principio de esta charla: el amparo ha servido para establecer la jerarquía normativa del ordenamiento meicano, particularmente y en el caso que nos ocupa, para jar la posición que guarda el derecho local frente a las demás normas del sistema.

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El amparo y la jerarquía del derecho local

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Son pocas las jurisprudencias y tesis aisladas, pero quiero hacer notar el periodo corto de tiempo en que ha variado, al menos en tres ocasiones, el criterio de la Corte. No estoy seguro de que podamos asumir que el tema sea un asunto agotado; es más, considero que en un futuro nuevas resoluciones de amparo, además de las que se deriven de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, continuarán reelaborando la jerarquía normativa meicana. Así, el amparo, instrumento vivo de defensa de los particulares, y los jueces federales, al resolver los asuntos concretos que se les presenten, seguirán contribuyendo a denir las características de nuestro sistema jurídico. Todos nosotros, desde la cátedra, el litigio o la judicatura, deberemos estar atentos a los nuevos criterios que, inevitablemente surgirán, lo mismo para adoptarlos que para criticarlos, pero siempre conscientes del alto valor que tiene el amparo como instrumento de denición del ordenamiento jurídico.

Luis Octavio Vado Grajales

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PROSPECTIVAS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Y LA JUSTICIA ELECTORAL Gabriela Nieto Castillo* Smai: I. Presentación. II. La justicia electoral en Méico. III. Prospectivas de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos.

I. PRESENTACIÓN Es un honor tener la oportunidad de participar en este foro. Por una parte, porque como universitaria formada en la Universidad Autónoma de Querétaro, el colaborar en actividades académicas que la ealtan aún más, constituye para mí una gran satisfacción. Aunado a ello, porque me honra compartir este espacio, con ponentes de tan reconocido prestigio profesional y académico, de quienes tengo mucho que aprender. Por lo tanto, agradezco sinceramente la invitación recibida por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para colaborar en este foro académico, organizado dentro del marco de las actividades de conmemoración del “Sesquicentenario de la Constitución Política de la República Meicana de 1857 y del Nonagésimo Aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos”.

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Doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro, coordinadora del campus San Juan del Río, de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

Dada la temática que aborda esta mesa redonda, me parece conveniente dividir mi eposición en dos apartados: El primero, relativo a la justicia electoral meicana y su prospectiva. El segundo se referirá al futuro de nuestra Constitución.

II. LA JUSTICIA ELECTORAL EN MÉXICO Establecer un criterio sobre las “Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral” me motiva a iniciar con una frase del ministro Mariano Azuela que considero, atiende en unas cuantas palabras, a una realidad que prevaleció en nuestro país durante mucho tiempo, pues contrarrestando aquella perspectiva de “no hacer descender al más alto tribunal al nivel de las contiendas políticas”,1 a n de evitar que éste se involucrara en cuestiones político-electorales, que se entendía, debían corresponder al órgano político; resalta “la conveniencia de mejor ascender la política al nivel de la justicia”.2 Sin duda, ello se ha logrado. Los diques que enfrentó la judicialización de lo político han sido paulatinamente atendidos, lo que da como resultado un esquema constitucional y legal, que a partir de principios y reglas se maniesta óptimo a la justicia electoral y a los derechos políticos. En este sentido, la imposibilidad de resolver por vía jurídica los conictos de carácter político-electoral; el desfase que los derechos políticos sufrieron en el constitucionalismo meicano, en relación con el concierto internacional; el sistema político de autocalicación; el sistema electoral y el sistema de partidos, entre otros asuntos, se erigen como factores revisados mediante la discusión y enfrentamiento entre el gobierno, las fuerzas políticas y las fuerzas sociales, que pone de maniesto un importante movimiento democratizador en Méico, el cual adquiere matiz jurídico y, por ende, certeza y seguridad, a través

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Moctezuma Barragán, José, José María Iglesias y la Justicia Electoral, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1994, p. 337. Ídem.

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral

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de la justicia electoral, la cual, de acuerdo con José Luis de la Peza, “se erige en la garantía nal de la democracia que supone la subordinación del poder al derecho a través de la Constitución y las leyes”.³ En las últimas décadas se observa el impulso que los asuntos electorales han eperimentado, así como su importancia para la transición democrática meicana. Instituciones tan valiosas como el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, constituyen un claro ejemplo de ello. El juicio de revisión constitucional electoral y el de protección de los derechos políticoelectorales, también lo son. En n, la evolución constitucional y legislativa, tendiente a lograr la sujeción de la política al derecho, y evitar un sometimiento en sentido contrario, forman parte de un proceso de cambio en la cultura jurídico-política de nuestro país. Sin embargo, la temática relativa a la justicia electoral no puede ni debe considerarse como tarea conclusa, pues los temas atendidos a través de la reforma constitucional y legal siempre requerirán de un nuevo estudio. De igual manera, se presentarán nuevas problemáticas, que eigirán, a su vez, otros planteamientos, reconsideraciones y respuestas. Ello, en virtud del impulso permanente que la dinámica sociopolítica vive, como resultado de una constante proyección de valores sociales y democráticos, mismos que en un circular proceso de consolidación habrán de adquirir forma jurídica. Al reiterar que el proceso de evolución de la justicia electoral meicana es a todas luces evidente, también cabe cuestionarnos qué hace falta, sin intención de establecer un criterio limitativo, sino únicamente enunciativo, sobre algunos tópicos, que en lo personal considero de especial relevancia, he de señalar que a fin de dar continuidad a dicho proceso habría de atenderse lo siguiente:

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“Justicia electoral en el umbral del siglo XXI”, J. Jesús Orozco Henríquez, compilador, Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, presentación de José Luis de la Peza, tomo III, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, Universidad Nacional Autónoma de México, Universidad de Quintana Roo, Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo, 1999, p. XVII. Gabriela Nieto Castillo

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

a.

Consideración en el texto constitucional de los derechos políticos como derechos fundamentales y no sólo como prerrogativas del ciudadano

Puede armarse que en Méico, uno de los factores que ha impactado nocivamente en el ejercicio de los derechos políticos, en su defensa, en su protección, e incluso en su difusión, ha sido su falta de reconocimiento como derechos fundamentales. Evidentemente, tal problemática resalta en el siglo xx, pero se mantiene aún en el siglo xx, como resultado de una inadecuada positivación en el teto constitucional. En la actualidad, dado el cambio en el patrón cultural, resultante de la presión social y política, así como de polémicas discusiones teóricas, es claro que los derechos políticos, también conocidos como derechos del ciudadano, son indudablemente derechos humanos, y asumen tanta importancia como los derechos individuales, los sociales o los de tercera generación. Es más, me atrevería a señalar que tienen especial relevancia, en virtud de que su adecuado ejercicio eigirá un pleno respeto a los otros derechos. No obstante, la Constitución los positiva como “prerrogativas del ciudadano”, situación que originó múltiples discusiones en torno a su naturaleza, al considerarse que, como prerrogativas, gozan de la dualidad derecho-obligación y, por tanto, no adquieren el carácter de derecho fundamental. Considero que tal perspectiva es errónea, pues, sin lugar a dudas, el derecho de participar activamente en la construcción del entorno político constituye un verdadero derecho, por lo que es preciso su reconocimiento como tal en el teto constitucional, amén de integrar otros derechos políticos no establecidos. b. Establecimiento de medios de protección jurisdiccional para los derechos políticos, y no únicamente para los derechos político-electorales Otra problemática en torno a los derechos políticos fue la ausencia de medios de protección jurisdiccional. La discusión al respecto se hizo 172

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral

Ciclo de Conferencias

presente también en el siglo xx, ante el enfrentamiento de dos grandes representantes del constitucionalismo meicano: Ignacio L. Vallarta y José María Iglesias. De ello sale triunfante el criterio que defendió la no intervención del Poder Judicial en asuntos de carácter político-electoral. En consecuencia, dichos conictos debían ser revisados y solucionados por el órgano político, situación que prevaleció durante mucho tiempo y que impactó nocivamente en el ejercicio de los derechos políticos. En atención a tal escenario, el proceso evolutivo de la justicia electoral dio nacimiento al juicio de protección de los derechos político-electorales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 99 de la Constitución. Sin embargo, la etensión y signicado de “derecho político” rebasa a una circunscripción de los mismos al ámbito estrictamente electoral. Debido a ello y aunado a la necesidad de una positivación adecuada, el proceso de transición democrática eige también el establecimiento de vías de protección para la amplia gama de derechos políticos, y no únicamente de los derechos político-electorales. Asimismo, sería conveniente plantear la posibilidad de que las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación funcionen con un carácter permanente, y no únicamente de manera periódica, a n de poder atender y resolver los diversos conictos relacionados con los derechos políticos. c.

Fortalecimiento de la autonomía del Poder Judicial frente a los otros poderes

Un tema frecuentemente debatido ha sido el relativo al fortalecimiento del Poder Judicial, pues la eperiencia histórica y la cosmovisión jurídica heredadas, generaron un esquema de sujeción de aquel a los otros dos poderes. Evidentemente, pese a que el operador jurídico no es considerado como políticamente responsable, al no acceder al cargo por decisión mayoritaria, desde el momento en que ejerce una de las funciones vitales para el Estado, necesita desempeñar su labor dentro de un marco de equilibrio de poder. Así, una vía para lograr el fortalecimiento del Poder Judicial es garantizar su independencia. Gabriela Nieto Castillo

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

Al respecto, la duración de los ministros en el cargo o lo dispuesto en torno a la remuneración constituyen ejemplos de las medidas adoptadas para lograrla. Especialmente importante resulta el control de la constitucionalidad y la creación del Consejo de la Judicatura Federal. Sin embargo, habría que replantear otros asuntos, como capacitación de funcionarios judiciales, su designación, administración hacia el interior, rendición de cuentas, transparencia o la creación de un órgano constitucional autónomo en administración de justicia, entre otros, como medidas necesarias para consolidar la independencia y, por ende, el fortalecimiento del Poder Judicial, lo cual, naturalmente, implica favorecer en dichos términos al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, por ende, a la función que éste ejerce. d. Fortalecimiento del Instituto Federal Electoral y control de su función Una de las más grandes aportaciones del proceso de transición democrática en Méico fue la creación del Instituto Federal Electoral, órgano constitucional que con independencia de los poderes clásicos, asume una importante función del Estado. El IFE constituye una muestra fehaciente del proceso de ciudadanización de la función electoral. El desarrollo de las diferentes etapas del proceso electoral, la difusión de la cultura jurídico-política o la eciencia técnica en la planeación y organización, entre otros aspectos, dan muestra clara de la labor que dicha institución realiza. Pero, aun a pesar de tales avances, cabría cuestionarnos sobre la necesidad de jar ciertos lineamientos, tendientes a evitar toda injerencia del interés político-partidista en la institución y consolidar su autonomía. e.

Presencia de la nueva cosmovisión jurídica en los procesos de creación y aplicación del derecho

Indudablemente, toda Constitución reeja un modelo cosmogónico de comprensión de la realidad jurídico-política. Así como en el siglo 174

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral

Ciclo de Conferencias

xx la doctrina liberal queda plasmada en el teto constitucional de 1857 y, en el siglo xx, la Constitución de 1917 presenta un importante sentido social. Ahora, en pleno siglo xx, ¿sería conveniente sustentar la ingeniería constitucional en los modelos que reejan las teorías modernas del derecho? Mi opinión es que sí, pues ello fortalecería la comprensión de la Constitución por principios y la ponderación de derechos, bajo una nueva visión interpretativa, lo cual, por una parte, orientaría los procesos de creación y aplicación del derecho y, consecuentemente, permitiría la consolidación del Estado constitucional de derecho y el desarrollo de la democracia meicana.

III. PROSPECTIVAS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Ahora bien, concentrando el enfoque, al futuro del Estado constitucional de derecho y de la democracia meicana, resalta el cuestionamiento sobre el rol que hasta este momento ha jugado la Constitución de 1917 y sobre la viabilidad o no, de su permanencia, como un entramado eciente y capaz de soportar las nuevas epectativas. En cuanto al primer cuestionamiento, me parece que no queda duda. Evidentemente, este documento respondió tanto a un patrón cultural como a un conteto temporal determinados. Sin embargo, la reforma constitucional ha permitido la adecuación de la Constitución a la transformación social y política; ha dado lugar a un rediseño institucional, que pone de maniesto el paso de instituciones no democráticas a instituciones que sí revisten este carácter; ha convertido los nuevos valores sociales en valores democráticos, plasmándolos a través de principios constitucionales, y en términos generales, ha impulsado el proceso de transición democrática y la protección de los derechos humanos en sus diversas manifestaciones. No obstante, en muchos de los casos también ha surgido como medida inmediata de liberalización, aplicada por la clase en el poder, con el objetivo de dar n a momentos de tensión política de gran magnitud, por lo cual, Gabriela Nieto Castillo

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

pese a los importantes avances constitucionales, también se aprecian ciertas deciencias y falta de coherencia en su contenido. Derivado de lo anterior, las discusiones actuales en torno a la reforma del Estado y las propuestas que éstas han generado dan lugar a distintos y delicados planteamientos: ¿qué requiere Méico?, ¿aplicación y cumplimiento estricto de la Constitución?, ¿reforma integral de su teto?, o ¿una nueva Constitución? Para dar respuesta a dichas interrogantes, en principio, considero necesario aludir a la reforma del Estado, que implica un proceso de transformación, ineludiblemente abocado a tres rubros fundamentales: a) la reforma desde el punto de vista administrativo, que naturalmente se dirige al cambio en la estructura administrativa y del sistema económico; b) la reforma política, necesaria para jar nuevas reglas de convivencia política, de acceso y ejercicio del poder, así como ampliación y fortalecimiento de las vías de participación ciudadana y, por último, c) una nueva ingeniería constitucional, que como sustento de las anteriores permita el rediseño institucional en ambos sentidos. Ahora bien, retomando los planteamientos establecidos y dada la trascendencia e impacto de una transformación integral al interior del Estado —que naturalmente debe responder a la cosmovisión que gesta en la actualidad la segunda transición jurídica—; la discusión en torno a las prospectivas de la Constitución que hoy nos rige da lugar a dos escenarios, epuestos en el plano descriptivo por Riccardo Guastini, como reforma e instauración. Omito al respecto el señalamiento de la posición que establece como innecesaria la reforma constitucional, y que a su vez deende únicamente su cumplimiento estricto, en virtud de que a pesar de coincidir con la importancia que reviste el respeto y cumplimiento de la misma, me parece que el proceso de cambio siempre será necesario para responder a la realidad imperante. 4

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Cárdenas, Jaime, Corzo, Edgar, Ferrer Mc Gregor, Eduardo y otros, Para entender la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Nostra Ediciones, 2007, XXI. Guastini, Riccardo, Estudios de teoría constitucional, México, Distribuciones Fontamara, 2001, pp. 40-43.

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral

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En cuanto a los otros dos cuestionamientos, y planteando argumentos favorables en cada caso, podría señalarse lo siguiente. En cuanto al primer escenario, resulta evidente que el impulso a la reforma del Estado, eigiría, de manera ineludible, una revisión y modicación integral al teto constitucional, y cumplir así con el principio establecido en el artículo 135. Por otra parte, la conveniencia de una nueva Constitución resalta en virtud de la necesidad imperante, de dar nacimiento a un entramado constitucional, que sin eludir los principios ya contemplados, recoja en su contenido la realidad cultural, jurídica, política, social y económica, actual, reejando integral y coherentemente el conjunto de valores sociales y democráticos, pero que también —en un proceso de retroalimentación— concrete y oriente dichos valores. Ahora bien, tomando en consideración que el enfrentamiento de opiniones es connatural a la diversidad, podría considerarse que en el caso de la reforma constitucional se corre el riesgo de que ésta no logre la integridad requerida, lo que incrementa la falta de coherencia sustancial que ya se ha presentado, además de un proceso de reforma estructural inconcluso. De igual manera, aludir a la creación de una Constitución, a través de la función constituyente, pondría de maniesto el enfrentamiento al principio de inviolabilidad, establecido en el artículo 136. Aunado a lo anterior, en ambos casos, los criterios partidistas asumirán, sin duda alguna, un papel importante en el seguimiento o rechazo de cualquiera de los escenarios epuestos. En lo personal, considero que la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos es un documento invaluable que reeja una importante etapa del proceso de transición democrática en nuestro país. Asimismo, quisiera reiterar que atribuyo gran valía al hecho de que a pesar de haber surgido en un momento coyuntural con características notoriamente distintas y distantes al conteto meicano en la actualidad, se ha adecuado a las nacientes condiciones, en diversos momentos. No obstante, el cambio en la ingeniería constitucional se presenta como ineludible. Puede ser más conveniente hacer referencia a una nueva Constitución, que trastocar sustancial y normativamente hablando, el teto de la que hoy nos rige, pues son tantos y tan valiosos Gabriela Nieto Castillo

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los tópicos que debe abarcar la reforma del Estado, que en aras de la coherencia, consistencia, unidad e integridad constitucional, la transformación estructural en la ingeniería constitucional se hace necesaria. Sin embargo, la reforma constitucional también representa una vía sólida de reestructuración, siempre y cuando ésta sea realmente integral y dé lugar a un nuevo entramado constitucional. De cualquier manera, en ambos supuestos y en términos guastinianos, se estaría frente a un proceso de instauración. Evidentemente, éste es un tema de discusión actual, por lo cual su resultado es hasta ahora incierto. Sin embargo, me parece necesario señalar que sólo a través de un nuevo entramado constitucional —derivado de una nueva Constitución o de una reforma integral—, pero por obvias razones, eminentemente democrático, se puede llegar a un nuevo entramado institucional y, en tal orden de ideas, a partir de un nuevo entramado institucional podrá concretarse la reforma del Estado y, en consecuencia, la consolidación del Estado constitucional de derecho. Sirva al respecto hacer referencia al siguiente teto de Jaime Cárdenas: “…Ello hace preciso reinventar el Estado, es decir, su orden jurídico, la ecacia y eciencia de los gobiernos, mejorar los canales de intercomunicación entre el gobierno, las instituciones y la sociedad civil. Esta labor es aún mayor cuando de lo que se trata es de construir un Estado democrático de derecho…”.

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Cárdenas Gracia, Jaime, Transición política y reforma constitucional en México, 2a. ed., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2005, p. 154.

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PROSPECTIVAS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Y LA JUSTICIA ELECTORAL: HACIA UN SISTEMA INTEGRAL DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN LA MATERIA ELECTORAL Rodolfo Terrazas Salgado* Smai: I. Palabras preliminares. II. La reforma de 1996. III. Vacíos del sistema de control constitucional en materia electoral. IV. Conclusiones. V. Propuestas.

I. PALABRAS PRELIMINARES Agradezco muy cumplidamente la atenta invitación de la H. Universidad Autónoma de Querétaro, para participar en la conmemoración tanto del 150 aniversario de la Constitución Política de la República Meicana de 1857, como del noventa aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos de 1917; pero más aún me complace el poder intervenir en el tema relativo a prospectiva de nuestra Constitución vigente en lo que a la justicia electoral se reere, en compañía de tan distinguidos académicos.

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Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral. Profesor titular por oposición en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Integrante del Colegio de Profesores de Garantías y Amparo de la propia Facultad. Miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A. C.

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II. LA REFORMA DE 1996 Como ha sido ya una epresión que hemos escuchado con frecuencia, el marco jurídico que rige en la materia electoral, eperimentó en el año 1996, es decir, hace ya más de una década, una importante transformación que ha permitido ir delineando cada vez con mayor precisión, un diseño institucional y procesal que pudiera consolidar en denitiva la tan anhelada justicia electoral. En este orden de ideas, con la citada reforma constitucional, por lo que toca al Tribunal Electoral, todas las normas inherentes al mismo, que se encontraban diseminadas en varios preceptos de la Ley Suprema, se concentraron en el teto del artículo 99. Así, en dicho numeral se dispuso lo siguiente: 1. Denió al Tribunal Electoral como órgano especializado del Poder Judicial de la Federación y máima autoridad en la materia, con ecepción de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Carta Magna, esto es, lo referente a las acciones de inconstitucionalidad que tuvieran por objeto plantear la posible contradicción entre una norma electoral de carácter general y la propia Constitución, situación que se reservó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2. Previó que la anterior Sala de Segunda Instancia del entonces Tribunal Federal Electoral, se transformaría en Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y se le dotó de permanencia, en virtud de las nuevas atribuciones que se le conrieron; sin embargo, en relación con las Salas Regionales, éstas siguieron eistiendo con el carácter de temporales. 3. Otorgó gran relevancia a las nuevas atribuciones del Tribunal Electoral, con especial atención a las relacionadas con los nuevos mecanismos de control constitucional, por lo que se propuso la inclusión, en forma enunciativa, de los asuntos que serían de su competencia, así como los medios de impugnación, señalando los referidos a: a) Elecciones de diputados, senadores y Presidente de la República; en este último caso, corresponde eclusivamente el conocimiento de las impugnaciones respectivas a la Sala Superior. 180

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Además, se conrió a dicha Sala la facultad para realizar el cómputo total y la declaración de validez de la elección y del Presidente electo, se abandonó así el sistema de calicación electoral a cargo de los Colegios Electorales. b) Posibles violaciones a las normas constitucionales o legales distintas de las mencionadas en el inciso anterior en que intervinieran las autoridades electorales federales, por lo que con esta precisión se da sustento al recurso de apelación establecido en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. c) La protección de los derechos establecidos en la Constitución General de la República, contra actos y resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas, a través del juicio de revisión constitucional electoral, concebido como un medio de impugnación de carácter ecepcional, pues su interposición se sujetó a diversas limitantes. d) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, sin establecer limitante alguna para su interposición. e) La competencia especial laboral del Tribunal, conforme a la cual puede conocer de las controversias suscitadas entre el propio Tribunal y sus servidores o entre el Instituto Federal Electoral y sus respectivos servidores. f) Las controversias planteadas con motivo de la determinación e imposición de sanciones en la materia electoral; además, dejó la posibilidad para que en la ley reglamentaria respectiva se introdujeran otras atribuciones. 4. Previó las normas para resolver las posibles contradicciones de tesis que fueran sustentadas por alguna de las Salas del Tribunal Electoral respecto de la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, con las que a su vez fueran sustentadas por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; por lo que, para tal efecto, se legitimó tanto a los ministros, como a las Salas y Rodolfo Terrazas Salgado

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a las partes, en los juicios de los que emanaran estas tesis, para realizar la denuncia de la posible contradicción, y otorgó al Pleno de la Corte la facultad para resolver en denitiva cuál de las tesis debe prevalecer. 5. Estableció que la administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal Electoral correspondería a una Comisión del Consejo de la Judicatura Federal. 6. Precisó que en lo sucesivo, las relaciones de trabajo del personal del Tribunal Electoral, se regirían por las disposiciones aplicables al Poder Judicial de la Federación y las particulares que resultaran necesarias para el cumplimiento de sus funciones. De igual manera, la reforma constitucional en comento, se ocupó del artículo 105, fracción II, de la propia Carta Fundamental, en la cual resaltan cuatro aspectos básicos: • Eliminó la prohibición para que la acción de inconstitucionalidad fuera procedente tratándose de normas electorales. • Incluyó a los partidos políticos como sujetos legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad en contra de normas electorales. • Estableció la eclusividad de la vía de acción de inconstitucionalidad para plantear la no conformidad de leyes electorales con la Constitución. • Dispuso que las normas generales de carácter electoral, tanto federales como locales, debían ser promulgadas y publicadas al menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que serán aplicadas. Ahora bien, respecto a la atribución eclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para eaminar la constitucionalidad de las leyes electorales, tanto federales como locales, cabe mencionar que la importancia de las adecuaciones correspondientes fue destacada en la eposición de motivos de la propia iniciativa de reforma constitucional en los términos siguientes: “…Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales tomando en cuenta las condiciones especícas que impone su propia naturaleza, las modicaciones al 182

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artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte, solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución sea la consignada en dicho artículo; y que las leyes electorales no sean susceptibles de modicaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los noventa días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y en su caso corregida la anomalía por el órgano legislativo competente antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.”¹

Por lo que toca a las reformas legales, tuvieron particular importancia las relativas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en Materia del Fuero Federal, al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, y destacó la epedición de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Cabe mencionar que esta última se caracteriza por establecer de manera conjunta y ordenada, los medios de impugnación en la materia, en virtud de los cuales todo aquél que estime que se ha transgredido su esfera de derechos político-electorales por un acto o resolución de autoridad, tenga la posibilidad de acudir a un Tribunal especializado, para conseguir la protección de esos derechos, así como para la salvaguarda de los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales. 1

Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reformas Constitucionales suscrita por el titular del Poder Ejecutivo Federal y los coordinadores de los grupos parlamentarios de los Partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática y del Trabajo, México, 23 de julio de 1996, p. VIII. Rodolfo Terrazas Salgado

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Por otro lado, cabe destacar que el sistema de medios de impugnación regulado por la ley en análisis tiene por objeto garantizar: • Que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de legalidad. • La denitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales. De igual forma, es conveniente precisar que el sistema de medios de impugnación establecido en la ley en comento, se integra por: 1) El recurso de revisión, para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal. 2) El recurso de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración, para garantizar la constitucionalidad y legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal. 3) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Al respecto, es oportuno señalar que dicho juicio sólo procede cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse en forma pacíca para tomar parte en los asuntos políticos y de aliarse libre e individualmente a los partidos políticos. 4) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas. En lo que atañe a esta vía de impugnación, resulta pertinente mencionar, como ya se apuntó, que sólo podrá ser interpuesto contra actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calicar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos, siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes: • Que tales actos o resoluciones sean denitivos y rmes. • Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos. 184

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Que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado nal de las elecciones. • Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales. • Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente jada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos. • Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por las leyes, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se pudieran haber modicado, revocado o anulado. Así, el incumplimiento de cualquiera de los anteriores requisitos traerá como consecuencia el desechamiento de plano del juicio de revisión constitucional electoral. Por lo que se reere a este medio impugnativo, cabe agregar que sus restricciones, además de que coinciden con las enumeradas en el teto constitucional, tienen la clara nalidad de que este medio de impugnación sea de naturaleza etraordinaria, y evitar su uso indiscriminado para los procesos electorales locales o sus resultados o que no involucren la posible violación de normas constitucionales. 5) El juicio para dirimir los conictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores. De esta forma, con la inclusión del recurso de apelación, el juicio de inconformidad, el recurso de reconsideración, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y el juicio de revisión constitucional electoral, unidos a la acción de inconstitucionalidad, era evidente el propósito de instituir un sistema de control de constitucionalidad en materia político-electoral, al abrirse tres importantes posibilidades, a saber: • Plantear la no conformidad de una norma de carácter general con la Constitución (acción de inconstitucionalidad). • Cuestionar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones, tanto de las autoridades electorales federales Rodolfo Terrazas Salgado

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como locales (recurso de apelación, juicio de inconformidad, recurso de reconsideración y juicio de revisión constitucional electoral). El establecimiento de una vía dedicada especícamente a la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos, que cubre así una asignatura tradicionalmente ecluida de la jurisdicción de amparo.



III. VACÍOS DEL SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL

No obstante lo antes epuesto, debe insistirse que si bien es cierto que el objetivo principal de las reformas constitucionales y legales de 1996 fue el establecimiento de un sistema integral de justicia en materia electoral que garantizara el control constitucional de leyes, actos y resoluciones de las autoridades electorales federales y locales; así como la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado, de asociación para tomar parte en los asuntos políticos del país, y de aliación libre e individual a los partidos políticos; también lo es que se observa que dicho sistema no es integral. Lo anterior es así, en virtud de que a la luz de la improcedencia del juicio de amparo en materia político-electoral, prevista básicamente en el artículo 73, fracciones VII y VIII, de la Ley de Amparo,² y del criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Contradicción de Tesis 2/2000, cuyo rubro es: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE

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Dichas causales de improcedencia se reeren a las resoluciones o declaraciones de organismos y autoridades en materia electoral así como del Congreso Federal, de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les coneran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente.

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LEYES”, del cual nos ocuparemos con mayor detalle más adelante; eisten una serie de casos que carecen de vía jurisdiccional para ser dilucidados. En efecto, por cuanto hace al primer punto mencionado, para nadie es un secreto que la decimonónica decisión asumida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto al juicio de amparo en materia político-electoral, no ha sufrido modicación sustancial alguna, como lo demuestran las tesis que a continuación se relacionan: "DERECHOS POLÍTICOS. IMPROCEDENCIA La violación de los derechos políticos no da lugar al juicio de amparo, porque no se trata de garantías individuales.³ “DERECHOS POLÍTICOS. AMPARO IMPROCEDENTE CONTRA LEYES DE CONTENIDO POLÍTICO ELECTORAL, SI LA CONTROVERSIA VERSA EXCLUSIVAMENTE SOBRE. Para que la acción constitucional intentada en contra de una ley de contenido político-electoral sea procedente, es menester que la controversia verse sobre la violación de una garantía individual, aun cuando esté asociada con derechos políticos, y no eclusivamente respecto de estos últimos, puesto que la violación de los derechos políticos no es reparable mediante el juicio de amparo.” “DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES. CUANDO SU EJERCICIO INCIDA TOTALMENTE SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON EL PROCESO ELECTORAL, NO SE ACTUALIZA EL SUPUESTO DE EXCEPCIÓN PREVISTO PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO, AUN CUANDO SE VINCULE CON LA VIOLACIÓN DE OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES. La Suprema Corte de Justicia

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Amparo en revisión 185/88. Hugolino González Méndez y otros. 23 de junio de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: José Galván Rojas. Secretario: Jorge Patlán Origel. Amparo en revisión 633/94. Partido Demócrata Mexicano. 8 de agosto de 1994. Cinco votos. Ponente: Fausta Moreno Flores. Secretario: Juan Carlos Cruz Razo. Rodolfo Terrazas Salgado

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de la Nación ha sostenido que, ecepcionalmente, cuando junto con la violación de un derecho político se reclamen leyes o actos que entrañen la violación de otros derechos fundamentales, resulta procedente el juicio de garantías; sin embargo, dicha ecepción no se actualiza cuando a través de ese medio de control se pretende combatir la violación de derechos políticos que, aun cuando pueden constituir un derecho fundamental, inciden totalmente sobre cuestiones electorales, esto es, sobre el proceso o contienda electoral, ya que cuando el ejercicio de las garantías y prerrogativas que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos se encuentre estrechamente vinculado con el sistema de justicia electoral, su eamen debe hacerse conforme a los artículos 41 y 116, fracción IV, constitucionales, que regulan los aspectos relacionados con la participación del pueblo en la vida democrática del país y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Por consiguiente, el hecho de que en un juicio de amparo, el quejoso considere que el ordenamiento electoral impugnado viola el ejercicio de algún derecho político (como el de ser votado para un cargo de elección popular), además de otros derechos fundamentales, como el de igualdad, no discriminación, asociación política, libertad de trabajo, etcétera, no hace procedente tal medio de control constitucional, pues el análisis de dichas violaciones tendrá que realizarse de acuerdo con el sistema electoral meicano, esto es, a través de la acción de inconstitucionalidad y del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.” Por otra parte, cabe resaltar que la acción de inconstitucionalidad (artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal), por su propia

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Amparo en revisión 743/2005. Jorge Castañeda Gutman. 8 y 16 de agosto de 2005. Mayoría de siete votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Genaro David Góngora Pimentel, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretaria: Laura García Velasco. El Tribunal Pleno, el siete de diciembre en curso, aprobó, con el número II/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a siete de diciembre de dos mil seis.

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naturaleza, es un instrumento de carácter limitado, pues su ejercicio compete, como un monopolio, a las minorías parlamentarias, al Procurador General de la República, a los organismos de protección de los derechos humanos y, en el caso de la materia electoral, también a las dirigencias de los partidos políticos con registro nacional o local, según sea el caso. De tal suerte que, si a lo referido con antelación agregamos el criterio sustentado a partir de 2002 por la Corte, todo aquel sujeto de derecho que no se encuentre legitimado para intentar la acción de inconstitucionalidad, no tiene la posibilidad de plantear la no conformidad de una ley electoral con la Constitución, ya que a través del juicio de revisión constitucional electoral o del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, no podrá argüir la inconstitucionalidad de una norma electoral de carácter general, puesto que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quien tiene la competencia para conocer y resolver esos juicios, no cuenta con las atribuciones necesarias para pronunciarse sobre el particular. En tal virtud, se observa que los justiciables adolecen de la posibilidad de controvertir un acto o resolución de las autoridades electorales que se sustenten en normas de carácter general, lo cual menoscaba lo dispuesto por los artículos 17 y 41, fracción IV, de la Ley Suprema, en lo relativo a que siempre deberá haber tribunales epeditos para la impartición de justicia de manera pronta, completa e imparcial, y que en la materia electoral, en todo momento, se garanticen los principios de constitucionalidad y legalidad. Ahora bien, desde los años 1997 y 1998, despertó gran interés y polémica lo relativo a que si el Tribunal Electoral tendría competencia para resolver un medio de impugnación, donde el agravio fuera encaminado a cuestionar un acto o resolución en el cual se alegara la aplicación de una norma electoral de carácter general contraria al teto de la Ley Suprema, vertiéndose al respecto diversas opiniones académicas. Tiempo después, entre los meses de julio y septiembre de 1998, la Sala Superior de ese Órgano Jurisdiccional, resolvió tres Rodolfo Terrazas Salgado

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juicios de revisión constitucional electoral, uno de ellos planteado por el Partido Frente Cívico y dos por el Partido de la Revolución Democrática. En todos los casos, el Tribunal determinó la inaplicabilidad de disposiciones contenidas en leyes electorales locales por contravenir mandatos constitucionales, por lo que en el año 1999 emitió la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. De una interpretación teleológica, sistemática y funcional de los diferentes artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos que contienen las bases fundamentales rectoras de la jurisdicción electoral, se desprende que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está facultado por la Carta Magna para decidir el conicto de normas que en su caso se presente, y determinar que no se apliquen a actos o resoluciones combatidos por los medios de impugnación que corresponden a su jurisdicción y competencia, los preceptos de leyes secundarias que se invoquen o puedan servir para fundarlos, cuando tales preceptos se opongan a las disposiciones constitucionales; esto con el único objeto de que los actos o resoluciones impugnados en cada proceso jurisdiccional de su conocimiento se ajusten a los lineamientos de la ley fundamental y se aparten de cualquier norma, principio o lineamiento que se les oponga, pero sin hacer declaración general o particular en los puntos resolutivos, sobre incons-

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Al respecto, véase: Cetina Menchi. David, "EL ALCANCE DEL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES ELECTORALES EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO" y Terrazas Salgado, Rodolfo, "IMPUGNACIÓN CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL. BREVE SEMBLANZA EN EUROPA Y AMÉRICA CON ESPECIAL REFERENCIA A MÉXICO", pp. 1265 a 1273, Justicia Electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, t. III. Instituto de Investigaciones Jurídicas.

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titucionalidad de las normas desaplicadas, sino limitándose únicamente a conrmar, revocar o modicar los actos o resoluciones concretamente reclamados en el jurisdiccional de que se trate. La interpretación señalada lleva a tal conclusión, pues en el proceso legislativo del que surgió el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Ocial de la Federación el 22 de agosto de 1996, se pone de maniesto la voluntad evidente del órgano revisor de la Constitución de establecer un sistema integral de justicia electoral, con el objeto de que todas las leyes, actos y resoluciones electorales se sujetaran, invariablemente, a lo dispuesto en la Carta Magna, para lo cual se jó una distribución competencial de contenido total de este sistema integral de control de constitucionalidad, entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, sistema que nalmente quedó recogido en los términos pretendidos, pues para la impugnación de leyes, como objeto único y directo de la pretensión, por considerarlas inconstitucionales, se concedió la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el artículo 105, fracción II, constitucional, y respecto de los actos y resoluciones en materia electoral, la jurisdicción para el control de la constitucionalidad se conrió al Tribunal Electoral, cuando se combaten a través de los medios de impugnación de su conocimiento, como se advierte de los artículos 41 fracción IV, 99 y 116 fracción IV de la Ley Fundamental, y en este supuesto, la única forma de que el Tribunal Electoral puede cumplir plenamente con la voluntad señalada, consiste en eaminar los dos aspectos que puedan originar la inconstitucionalidad de los actos y resoluciones: la posible contravención de disposiciones constitucionales que las autoridades electorales apliquen o deban aplicar directamente, y el eamen de las violaciones que sirven de sustento a los actos o resoluciones, que deriven de que las leyes aplicadas se encuentren en oposición con las normas fundamentales. No constituye obstáculo a lo anterior la previsión contenida en el Rodolfo Terrazas Salgado

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artículo 105, fracción II, constitucional, en el sentido de que “la única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”, que prima facie, podría implicar una prohibición del análisis de la oposición de leyes secundarias a la Constitución, en algún proceso diverso a la acción de inconstitucionalidad, dado que esa apariencia se desvanece, si se ve el contenido del precepto en relación con los nes perseguidos por éstas, a la vez que permite la plena satisfacción de los nes perseguidos con la institución, y la interpretación estriba en que el imperativo de que “la única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución”, sólo signica que los ordenamientos legislativos no pueden ser objeto directo de una acción de anulación en una sentencia, sino eclusivamente en la vía especíca de la acción de inconstitucionalidad, la cual no riñe con desconocerle al Tribunal Electoral la facultad de desaplicar a los actos y resoluciones combatidos, en los medios de impugnación de su conocimiento, las leyes que se encuentren en oposición con las disposiciones constitucionales, en los términos y con los lineamientos conducentes para superar un conicto de normas, como lo hace el juez o tribunal cuando enfrenta un conicto semejante en la decisión jurisdiccional de un caso concreto, y la intelección en este sentido armoniza perfectamente con todas las partes del sistema constitucional establecido. Esto se ve robustecido con lo previsto en el párrafo quinto del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, porque dada la distribución de competencias del sistema íntegro de justicia electoral, tocante al control de la constitucionalidad, entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, el supuesto en que se ubica la previsión constitucional que se analiza, respecto a la hipótesis de que este tribunal sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de un acto o resolución y que la Suprema Corte sostenga un criterio contrario en algún asunto de su jurisdicción y competencia, únicamente se podría presentar para que surtiera efectos 192

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la regla en el caso de que, habiéndose promovido una acción de inconstitucionalidad en contra de una ley electoral, el Pleno la desestimara, y declarara la validez de la norma, y que, por otro lado, con motivo de la aplicación de esa norma para fundar un acto o resolución, se promoviera un medio de impugnación en el que se invocara la oposición de la misma norma a la Carta Magna, y el Tribunal Electoral considerara que sí se actualiza dicha oposición, ante lo cual cabría hacer la denuncia de contradicción de tesis prevista en el mandamiento comentado. También cobra mayor fuerza el criterio, si se toma en cuenta que el legislador ordinario comprendió cabalmente los elementos del sistema integral de control de constitucionalidad de referencia, al epedir la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, al no incluir en sus artículos 43 y 73 al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, entre las autoridades a las que obligan las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad, pues esto revela que a dicho legislador le quedó claro que el Tribunal Electoral indicado puede sostener criterios diferentes en el ejercicio de sus facultades constitucionales de control de la constitucionalidad de actos y resoluciones electorales.” De la lectura de la jurisprudencia en cita, César Nava Vázquez

etrae las premisas siguientes:

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Sala Superior.S3EL005/99. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC0333/98. Partido Frente Cívico. 16 de julio de 1998. Unanimidad de 4 votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-091/98. Partido de la Revolución Democrática. 24 de septiembre de 1998. Unanimidad de votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-092/98. Partido de la Revolución Democrática. 24 de septiembre de 1998. Unanimidad de votos. TESIS DE JURISPRUDENCIA J.05/99, tercera época. Sala Superior. Materia Electoral. Aprobada por unanimidad de votos. Rodolfo Terrazas Salgado

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“a) El legislador que reformó la Constitución y epidió la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, así como la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, diseñó un sistema integral de justicia electoral constitucional. b) En dicho sistema se prevé una distribución armónica de competencias para el control o justicia constitucional entre la Corte y el Tribunal. c) La Corte es la única competente para conocer de acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales. d) La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución, es la acción de inconstitucionalidad. e) Al conocer de cualquiera de los medios de impugnación previstos en la Ley adjetiva electoral, el Tribunal tiene la facultad de desaplicar aquellas normas que entren en conicto con alguna disposición constitucional. f) El Tribunal, en cambio, carece de facultades para pronunciarse, sea con efectos particulares o generales, sobre la inconstitucionalidad de las normas electorales.” Debe destacarse, que de la interpretación realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, puede desprenderse que estaba ejerciendo un control jurisdiccional difuso de la constitucionalidad de las leyes electorales secundarias. Lo anterior, toda vez que dicho Órgano Jurisdiccional llevaba a cabo tal control en la decisión de las causas de su competencia, ocupándose del análisis del acto o resolución impugnado en la parte considerativa de su fallo, mas no así en los puntos resolutivos, sin que

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Nava Vázquez, César, "LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL Y LA FACULTAD DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN DE DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS OPUESTAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL", Testimonios sobre el desempeño del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y su contribución al Desarrollo Político Democrático de México, p. 226.

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su resolución tuviera efectos generales sobre la inconstitucionalidad de las normas electorales. De la misma opinión es el ahora ministro José Ramón Cossío Díaz, en lo que hace al concepto de control constitucional: “... es importante el destacar que esta epresión admite dos sentidos. Por una parte, la modalidad que podemos llamar “control concentrado” es aquella en la que los órganos del Estado analizan las posibles contradicciones de una norma general frente a la Constitución a efecto de declarar, en la parte resolutiva del fallo, la nulidad de la primera. Por otra parte, aquella que suele denominarse “control difuso”, donde el órgano que lleva a cabo el control de constitucionalidad aprecia la posible contradicción entre ley y Constitución en la parte considerativa del fallo, con lo cual llega a desaplicarla para el caso concreto sin hacer una declaración general de nulidad de la misma.” Ahora bien, en noviembre de 1999, el entonces magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, don José Luis de la Peza, distinguido e inolvidable jurista, denunció la posible contradicción de tesis, entre la sustentada por la Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98 y la sostenida por dicho Tribunal al interpretar el artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, la cual fue tramitada en el epediente 2/2000 PL. Así, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática en contra del Decreto número 138 del Congreso del Estado de Quintana Roo, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de dicho Estado, la Suprema Corte concluyó que dentro de la reglamentación del principio de representación proporcional, en las leyes electorales debía contemplarse un límite a la sobrerrepresentación, pues era una de las bases fundamentales, necesarias

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Cossío Díaz, José Ramón, "El indebido monopolio constitucional-electoral de la Suprema Corte de Justicia", revista Este País, No. 139, México, octubre 2002, p. 36.

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para la observancia del mencionado principio, que se deriva del artículo 54 constitucional. En este sentido, la Corte consideró que el tope máimo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido debe ser igual al número de distritos electorales, esto es, que deben observarse las bases contenidas en el citado artículo 54 constitucional en la regulación del principio de representación proporcional por las legislaturas locales. En sentido contrario, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el juicio de revisión constitucional electoral 209/99, razonó que las legislaturas de los estados no están sujetas a restricción alguna en la reglamentación del principio de representación proporcional, sino que sólo están obligadas a incorporar dicho principio a la par del principio de mayoría relativa, en términos de la fracción II del artículo 116 de la Carta Magna. En resumen, mientras que la Corte sostuvo que en las legislaciones estatales debe preverse un número máimo de diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional equivalente al número de distritos uninominales en los que está dividido el Estado correspondiente, el Tribunal consideró que del teto constitucional no se desprende límite alguno, sino tan sólo la obligatoriedad de ambos principios. De tal suerte, al resolver el epediente de contradicción de tesis identicado con la clave 2/2000-PL, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió las tesis que a continuación se transcriben: “CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en reiteradas ocasiones, que para que eista contradicción de tesis es necesario que dos o más órganos jurisdiccionales sustenten criterios divergentes al resolver asuntos de cualquier naturaleza que sean de su competencia, esto es, constituye un requisito de 196

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procedencia de la contradicción de tesis que los criterios discrepantes deriven de resoluciones emitidas por órganos jurisdiccionales que estén facultados para pronunciarse sobre el punto a debate. Acorde con lo antes epuesto, si el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se pronuncia sobre la interpretación de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, deriva de un análisis de la inconstitucionalidad de una norma general en materia electoral que está fuera de su competencia, en sentido diverso al sustentado por este Máimo Tribunal, es evidente que no puede eistir válidamente contradicción de tesis entre lo sostenido por dichos tribunales, ya que el órgano reformador de la Constitución le conrió la facultad eclusiva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de conocer sobre la inconstitucionalidad de normas generales en esa materia, por lo que no procede jurídicamente enfrentar un criterio sustentado por un órgano jurisdiccional competente para conocer sobre inconstitucionalidad de una ley, con un criterio sustentado por un órgano que carece de esa atribución, aun a título de aplicación del artículo 133 constitucional; sostener lo contrario, en lugar de crear certeza y seguridad jurídica, que es la nalidad del sistema implantado para resolver la discrepancia de criterios de órganos jurisdiccionales terminales del Poder Judicial de la Federación, se fomentaría la inseguridad al dar a entender, implícitamente, que procede aquella contradicción entre tribunales que constitucionalmente actúan en diversos ámbitos de competencia.”¹ “LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. En el 10

(PLENO) P./J. 24/2002. Contradicción de tesis 2/2000-PL. Entre las sustentadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 23 de mayo de 2002. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diez de junio en curso, aprobó, con el número 24/2002, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diez de junio de dos mil dos. Publicada en la p. 5 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002. Rodolfo Terrazas Salgado

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artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, y en su ley reglamentaria, se establece que las leyes electorales federal y locales deben promulgarse y publicarse cuando menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse; que durante éste no pueden someterse a modicaciones fundamentales, así como el sistema de su impugnación, conforme al cual la única vía para plantear la no conformidad de dichas leyes con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, que puede promoverse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la respectiva publicación y que la única autoridad competente para conocer y resolver dichas acciones es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las que deben tramitarse y resolverse en plazos breves, a n de que el legislador esté en posibilidad de llevar a cabo las modicaciones pertinentes, en caso de que la norma impugnada sea declarada inconstitucional. Por tanto, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no puede, en ningún caso, pronunciarse acerca de la constitucionalidad de leyes electorales, por no ser impugnables ante él con motivo de los actos y resoluciones en los que se hubieran aplicado, porque por un lado, en atención a su naturaleza, en cuanto a que están destinadas a regir un proceso electoral, es imprescindible partir de su rmeza, ya que de otra forma se vulneraría el equilibrio del proceso electoral, pues no sería lógico que conforme a su sistema de contienda electoral entre partidos políticos, se cuestionara la constitucionalidad de una norma relativa a ese proceso, con motivo de actos y resoluciones producidos en él; y por el otro, que está fuera de las facultades de ese tribunal cotejar la norma electoral frente a la Constitución, aun a preteto de determinar su posible inaplicación.”¹¹ “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA 11

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(PLENO) P./J. 25/2002. Contradicción de tesis 2/2000-PL. Entre las sustentadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Suprema

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PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, se desprende, por un lado, que el Tribunal Electoral es la máima autoridad jurisprudencial en materia electoral y es el órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, cuya competencia es la de garantizar la especialización, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de esa función jurisdiccional, así como la custodia de los derechos político electorales de los ciudadanos, y vericar que los actos y resoluciones que al respecto se dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en la propia Constitución Federal, como en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Nación le corresponde en forma eclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley Fundamental. En congruencia con lo anterior, se concluye que la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tribunal Electoral sólo puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para vericar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento

Corte de Justicia de la Nación. 23 de mayo de 2002. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diez de junio en curso, aprobó con el número 25/2002, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diez de junio de dos mil dos. Publicada en la página 81 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002. Rodolfo Terrazas Salgado

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Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le corresponde.”¹² “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Los preceptos constitucional y legal mencionados establecen, respectivamente, que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, de la que conoce y resuelve sólo la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y que la jurisprudencia del Pleno de ésta, cuando se reere a la interpretación directa de un precepto de la Constitución, es obligatoria para el Tribunal Electoral. A éste únicamente le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 constitucional, resolver sobre la constitucionalidad de actos o resoluciones emitidos por las autoridades electorales. Por tanto, dicho Tribunal Electoral no está facultado para hacer consideraciones ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general electoral, por ser una atribución eclusiva

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(PLENO) P./J. 23/2002. Contradicción de tesis 2/2000-PL. Entre las sustentadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 23 de mayo de 2002. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diez de junio en curso, aprobó, con el número 23/2002, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diez de junio de dos mil dos. Publicada en la página 82 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002.

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de este Alto Tribunal. Ahora bien, si dicho órgano jurisdiccional al resolver sobre un asunto sometido a su consideración aborda cuestiones relativas a la constitucionalidad de una norma general, así sea con la única nalidad de determinar su posible inaplicación, o establezca la interpretación de un precepto constitucional distinta a la contenida en una jurisprudencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que ya se haya determinado el sentido y alcance respectivos, es evidente que incurra, en el primer caso, en inobservancia al mencionado artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, y en el segundo, infringe el artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, en consecuencia, su actuación afecta la seguridad jurídica que se busca salvaguardar. En tal virtud, las tesis que se han sustentado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o que llegaran a sustentarse sobre inconstitucionalidad de leyes electorales, no constituyen jurisprudencia.”¹³ Al respecto, no debe pasarse por alto lo epresado por el ministro José de Jesús Gudiño Pelayo en su voto concurrente,¹ emitido en la contradicción de tesis 2/2000 PL, en el cual argumenta en lo sustancial que: “a) Es una grave incongruencia armar que el Tribunal Electoral es incompetente para analizar la constitucionalidad de un

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(PLENO) P./J. 26/2002. Contradicción de tesis 2/2000.PL. Entre las sustentadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 23 de mayo de 2002. Unanimidad de nueve votos. En cuanto al criterio contenido en esta tesis el señor ministro José de Jesús Gudiño Pelayo formuló reserva. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diez de junio en curso, aprobó, con el número 26/2002, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diez de junio de dos mil dos. Contradicción de tesis 2/2002-pl. Entre las sustentadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder de Justicia de la Federación y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Véase página 6. Publicada en la página 83 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002. Nava Vázquez, César, op. cit., pp. 236 a 239.

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precepto y de modo simultáneo pretender que le es obligatorio aplicar un criterio que conduciría a declarar la inconstitucionalidad del mismo. b) Los criterios establecidos por el Tribunal Pleno, por ocho votos, en materia electoral no merecen el calicativo de jurisprudencia, habida cuenta que el artículo 105 constitucional no determina tal situación, ni tampoco su Ley Reglamentaria. c) De la misma manera, el artículo 43 de la citada Ley Reglamentaria, en lo relativo a la obligatoriedad de las razones que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por lo menos con ocho votos, no incluye al Tribunal Electoral.” Sin perjuicio de la opinión del ministro Gudiño Pelayo, la cual pone en evidencia algunos de los aspectos cuestionables de las tesis anteriormente transcritas, también nos es dable etraer las conclusiones siguientes: “a) No puede eistir contradicción de tesis entre un criterio sustentado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando se trata de la constitucionalidad de leyes electorales, toda vez que dicho Tribunal carece de competencia para pronunciarse al respecto. b) La única vía para impugnar la inconstitucionalidad de las leyes electorales, es la prevista en el artículo 105, fracción II, de la Carta Magna, dado que éste es de carácter abstracto. c) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de leyes, aun a preteto de determinar su inaplicación. d) En el caso de que el Tribunal Electoral resuelva respecto de la inconstitucionalidad de una norma electoral, infringe lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Ley Suprema. e) Asimismo, si el citado Tribunal se aparta de un criterio jurisprudencial sustentado por la Corte transgrede lo previsto en el numeral 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.” 202

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En nuestra opinión, las conclusiones anteriores consolidan de manera indebida el monopolio del control constitucional electoral a favor de la Corte, porque soslayan la atribución del Tribunal Electoral en lo que hace al eamen de las violaciones que sirven de sustento a los actos o resoluciones derivados de leyes opuestas con la norma fundamental. Al respecto, resulta ilustrativo señalar lo epresado por el ministro José Ramón Cossío Díaz: “...al fallar la contradicción de tesis el pleno le dio al asunto un giro inesperado. Sencillamente, acrecentó su monopolio interpretativo sobre la Constitución, suprimiendo las funciones que en esa materia se le habían asignado al Tribunal Electoral por el órgano reformador de la Constitución...”¹ En este tenor, debe recordarse que el control de la constitucionalidad puede presentarse de dos maneras: concentrada o difusa. A nuestro juicio, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación aplicó dentro del ámbito de su competencia un control difuso de la constitucionalidad de las normas secundarias, y dio así cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 41, fracción IV, de la Constitución, mismo que a la letra dispone: “Artículo 41 …Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.” Lo anterior, dado que no solamente los actos emitidos en contravención a las disposiciones electorales secundarias son susceptibles

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Cossío Díaz, José Ramón, revista Este País, op. cit., p. 36. Rodolfo Terrazas Salgado

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de vulnerar los derechos políticos; sino también aquellos actos que se fundan en normas secundarias, donde estas últimas atentan contra lo preceptuado en la Constitución General de la República. No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la única vía para impugnar las leyes electorales es la acción de inconstitucionalidad, con lo que a nuestro juicio confunde los distintos tipos de control constitucional que la propia Ley Suprema establece, toda vez que la referida acción tiene por objeto controvertir de manera directa la no conformidad de una ley electoral a la Constitución, solicitándose la declaración de invalidez con efectos generales; en tanto que el sistema de medios de impugnación en materia electoral revisa un acto o resolución de la autoridad electoral para su revocación o modicación. Ahora bien, si del estudio del acto combatido se advierte que el mismo se funda en una norma opuesta a algún dispositivo constitucional, lo conducente sería dejar de aplicar dicha norma, sin pronunciarse en los puntos resolutivos sobre la inconstitucionalidad de la misma, tal y como lo venía realizando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, hasta antes de la resolución emitida en la contradicción de tesis 2/2000 PL. Pretender, como lo ha decidido la Suprema Corte, que el Tribunal Electoral determine sobre el apego o no a la Constitución de un acto o resolución, sin estudiar sobre la constitucionalidad de la ley que lo congura, es crear una cción jurídica en la cual eiste un sentido propio del acto, que puede congurarse con total independencia de lo que dispone la ley que lo regula. De la misma manera, con los criterios emitidos por la Corte se privilegian consideraciones de certeza y seguridad jurídica para los actores de la contienda comicial,¹ sobre el derecho a la tutela judicial efectiva establecida en el artículo 17 de la Carta Magna, el cual prevé que deberá haber tribunales epeditos para la imparti-

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Es el ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, quien de manera más amplia se ha referido a esta cuestión en los términos siguientes: “No se pueden crear, en esta materia tan delicada, privilegios o diferencias entre los sujetos que intervienen en un proceso

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ción de justicia de manera pronta, completa e imparcial, así como lo dispuesto por el numeral 41, fracción IV, antes citado en el sentido de que en materia electoral deben regir los principios de constitucionalidad y legalidad. Aunado a lo anterior, es de destacarse que la misma Corte reduce las posibilidades de los justiciables para preservar sus derechos en materia político-electoral al limitar la impugnación de las normas atinentes a la acción de inconstitucionalidad.

electoral, pues ello desequilibraría la contienda política y, necesariamente, llevaría a la inestabilidad nacional. Esta cuestión se encuentra también íntimamente vinculada con el llamado ‘Principio de Certeza Electoral’. La trascendencia que para cualquier país democrático tiene el principio de certeza en materia electoral, radica en el hecho de que, para la vida del estado, es indispensable tener certidumbre respecto de la forma y términos en que se lleva a cabo la integración de los poderes públicos, a través de los procesos electorales correspondientes, en donde cobran gran importancia la determinación jurídica en aspectos tales como el registro de partidos y candidatos, el monto de nanciamiento, el acceso a los medios de comunicación, los términos de las campañas, el día y las reglas de la elección y los medios de impugnación, principalmente. Sin el principio de certeza en materia electoral, se pondría a la sociedad y a sus instituciones públicas en un campo de ingobernabilidad que quebrantaría el Estado de Derecho, conforme al cual, la legitimidad de la autoridad debe estar basada en el establecimiento de instituciones democráticas, fundadas en la representatividad que deriva de la participación libre del electorado. En esa medida, con la previsión constitucional relativa a que la única vía para declarar la no conformidad de una ley electoral con la Constitución Federal, es la acción de inconstitucionalidad, se garantiza la certeza en tan delicada materia, pues se asegura jurídicamente a los habitantes del estado, que las instituciones de éste se integren y funcionen bajo los principios y procedimientos que están establecidos normativamente, los cuales sólo pueden ser modicados bajo las premisas que las propias normas previenen. Así pues, tal y como lo señala el artículo 105 constitucional, la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución es, precisamente, la acción de constitucionalidad y nunca el juicio de amparo pues, se insiste, de permitirse la vía del amparo o cualquier otro medio de defensa en contra de este tipo de ordenamientos generales, se generarían exenciones, ventajas, derechos o cierto tipo de prerrogativas para algunos, en tanto que los demás quedarían sujetos al régimen inconstitucional, lo cual resulta a toda luces impensable en una contienda electoral que, se presupone, debe partir precisamente de un absoluto equilibrio entre todos los individuos involucrados en la elección.“El Control Constitucional de las Leyes Electorales” en Mac-Gregor Ferrer, Eduardo (coord.) Derecho procesal constitucional, 4a. ed., Tomo II, Editorial Porrúa-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2003, pp. 1190-1191. Rodolfo Terrazas Salgado

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Ejemplo de lo armado, lo son las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, las cuales establecieron como un requisito para obtener el registro como Partido Político nacional estar constituidos previamente como Agrupaciones Políticas Nacionales;¹ de igual manera, se prevé la prohibición consistente en que los institutos políticos de nueva creación no pueden coaligarse con aquellos ya eistentes para participar en procesos electorales federales. Suponiendo que tales reformas no hubieran sido impugnadas dentro de los treinta días naturales siguientes a que hace referencia el artículo 105 constitucional, fracción II, párrafo segundo, y que posteriormente alguna asociación de ciudadanos hubiera combatido el acto por virtud del cual se le negara su registro como partido político nacional, al no estar constituido como una Agrupación Política Nacional, al impugnar precisamente las disposiciones legales por estimarlas inconstitucionales al vulnerar su derecho de asociación, tal motivo de inconformidad no podría ser objeto de estudio, toda vez que la Suprema Corte determinó que el Tribunal Electoral carece de facultades para llevarlo a cabo, y deja de esta manera en estado de indefensión a los ciudadanos, los cuales, debe recordarse, no pueden ejercitar la acción de inconstitucionalidad,¹

en virtud de que carecen de legitimación para tales efectos. Lo anterior demuestra que es insuciente la acción de inconstitucionalidad como medio de control de la constitucionalidad de las leyes electorales, pues para el caso de que se promulgara una norma en la materia que fuera inconstitucional, de no ser impugnada en la forma y términos establecidos tanto en el artículo 105, fracción II, de nuestra Carta Magna, como en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución 17

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Cabe mencionar, que actualmente existen ciento cinco Agrupaciones Políticas Nacionales según se desprende de la página de internet del Instituto Federal Electoral. (Dato actualizado al 25 de julio de 2007.) Al respecto, es oportuno señalar que la acción de inconstitucionalidad ejercitada por los partidos del Trabajo, Verde Ecologista de México, Convergencia y Parlamento Ciudadano del Estado de México, se resolvió con fecha 16 de marzo de 2003, en que la Suprema Corte de Justicia declaró como constitucionales las reformas aludidas; sin embargo, este caso sirve para ejemplicar los riesgos de un limitado control de la constitucionalidad en la materia electoral.

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Política de los Estados Unidos Meicanos, se crearía una situación en la cual los organismos electorales administrativos y jurisdiccionales, se verían obligados a sustentar sus actos y resoluciones en normas secundarias contrarias a la Ley Suprema, sin posibilidad alguna para dejarlas de aplicar. Máime, cuando en otras materias coeisten la acción de inconstitucionalidad como facultad eclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el juicio de amparo a través de los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito. Al respecto, cabe hacer mención de la Contradicción de Tesis 4/2000PL, iniciada por la denuncia formulada el l de diciembre de 1999 por el ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, a la cual se acumuló la diversa manifestación realizada el 28 de junio de 2000 por la magistrada Virginia López Valencia, entonces Presidenta del Tribunal del Estado de Guerrero; se plantea en ambos escritos una posible contradicción de criterios, conformada en un etremo por la interpretación sustentada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 1878/93 y 1954/95, y los amparos directos en revisión 912/98, 913/98 y 914/98, que originaron la tesis jurisprudencial siguiente: “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El teto epreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que “Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados”. En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que Rodolfo Terrazas Salgado

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les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.”¹ Lo epuesto se contrapuso directamente al criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el juicio de revisión constitucional electoral 33/98, que dio lugar a la tesis relevante S3EL 018/98, que lleva por rubro: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE

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Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época. Pleno. Tesis P./J. 74/99, t. X, agosto de 1999, p. 5. Amparo en revisión 1878/93. Sucesión intestamentaria a bienes de María Alcocer vda. de Gil. 9 de mayo de 1995. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Alfredo López Cruz. Amparo en revisión 1954/95. José Manuel Rodríguez Velarde y coags. 30 de junio de 1997. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Mario Flores García. Amparo directo en revisión 912/98. Gerardo Kalifa Matta. 19 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Alejandro Villagómez Gordillo. Amparo directo en revisión 913/98. Ramona Matta Ráscala. 19 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo; en su ausencia, hizo suyo el proyecto Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Miguel Ángel Ramírez González. Amparo directo en revisión 914/98. Magda Perla Cueva de Kalifa. 19 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretaria: Guillermina Coutiño Mata. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el trece de julio del año en curso, aprobó, con el número 74/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve. Nota: Esta tesis contendió en la contradicción 4/2000-PL que fue declarada sin materia por el Tribunal Pleno, toda vez que sobre el tema tratado existen las tesis P./J. 24/2002, P./J. 25/2002, P./J. 23/2002 y P./J. 26/2002 que aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XV, junio de 2002, páginas 5, 81, 82 y 83 con los rubros: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES", "LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD", "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES" y "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN", respectivamente.

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LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES”, la cual más tarde se convirtió en tesis de jurisprudencia identicada con la clave S3ELJ 005/99. En este orden de ideas, el Pleno de la Corte, al momento de resolver el epediente de contradicción de tesis 004/2000-PL, el 7 de septiembre del año 2004, emitió la resolución correspondiente, y concluyó que la contradicción de referencia había quedado sin materia; ello, en atención al diverso procedimiento de contradicción de tesis 002/2000-PL, en el cual la Suprema Corte determinó que el Tribunal Electoral no puede, jurídicamente, hacer pronunciamiento sobre inconstitucionalidad de leyes electorales. No obstante lo anterior, se debe tener en cuenta que al momento de resolver la diversa contradicción de tesis 002/2000-PL, no se encontraban integrando Pleno cuatro de los actuales ministros,² de los cuales el ahora ministro José Ramón Cossío Díaz, que en previas ocasiones se había manifestado desde el punto de vista académico en contra de eliminar el control “difuso” por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, formuló un voto de minoría contra la resolución mayoritaria emitida en la contradicción de tesis 004/2000-PL, al cual se sumó el ministro Genaro David Góngora Pimentel, teto que se transcribe a continuación: “VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LOS MINISTROS JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Y GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL EN RELACIÓN CON LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2000-PL SUSTENTADA ENTRE EL TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL AMBOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. No 20

En efecto, el entonces ministro presidente, Mariano Azuela Güitrón estuvo ausente durante la votación, en tanto que los ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos y Sergio Armando Valls Hernández, fueron designados con esta investidura durante los meses de diciembre de 2003, febrero y octubre de 2004, respectivamente; aclarando que el ministro Valls Hernández no participó en la resolución de la contradicción de tesis 004/2000-PL.

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A)

B)

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se comparte el sentido de la resolución del Tribunal Pleno del proyecto que se propone, en atención a las siguientes consideraciones: En primer lugar, si bien el análisis del contenido de la fracción II del artículo 105 constitucional no constituye el tema central de discusión en el proyecto que se propone, en virtud de que ya eiste un precedente resuelto por el Pleno de este Alto Tribunal al respecto, queremos manifestar que con base en los argumentos que se eponen en el presente voto, no compartimos el criterio sostenido con anterioridad, en relación con que la única vía para controvertir las leyes electorales sea la prevista en la fracción II, del artículo 105 de la Constitución. En este sentido, no es posible compartir el sentido de la presente resolución si no se asumen las consideraciones en que se funda el precedente que es utilizado para declarar que no hay materia en la presente contradicción. Desde nuestro punto de vista, este precepto contempla un control concentrado de constitucionalidad, que faculta el Pleno de la Suprema Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de esas normas generales, pero no de manera única y eclusiva, ello de acuerdo con la distinción que se desarrolla en los siguientes incisos en cuanto al control de difusión y concentrado de la constitucionalidad. En relación de la mayoría se asume que el artículo 133 de la Constitución no establece un régimen de competencias, sino fundamentalmente la forma en que está jerarquizado el orden jurídico meicano. Sin embargo, la armación anterior no se comparte toda vez que, en nuestra opinión, esta disposición constitucional contempla un sistema de control difuso de las normas constitucionales. Esto es así, en virtud de que, precisamente, el problema acerca de lo que debe ser denominado control difuso o control concentrado deriva de las interpretaciones que se han dado al artículo 133 constitucional y al juicio de amparo. Como

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se sabe, esta disposición determina que “Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados”. Atendiendo al sentido de esta disposición, la Constitución ordena a los jueces locales que si una norma (general) local es contraria a cualquiera de los tres ordenamientos apuntados, deben preferir la aplicación de cualquiera de estos tres, frente a las que componen su propio orden jurídico. En una primera etapa de la interpretación constitucional, este Alto Tribunal sostuvo que, en efecto, esa era la interpretación correcta en los siguientes términos: “De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Federal, todos los jueces de la República tienen la obligación de sujetar sus fallos a los dictados de la misma a pesar de las disposiciones que en contrario pudieran eistir en las otras leyes secundarias, y siendo así, resultaría ilógico y anturídico pretender que cumplieran con esa obligación si no tuvieran a la vez la facultad correlativa de discernir si las leyes que rigen los actos, materia de la contienda, se ajustan o no, al Código Supremo de la República, cuando esa cuestión forma parte del debate, ya que de aceptarse la tesis contraria, sería imponer a los jueces una obligación, sin darles los medios necesarios para que pudieran cumplirla (Semanario Judicial de la Federación, 5a., t. XLl, p. 644, 23 de mayo de 1934).” Como puede apreciarse, en este caso no permitió que los jueces locales consideraran la constitucionalidad de las disposiciones generales que debieran aplicar. Sin embargo, lo que no quedó muy claro en la tesis transcrita, fue la determinación de la conducta que debieran llevar a cabo esos mismos jueces, lo que más adelante fue precisado, al establer que esa conducta debía consistir en: “desacatar las disposiciones en contrario de las leyes locales de cualquier categoría que fueren” (Semanario Judicial de la Federación, 5a., t. LXXXIX, p. 597, 16 de julio de 1946). Rodolfo Terrazas Salgado

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Con posterioridad, esta Suprema Corte modicó los criterios apuntados, al determinar que si bien eistían algunos precedentes que permitían a los tribunales locales analizar la constitucionalidad de las normas locales, éstos fueron aislados y, que en realidad, únicamente corresponderá esa determinación al Poder Judicial de la Federación (Semanario Judicial de la Federación, 6a., vol. CXXXV, Cuarta Parte, p. 37, 30 de septiembre de 1968). El sentido de este último criterio se ha visto conrmado recientemente: “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El teto epreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene...”. En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto” (Semanario Judicial de la Federación, 9a., t. X, agosto 1999, p. 5). De este modo, la Suprema Corte entendió que el único medio de llevar a cabo el control de la constitucionalidad de las leyes es a través de los procesos (amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad) de los cuales corresponde conocer a los órganos pertenecientes al Poder Judicial de la Federación. Con independencia que en los precedentes de este Alto Tribunal se haya establecido una indebida interpretación del artículo 133 en el 212

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sentido de limitar la posibilidad de control constitucional, éste puede adoptar al menos dos sentidos: En primer término, el que podemos denominar “concentrado”, en el que los órganos del Estado analizan las posibles contradicciones de una norma general frente a la Constitución para declarar, en la parte resolutiva del fallo, la nulidad de aquella. En segundo término, el control de tipo “difuso”, donde el órgano que controla la constitucionalidad aprecia la posible contradicción entre ley y Constitución en la parte considerativa del fallo, para inaplicar en el caso concreto sin hacer una declaración general de nulidad de la misma. La diferencia entre los dos tipos de control tiene, entonces, tres aspectos fundamentales: 1) el que se reere a los órganos especícos que pueden llevar a cabo el control; 2) el que alude a los procedimientos concretos, y 3) el que se reere a los efectos de las actuaciones que esos órganos realicen en esos procedimientos. Por lo que se reere al control concentrado, se requiere que sea realizado por los órganos del Poder Judicial de la Federación; que los procesos sean el amparo, las controversias constitucionales o las acciones constitucionales; y que los efectos posibles sean la declaración de inconstitucionalidad, ya sea de manera general o de efectos relativos. En cuanto al control difuso, los órganos pueden ser cualquier juez o Tribunal ya sea éste federal o local; pueden realizar el contraste entre norma general y la Constitución en los procesos de los que les competa conocer sin que se requiera un proceso especial y, nalmente, sus efectos, la inaplicación de las normas sin pronunciamiento general sobre la inconstitucionalidad. Asimismo, contrario a lo epresado en el proyecto, consideramos que de la interpretación de los artículos 99 y 41, fracción IV, constitucionales, se desprende la facultad que permite a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación llevar a cabo un control difuso de la norma electoral, es decir, que pueda hacer consideraciones sobre la constitucionalidad de los preceptos en la parte considerativa de la sentencia; pero no así en la parte de los resolutivos, pues esto claramente implicaría invadir las competencias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es decir, el hecho de que el artículo 105 Rodolfo Terrazas Salgado

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disponga en su fracción II que las acciones de inconstitucionalidad son la única vía para lograr el control de las normas electorales, en modo alguno puede confundirse con la posibilidad de llevar a cabo un control difuso de las mismas, cuyo efecto no implicaría la anulación de la norma general sino, simplemente, su inaplicación al caso concreto. De este modo, la interpretación sistemática de los artículos 41, fracción IV y 105, fracción II, de la Constitución, se inere que le coneren, desde un punto de vista orgánico, facultades de control constitucional a la Suprema Corte y al Tribunal Electoral para llevar a cabo el control de constitucionalidad. Desde un punto de vista funcional, también lo hacen por los siguientes motivos: primero, porque la posibilidad de ejercicio del control debe fundarse en lo dispuesto en el artículo 133 constitucional; segundo, en el caso de que se ejerciera, el Tribunal Electoral tendría las facultades para revisar la adecuación de la norma que se pretende aplicar en el caso concreto; tercero, en caso que el Tribunal Electoral no sostuviera la posibilidad del control difuso, el asunto terminaría allí: cuarto, en caso que sostuviera esa modalidad de control, e inaplicara la norma en cuestión, podría presentarse una contradicción entre su interpretación y aquella sostenida por la Suprema Corte, la cual sería resuelta por esta última (párrafo quinto, art. 99 const.). En cuanto a la determinación del tipo de control que ejerce el Tribunal Electoral, se debe señalar que la fracción IV del artículo 41 constitucional dispone que “Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley”. Como se desprende del teto constitucional, el Tribunal Electoral cuenta con facultades para llevar a cabo el control de la constitucionalidad de los actos en materia electoral, esto no obsta para que el Tribunal pueda realizar un control cuyo resultado tenga como efecto la inaplicación y no la anulación de la norma electoral aplicada. Lo anterior respetando en todo caso lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 constitucional, que es la única vía epresa para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución. 214

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Asimismo, el artículo 99 constitucional establece en sus diversas fracciones que ese órgano debe revisar que los actos y resoluciones en materia electoral se adecuen a lo previsto en la Constitución. De este modo, en materia federal el Tribunal es competente para conocer de las impugnaciones que se den con motivo de las elecciones a diputados, senadores y Presidente de la República, así como de la autoridad electoral federal que “violen normas constitucionales o legales”. Igualmente, y respecto de las autoridades locales, los actos o resoluciones denitivos de las autoridades electorales de las entidades federativas, que “puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado nal de las elecciones”. Finalmente, y con independencia del carácter de la autoridad emisora, de “las impugnaciones y actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de aliación libre y pacíca para tomar parte en los asuntos políticos del país”. Por lo anterior, es evidente que el Tribunal Electoral sí tiene facultades para conocer de la regularidad constitucional de los actos y resoluciones en materia electoral, siempre dentro de los límites ya apuntados. En este sentido, esta Suprema Corte armó en un párrafo de la sentencia de la Contradicción de Tesis 2/2000, resuelta en mayo de dos mil dos por unanimidad de votos lo siguiente: “Al respecto debe señalarse que no eiste duda alguna para esta Suprema Corte de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tiene la elevada encomienda constitucional de salvaguardar el respeto de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos...”. Esta encomienda no puede llevarse a cabo si, como arma la mayoría, el Tribunal Electoral no puede analizar la conformidad de las normas electorales con la Constitución. Por lo anterior, nos parece que el Tribunal Electoral sí puede llevar a cabo un control de tipo difuso, cuyas características esenciales consisten en que el órgano u órganos del control sean diversos a los del Poder Judicial de la Federación; que los procesos de control sean distintos al amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad y que los efectos consistan en la mera inaplicación Rodolfo Terrazas Salgado

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de la norma estimada contraria al teto constitucional. En este sentido, el primer elemento sí se satisface, pues aun cuando el Tribunal Electoral forma parte del Poder Judicial de la Federación (art. 94, párrafo primero), los criterios jurisprudenciales se reeren fundamentalmente a los órganos del mismo que conocen del amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. En segundo lugar, sí se satisface el requisito de los procesos, en tanto que el Tribunal Electoral no conoce de ninguno de los tres acabados de mencionar. Finalmente, también se satisface el tercero, pues las resoluciones que dicte este órgano tienen como único propósito lograr la desaplicación de las normas impugnadas, ello como consecuencia de las consideraciones de la sentencia, pero nunca en los resolutivos de la misma. En conclusión, consideramos que el sistema de control de la constitucionalidad en materia electoral se divide en los siguientes niveles: primero, el de tipo concentrado, que es aquel que ejerce la Suprema Corte de Justicia al conocer de las acciones de inconstitucionalidad que se promuevan en contra de las leyes en esa misma materia en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional; segundo, el de un control difuso ejercido por el Tribunal Electoral, cuando en los procesos en los cuales se impugne la validez de los actos o resoluciones de carácter electoral, tenga que dejar de aplicar una norma por estimarla contraria a la Constitución. Así las cosas, se advierte que aún cuando la mayoría del Pleno de la Corte sostuvo el criterio consistente en que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de preceptos de la legislación electoral federal o local, y menos aún, para determinar la inaplicación de los mismos, debe destacarse que han comenzado a manifestarse de manera ocial posturas a favor de un control constitucional “difuso” de las normas electorales. Por último, debe hacerse también mención de la participación de la ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, en la resolución del amparo en revisión, identicado bajo el epediente clave 743/2005, promovido por Jorge Castañeda Gutman contra actos del Congreso de la Unión y 216

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otras autoridades, consistentes en la aprobación, epedición, refrendo y publicación de los artículos 175, 176, 177, párrafo I, inciso e), y 178 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Ocial de la Federación el 15 de agosto de 1990; por omisión de legislar en los términos del artículo 35 de la Constitución Federal para cargos de elección popular. Al momento de intervenir en la discusión del mencionado asunto, la ministra Luna Ramos, basada en el voto minoritario que formularon tanto los señores ministros José Ramón Cossío y Genaro David Góngora Pimentel, en la contradicción de Tesis 4/2000-PL, consideró que el criterio sustentado en la diversa contradicción 2/2000-PL, debería matizarse, pues en su opinión el Tribunal Electoral del Poder Judicial, sí tiene competencia para conocer de la inconstitucionalidad de leyes electorales.²¹

IV. CONCLUSIONES 1. En relación con las reformas constitucionales y legales de 1996, si bien es cierto que representaron un gran avance en cuanto al control de la constitucionalidad de actos y leyes en materia electoral, también lo es que no instituyeron un sistema integral en forma epresa, al adolecer de las insuciencias anotadas a lo largo de esta eposición. Por ello, discrepamos absolutamente de lo sostenido en fecha reciente por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando arma categóricamente que: “De los artículos 94, 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, se advierte que el Órgano Reformador de la Constitución estableció un sistema integral de justicia en materia electoral, a n de contar con los mecanismos necesarios para que las leyes y actos en esa materia estuvieran sujetos a control constitucional, haciendo una

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Paráfrasis de un fragmento de la participación de la ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, en la versión taquigráca de la Sesión Pública Ordinaria, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el martes 16 de agosto de 2005. Rodolfo Terrazas Salgado

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distribución de competencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación …” (Rubro: SISTEMA CONSTITUCIONAL DE JUSTICIA EN MATERIA ELECTORAL, Novena época, Tesis: P.I/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo: XXV, enero de 2007); pues a nuestro juicio, no puede hablarse de un sistema “integral”, cuando se advierten vacíos e incongruencias que colocan en un indeseable estado de indefensión a la ciudadanía y a las asociaciones políticas. 2. En el año 1999, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estableció la tesis de jurisprudencia S3ELJ 005/99, cuyo rubro es: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES”, misma que consideramos era más acorde con el establecimiento de ese sistema integral de control de la constitucionalidad en el ámbito electoral, al comprender los actos y resoluciones emitidos por las autoridades electorales, tanto federales como locales, además de que dejaba intocada la facultad eclusiva de la Suprema Corte de Justicia por lo que hace al conocimiento y resolución de las acciones de inconstitucionalidad que tuvieran por objeto plantear la no conformidad de leyes electorales con la Constitución. 3. No obstante lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Tesis 2/2000 PL, estableció que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de preceptos de la legislación electoral federal o local, y menos aún, para determinar la inaplicación de los mismos. 4. Al respecto, la Corte emitió cuatro tesis de jurisprudencia, a saber: I. “CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES”, II. “LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNAR218

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LAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”, III. “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES” y IV. “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”, mismas que en nuestro concepto no contienen argumentos contundentes sobre las razones por virtud de las cuales el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no cuenta con atribuciones para realizar lo que sería una especie de control “difuso” de la constitucionalidad en la materia electoral, al momento de resolver los medios de impugnación en contra de los actos o resoluciones de las autoridades correspondientes. En apoyo a lo anterior, basta recordar la función de control difuso de la constitucionalidad de leyes que realizan los propios Tribunales Colegiados de Circuito, sin que ello menoscabe en modo alguno la competencia de la Corte al respecto. 5. Por lo epuesto, consideramos que resulta urgente resolver las contradicciones y las fallas de tipo conceptual sobre la verdadera naturaleza, alcances y objetivos del control de la constitucionalidad de actos, resoluciones y leyes electorales, fallas que quedaron evidenciadas por la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitida en la contradicción de tesis en comento, al negar la capacidad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para desaplicar normas electorales de carácter general por ser contrarias a la Ley Fundamental. V. PROPUESTAS

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La problemática abordada en el presente estudio, ha sido desde luego motivo de reeión por parte de académicos e integrantes de las instituciones electorales de carácter jurisdiccional. Tan es así, que sería francamente prolo el referirse a todos los ensayos y trabajos que de manera directa e indirecta se han ocupado de tales tópicos; no obstante, conviene hacer notar que en el llamado Libro Blanco publicado recientemente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual condensa y epone los resultados de la “Consulta Nacional sobre una Reforma Integral y Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Meicano”, contiene un apartado especíco denominado “control constitucional en materia electoral” en el que se destaca que el tema de la justicia electoral estuvo dominado por la discusión sobre los efectos de la contradicción de tesis 2/2000-PL, así como las dicultades que se generan para que los ciudadanos tengan acceso a una tutela jurisdiccional efectiva de la constitucionalidad de normas en materia electoral.²² Por nuestra parte, nos permitimos establecer algunas posibles alternativas: La primera que se propone resulta operante a corto plazo, y consistiría en que, atendiendo al espíritu de las reformas constitucionales y legales de 1996 en materia político-electoral, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, valiéndose de las herramientas interpretativas con las que ha sido investida por la ley (los criterios de interpretación sistemática y funcional,²³ permitidos por el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral), así como las argumentaciones subyacentes en las discusiones más recientes del Pleno de la Suprema Corte de

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Desafortunada e inexplicablemente, la publicación en comento no precisa en la parte conducente (página 189), todas las propuestas que las diversas ponencias formularon para afrontar dicha problemática, las cuales sin embargo, pueden apreciarse como anexo incluido en el disco óptico correspondiente, que remite a la dirección electrónica http://www.scjn.gob.mx/reformaJudicial/index.asp Por interpretación sistemática podemos entender aquella que dirige su atención sobre el vínculo que reúne a todas las reglas y las instituciones en un todo coherente, que aclara la disposición legal cuya interpretación se busca por los principios más generales bajo el imperio de los cuales la coloca en el sistema. A su vez, la

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Justicia de la Nación sobre el tema del llamado “control difuso de la constitucionalidad de las normas”, con suma ponderación y cuidado, procediera a entrar al estudio del planteamiento del impugnante cuando éste pretendiera la revocación o modicación del acto o resolución combatido, por estar sustentado en la aplicación de una norma general que estima contraria a la Constitución. Así, en caso de no asistirle la razón al impugnante de manera cabal y contundente, la Sala Superior, al momento de desestimar el concepto de agravio, bien podría denir un sentido y un alcance congruentes con el teto constitucional, en relación con el precepto legal cuya aplicación ha sido puesta en tela de juicio en lo que a su constitucionalidad se reere, lo que comúnmente se conoce como “interpretación conforme”. Ahora bien, en la hipótesis de que en el caso planteado la norma en cuestión no resista el análisis bajo el crisol de su estricto apego a la Constitución, entonces la consecuencia inevitable tendría que ser la invalidación del acto aplicativo que se hubiere impugnado, cuidando de no pronunciarse en los resolutivos del fallo respecto de la inconstitucionalidad del precepto que le sirvió de sustento. En esta última situación, resulta conveniente no soslayar la facultad que le asiste al propio Órgano Jurisdiccional de poder sentar criterios de jurisprudencia por integración de las normas (artículo 232, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación). En efecto, ante un escenario inevitable de desaplicación de una norma y que sea generador de un vacío en el marco jurídico vigente, consideramos absolutamente válido que el juzgador realice la integración de un nuevo precepto que permita superar la contradicción advertida entre la ley secundaria y la fundamental, procurando siempre en esta delicada ta-

interpretación funcional requiere tomar en cuenta los diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de la norma jurídica en cuestión. (A mayor abundamiento véase: Ojesto Martínez Porcayo, J. Fernando, "Estudio sobre el orden público, la interpretación normativa y los principios de constitucionalidad, legalidad y denitividad en materia electoral federal", en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Vol. I, No. 9, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 1999, pp. 75 a 84. Rodolfo Terrazas Salgado

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rea la debida armonización con los principios y bases establecidos por la propia Constitución, a la luz de un criterio justo y equilibrado que permita respetar absolutamente el sentido y no eceder los límites de la norma constitucional que se hubiere quebrantado. Esta sugerencia no debe sorprender a nadie, pues es propia de todo órgano del Estado con facultades de control de la constitucionalidad, máime si están encomendadas a un cuerpo de juzgadores que deben tener presente que el derecho es siempre dinámico y que requiere de una constante actualización para hacerlo cada día más eciente y útil, a n de salvaguardar el cumplimiento de los objetivos básicos del Estado, a saber: la convivencia pacíca, el orden público y el bienestar colectivo. Como segunda sugerencia, se propone retomar las propuestas de reforma que se han planteado para el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, entre otras, la elaborada por la organización de ciudadanos en su mayoría de liación priísta, denominada “Enlace. Compromiso con Méico”;² o la iniciativa presentada por la entonces senadora Sara Isabel Castellanos Cortés, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de Méico, en el sentido de dotar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de facultades epresas para no aplicar leyes secundarias contrarias a la Carta Magna.² Lo anterior denota que los diversos actores políticos meicanos han comenzado a darse cuenta de la imperiosa necesidad de fortalecer en este sentido al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

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En tal documento, que fue puesto a consideración de los legisladores federales el 19 de mayo de 2004, destaca la participación del licenciado Arturo Núñez Jiménez, reconocido especialista en la materia político-electoral. Cabe hacer la aclaración que tanto el documento elaborado por el Grupo "Enlace. Compromiso con México" como la iniciativa presentada por la entonces senadora Sara Isabel Castellanos Cortés, se reeren expresamente a la desaplicación de las normas constitucionales o legales de la entidades federativas, cuando no se correspondan con la Constitución, dejando de lado las normas federales que pudieran encontrarse en el mismo supuesto; por lo que vale la pena realizar este señalamiento, a efecto de coadyuvar en la elaboración de una posible reforma electoral más amplia.

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Federación.² Finalmente, la tercera y última medida que se sugiere, la cual estamos conscientes de que sería a largo plazo, consiste en que se realice una transformación de la actual Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la Sala Electoral de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual se integraría por cinco ministros, así como de las Salas Regionales del propio Tribunal, en Tribunales Regionales Electorales, a los cuales les correspondería precisamente llevar a cabo este control “difuso’’ de la constitucionalidad de normas electorales, a través del conocimiento y resolución de los medios de impugnación que fueran interpuestos en contra de actos o resoluciones de las autoridades electorales en los que se hiciera valer como concepto de violación, la no conformidad de la norma aplicada con el teto constitucional. Así, la Sala Electoral de la Suprema Corte de Justicia de la Nación asumiría competencia para actuar como órgano instructor en los asuntos relativos a las acciones de inconstitucionalidad que versen sobre la materia electoral, las cuales tendrían eactamente el mismo sentido y alcance jurídicos que hoy en día, poniendo los epedientes en estado de resolución. Ahora bien, dada la importancia de estos asuntos, consideramos que su resolución debe reservarse al Pleno de la Corte, mismo que para estos casos debe integrarse con su presidente y la totalidad de los

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En este sentido se pronuncia también el licenciado Héctor Romero Bolaños, entonces representante legal del Partido de la Revolución Democrática ante diversas autoridades electorales, tal como se advierte de su cita: "Falta sin embargo una redenición no sólo de la propia Suprema Corte como intérprete de la Constitución, sino del propio legislador, de los alcances y facultades con que debe contar el Tribunal Electoral. El propio tribunal debe denir si se ubica en el importante momento histórico en que vive el país, como un tribunal de legalidad o de constitucionalidad." "El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ¿Tribunal de Constitucionalidad o de Legalidad?", en "Testimonios sobre el desempeño del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y su contribución al Desarrollo Político Democrático de México", Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2003, p. 341. Rodolfo Terrazas Salgado

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

ministros, incluyendo los de la Sala Electoral. Para tal efecto, el quórum necesario para que el Pleno sesione tiene que ser de doce ministros en un esquema de un Tribunal Pleno de dieciséis ministros e, igualmente deben ser doce los votos que se emitan para que las resoluciones que declaren la invalidez de disposiciones electorales de carácter general tengan efectos generales. Esta forma de tramitar tanto las controversias constitucionales, como las acciones de inconstitucionalidad que tuvieran un contenido electoral, permitiría aprovechar la eperiencia de los ministros de la Sala Electoral, versados en esa materia, a la vez que dotaría a las resoluciones del imperio y jerarquía que revisten al Pleno de la Suprema Corte. Sobre el tema en comento, resulta pertinente reconocer que para muchos la propuesta en comento, representaría un riesgo de “politización” de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; no obstante ello, estimamos que no debe desconarse de que este órgano intervenga en asuntos de naturaleza política, pues desde la reforma de 1994 ha ido asumiendo un papel más activo en la vida pública de nuestro país, resolviendo asuntos que han involucrado intereses políticos de diversa índole; debido a que se considera, que es mayor el riesgo de continuar sosteniendo un sistema de justicia electoral que adolece de insuciencias y vacíos derivados de interpretaciones erróneas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En síntesis, puede decirse que el control de la constitucionalidad de las leyes electorales es una parte del derecho que continúa evolucionando y desarrollándose, donde la última palabra sobre el tema todavía no ha sido dicha.

BIBLIOGRAFÍA Elías Musí, Edmundo (coordinador), Estudio Teórico Práctico del 224

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Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Méico, 1997. Estudio Teórico Práctico del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2a. ed., Méico, 1999. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coordinador), Derecho Procesal Constitucional, Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C., Porrúa, 2a. ed., Méico, 2001. Fi-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el derecho de amparo, Porrúa/ Universidad Nacional Autónoma de Méico, 2a. ed., Méico, 1999. Justicia Electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, t. III, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Méico, 1999. Orozco Henríquez, José de Jesús, Justicia Electoral en el Umbral del Siglo XXI, Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, t. III, Universidad Nacional Autónoma de Méico, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Méico, 1999. Sistemas de Justicia Electoral: Evaluación y Perspectivas, Ciudad de Méico, del 13 al 15 de octubre de 1999, Instituto Federal Electoral, et al., Méico, 2001. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis. Libro Blanco de la Reforma Judicial: una agenda para la justicia en México. José Antonio Caballero Juárez, Sergio López Ayllón, Alfonso, Oñate Laborde, Méico, 2006, p. 438. Terrazas Salgado, Rodolfo, Introducción al estudio de la Justicia Constitucional Electoral en México, Ángel Editor, Méico, 2006. Tribunal Electoral del Distrito Federal, Memoria del Congreso Nacional de Tribunales Electorales, Méico, 2001. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Evolución histórica de las instituciones de la Justicia Electoral en México, Méico, 2002. Rodolfo Terrazas Salgado

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Testimonios sobre el desempeño del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y su contribución al Desarrollo Político Democrático de México, Méico, 2003.

LEGISLACIONES Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, aprobado por las Cámaras del Congreso de la Unión el 14 de agosto de 1990 y publicado en el Diario Ocial de la Federación al día siguiente. Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, promulgada el 5 de febrero de 1917. Decreto de Reforma Constitucional publicado en el Diario Ocial de la Federación, 22 de agosto de 1996. Decreto de Reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Ocial de la Federación, 22 de noviembre de 1996. Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, publicada en el Diario Ocial de la Federación, 10 de enero de 1936. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, publicada en el Diario Ocial de la Federación, 22 de noviembre de 1996. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Ocial de la Federación, el 26 de mayo de 1995 y reformada por decretos publicados en el propio Diario, los días 7 y 22 de noviembre de 1996, 23 de enero y 28 de mayo de 1998, y 18 de mayo de 1999. Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, publicada en el Diario Ocial de la Federación, el 11 de mayo de 1995 y reformada por decretos publicados en el propio Diario, los días 19 de mayo de 1995 y 22 de noviembre de 1996.

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JURISPRUDENCIALES Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, octava época, t. XIV, octubre de 1994, Aislada, p. 33, Tesis: 2a. XIII/94, rubro: “DERECHOS POLÍTICOS. AMPARO IMPROCEDENTE CONTRA LEYES DE CONTENIDO POLÍTICO-ELECTORAL, SI LA CONTROVERSIA VERSA EXCLUSIVAMENTE SOBRE”. Semanario Judicial de la Federación, octava época, t. XIV, julio de 1994, Aislada, p. 546, sin clave de tesis, Rubro: “DERECHOS POLÍTICOS. IMPROCEDENCIA”. Semanario Judicial de la Federación, novena época, t. VIII, noviembre de 1998, Jurisprudencia del Pleno, p. 189, Tesis: P./J. 69/98. Rubro: “MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. VIII, noviembre de 1998, Jurisprudencia del Pleno, p. 191, Tesis: P./J. 70/98. Rubro: “MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. VIII, noviembre de 1998, Jurisprudencia del Pleno, p. 190, tesis: P./J. 71/98. Rubro: “MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 229, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE PREVÉ LA ASIGNACIÓN DE UN DIPUTADO AL PARTIDO POLÍTICO QUE CUENTE, CUANDO MENOS, CON UN PORCENTAJE MÍNIMO DE LA VOTACIÓN ESTATAL EMITIDA, NO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. VIII, noviembre de 1998, Jurisprudencia del Pleno, p. 192, Tesis: P./J. 72/98. Rubro: “MATERIA ELECTORAL. LA FRACCIÓN Rodolfo Terrazas Salgado

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I DEL ARTÍCULO 229 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, AL PREVER LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS EN FUNCIÓN DEL NÚMERO DE CONSTANCIAS DE MAYORÍA OBTENIDAS POR EL PARTIDO POLÍTICO Y DE LA OBTENCIÓN DE UN PORCENTAJE DETERMINADO DE LA VOTACIÓN TOTAL DE LA ELECCIÓN DE DIPUTADOS, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. VIII, noviembre de 1998, Jurisprudencia del Pleno, p. 193, tesis: P./J. 73/98. Rubro: “MATERIA ELECTORAL. LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 229 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE ORDENA DEDUCIR DE LA VOTACIÓN EFECTIVA LA VOTACIÓN DEL PARTIDO QUE OBTUVO LAS DOS TERCERAS PARTES O MÁS DE LAS CONSTANCIAS DE MAYORÍA RELATIVA, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. X, agosto de 1999, Jurisprudencia del Pleno, p. 5, tesis: P./J. 74/99. Rubro: “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002, Jurisprudencia del Pleno, p. 5, clave P./J. 24/2002. Rubro: “CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, 228

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral . . .

Ciclo de Conferencias

junio de 2002, Jurisprudencia del Pleno, p. 81, clave P./J. 25/2002. Rubro: -LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002, Jurisprudencia del Pleno, p. 82, clave P./J. 23/2002. Rubro: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XV, junio de 2002, Jurisprudencia del Pleno, p. 83, clave P./J. 26/2002. Rubro: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XXV, enero de 2007, Aislada, p. 103, tesis: P.II/2007, Rubro: “DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES. CUANDO SU EJERCICIO INCIDA TOTALMENTE SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON EL PROCESO ELECTORAL, NO SE ACTUALIZA EL SUPUESTO DE EXCEPCIÓN PREVISTO PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO, AUN CUANDO SE VINCULE CON LA VIOLACIÓN DE OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES.” Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Tesis de Jurisprudencia de la Sala Superior, tercera época, clave de publicación S3ELJ 005/99. Rubro: “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER Rodolfo Terrazas Salgado

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JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES”.

HEMEROGRÁFICAS Este País, revista de publicación mensual, El indebido monopolio constitucional-electoral de la Suprema Corte de Justicia, por José Ramón Cossío Díaz, No. 139, octubre 2002. Justicia Electoral: Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Estudio sobre el orden público, la interpretación normativa y los principios de constitucionalidad, legalidad y denitividad en materia electoral federal, por J. Fernando Ojesto Martínez Porcayo, vol. I, No. 9, Méico, 1997.

OTROS Contradicción de tesis 4/2000-PL. Sustentada entre el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral, ambos del Poder Judicial de la Federación. Eposición de Motivos de la Iniciativa de Reformas Constitucionales suscrita por el titular del Poder Ejecutivo Federal y los coordinadores de los grupos parlamentarios de los Partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática y del Trabajo, Méico, 23 de julio de 1996. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que reforman los artículos 41, 99, 105 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Meicanos, elaborada por la senadora Sara Isabel Castellanos Cortés. Propuesta de Reforma Electoral, elaborada por Enlace. Com230

Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral . . .

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promiso con México, suscrita por Lorena Beauregard de los Santos, Genaro Borrego Estrada, Juan Manuel Carreras, Enrique de la Madrid Cordero, Pedro Joaquín Coldwell, Jorge Medina Viedas, Ismael Orozco Loreto, Ignacio Pichardo Pagaza, Carlos Ruiz Sacristán, Federico Berrueto Pruneda, Diódoro Carrasco Altamirano, José Carreño Carlón, Miguel González Compeán, Luz Lajous Vargas, Arturo Núñez Jiménez, Dionisio Pérez Jácome, Jesús Reyes Heroles González-Garza y Jaime Hugo Talancón Escobedo. Página internet del Instituto Federal Electoral www.ife.org.m Página internet de la Suprema Corte de Justicia de la Nación www. scjn.gob.m

Rodolfo Terrazas Salgado

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¿HACIA UNA NUEVA CONSTITUCIÓN? Santiago Nieto Castillo* Smai: I. Introducción. II. El debate sobre la nueva Constitución. III. ¿Es factible una nueva Constitución?. IV. ¿Qué posiciones políticas eisten en Méico?

I. INTRODUCCIÓN ¿Por qué es importante hablar de las constituciones meicanas de 1857 y 1917? Me gustaría responder a esta pregunta inicial con una idea de José Ortega y Gasset. Para el lósofo español, conocer el pasado para entender el presente y proyectar el futuro es, sin duda, el gran tema de nuestro tiempo. La Constitución de 1857 introduce en Méico dos elementos consustanciales del actual Estado Constitucional de Derecho: la protección de los derechos fundamentales de corte liberal y la laicidad. Sin el primero, no puede eistir una sociedad democrática. Sin el segundo, la intolerancia podría hacerse presente en la vida pública nacional y conducir al país a una polarización política aún mayor a la que actualmente enfrenta. La Constitución de 1917, por su parte, aun con su acendrado olor nacionalista, fue un teto que tuvo la ventaja de introducir los derechos sociales a nivel constitucional, por vez primera en Méico y en el

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Doctor en Derecho por la División de Estudios de Posgrado por la Facultad de Derecho de la UNAM.

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

mundo. El constituyente queretano fue, si se me permite parafrasear a Octavio Paz, contemporáneo de todos los hombres. Por ello, hoy, ante los embates del clericalismo, es necesario responder con una visión histórica sobre la importancia de la laicidad. Por ello, ahora, ante los resultados del neoliberalismo económico, es necesario buscar soluciones de corte social ante las crecientes desigualdades económicas. Para ello, es preciso conocer el pasado para poder planear el futuro.

II. EL DEBATE SOBRE LA NUEVA CONSTITUCIÓN En la década de los noventa, una discusión tomó forma entre los doctrinarios del Derecho Constitucional meicano. No fue otra que la necesidad o no de un nuevo teto constitucional. De un lado, quienes simpatizaban con la idea de contar con una nueva Constitución. Del otro, quienes consideraban que lo fundamental era vivir una nueva constitucionalidad. Un tercer sector, minoritario, consideraba que el teto básicamente funcionaba, por lo que no era factible ni deseable su modicación. Al parecer, el tercer grupo no compartía los argumentos de que Méico transitaba, en esos años, con rumbo a la senda democrática. Por tal motivo, para efectos del presente análisis ecluyo al tercer grupo. Ahora bien, en términos generales, consideró que puede argumentarse válidamente que los dos primeros grupos partían de un presupuesto metodológico: las transiciones democráticas en el mundo, producto de lo que Huntington algún día denominó olas democráticas, habían signicado en el campo jurídico la reconstitucionalización de las naciones, sea con un nuevo teto constitucional o con una resistematización del mismo. Es claro que los partidarios de la nueva Constitución ponían el énfasis en el nuevo entramado, en tanto que los simpatizantes de la nueva constitucionalidad resaltaban los avances de los tetos reformados y consideraban que no era necesario epedir una nueva Constitución. 234

¿Hacia una nueva Constitución?

Ciclo de Conferencias

Esta premisa, válida en la década de los noventa, ha sufrido variaciones importantes. No todos los tetos constitucionales que han surgido en los últimos años están relacionados con transiciones democráticas. Venezuela y Ecuador son casos paradigmáticos al respecto. La Constitución bolivariana podrá ser perfecta desde el punto de vista técnico, pero Venezuela no es precisamente una democracia hoy en día. Volviendo al tema de la nueva Constitución, para poder plantear la posibilidad de cambio de la misma, es preciso responder a una pregunta previa: ¿Sirve la Constitución queretana? O, mejor dicho, ¿qué debe cambiarse de la Constitución queretana? a)

Los argumentos en contra de la Constitución de 1917

Una primera crítica al teto constitucional queretano es su origen presidencialista. La Constitución no fue el resultado de un pacto político incluyente, sino de la posición del grupo vencedor de la Revolución meicana. Esto signicó, entre otras consecuencias, que el teto fuera abiertamente presidencialista. En otras palabras, el régimen de presidencialismo eacerbado que vivimos en Méico durante el siglo xx no fue resultado de que no se aplicaran las normas constitucionales, por el contrario, signicó que las reglas respecto al Presidente de la República se cumplían en eceso. A tal conclusión llega, entre otros, Ignacio Marván Laborde en un teto clásico de la década de los noventa.¹ El segundo argumento, relacionado con el anterior, tiene que ver con la distinción entre reglas y principios. Como se sabe, los tetos constitucionales se encuentran compuestos de dos tipos de normas jurídicas: las reglas y los principios. Como ha mencionado Zagrebelsky, sólo los principios son realmente constitutivos del Estado, en tanto que las reglas, a pesar de estar en la Constitución, no son más que normas reforzadas. Aplicando tal clasicación al caso meicano, podemos armar válidamente que en Méico se cumplieron las reglas, particu-

¹ Marván Laborde, Ignacio, Después del presidencialismo, ¿qué?, Océano. Santiago Nieto Castillo

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

larmente las relativas al régimen presidencial, no así los principios como el federalismo, la división de poderes, la democracia, etcétera. El tercer argumento de crítica a la Constitución de 1917 es el diseño institucional. Autores como Jaime Cárdenas, han puesto de maniesto que el entramado constitucional no responde a las necesidades básicas de una democracia. Entre los puntos que el constitucionalista destaca se encuentran: 1) El juicio de amparo insuciente; 2) La irresponsabilidad del Presidente de la República; 3) La interpretación constitucional decimonónica; 4) Las instituciones contradictorias, entre otros. Un cuarto argumento tiene que ver con las deciencias políticas de la Constitución de 1917. Nuevamente se trata de las tesis de Jaime Cárdenas. Entre las principales deciencias del entramado se encuentra, a juicio del autor, que la norma constitucional no fue creada para una democracia; que el teto carece de una legitimidad democrática toda vez que su legitimidad proviene del movimiento revolucionario; que es un símbolo del antiguo régimen, por lo que conviene que la época de consolidación democrática tenga un teto acorde con los nuevos tiempos, en otras palabras, una Constitución para la democracia. El quinto argumento, que ha sido trabajado por Manuel González Oropeza señala que las reformas constitucionales han sido eageradas y que han desnaturalizado el teto constitucional. A través de un repaso histórico el constitucionalista ha demostrado que, de facto, el único reformador constitucional fue el Presidente de la República y que el número de reformas ha sido mayor al que, en su momento, eperimentó la Constitución de 1857, por lo que, utilizando la misma lógica que los carrancistas, es necesario reformar la Constitución para que tenga un sentido contemporáneo. El último argumento de Manuel González Oropeza tiene que ver con la estructura del teto constitucional: derechos fundamentales y división de poderes. Para el constitucionalista, esta estructura es insuciente en un Estado Constitucional de Derecho que enfrenta procesos de globalización, toda vez que no regula de manera ecaz el surgimiento de factores reales de poder nacionales e internacionales, que erosionan el concepto de soberanía interna y eterna. 236

¿Hacia una nueva Constitución?

Ciclo de Conferencias

b)

Los argumentos a favor de la Constitución

Entre los planteamientos que se posicionan del lado de mantener el actual teto constitucional, se encuentran los de Carla Huerta, quien sostiene que en vez de seguir por el camino de la reforma constitucional, la que considera se ha trivializado, es necesario tomar otra ruta: la del efectivo cumplimiento de la Constitución. Otro argumento a favor de la Constitución es que las propuestas de reforma son mínimas en relación con los grandes temas nacionales y de organización política. Quienes sostienen esta posición, por ejemplo, consideran que la propuesta de establecer una segunda vuelta, por innovadora que aparezca, en nada varía al sistema presidencial meicano, por lo que no podría considerarse que esa reforma especíca u otras del tipo reconstituyan al Estado meicano.

III. ¿ES FACTIBLE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN? Las tesis reformistas, ya sea la radical o la moderada, parten de la idea de que las transiciones democráticas arrojan como resultado un nuevo entramado constitucional o reformas sustanciales al mismo. Sin embargo, como se ha comentado, no todas las transiciones democráticas navegan por el mismo cauce. De hecho, la vía para la transición democrática en gran medida está condicionada por la tensión entre los actores políticos de las transiciones. La propia doctrina ha referido que eisten tres vías para la democracia, por reforma, ruptura y retirada, y que el éito de dichas vías depende, en gran medida, del papel y fuerza de los distintos grupos políticos. Si los moderados de la oposición y del gobierno son más fuertes que los radicales en uno y otro bando, eisten mejores condiciones para que la transición democrática se produzca vía reforma constitucional. Por el contrario, si los duros de la oposición y del gobierno son más fuertes que los moderados, entonces el enfrentamiento será más cruento y la vía para la transición será la ruptura. Santiago Nieto Castillo

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

En ese orden de ideas, es conveniente revisar si, para el caso meicano, las fuerzas políticas se encuentran ubicadas de tal forma que permitan llegar a arreglos institucionales para una nueva Constitución. Para hacer este análisis, me gustaría utilizar como marco teórico la cartografía a dos planos de los sistemas de partido, elaborada por Giovanni Sartori en un teto clásico. El argumento central es el siguiente: los sistemas de partido no deben medirse en relación con un criterio numérico toda vez que dicho criterio nada dice respecto de la realidad del sistema político. En su lugar, el politólogo italiano propone utilizar dos elementos de medición: el número de partidos importantes (que puedan vencer en una elección, que puedan chantajear o coaligarse con otros) y la ideología política de éstos. El esquema, grácamente, queda así:

La gráca presenta sus puntos de mayor problema en el apartado de pluralismo polarizado. Los partidos, de izquierda y de derecha, polarizan sus posiciones y, en lugar de animar un elector centrípeta, las fuerzas cen238

¿Hacia una nueva Constitución?

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trifugas actúan sobre la población generando espacios de confrontación entre los grupos. Tal fue, nos dice Sartori, el escenario que enfrentó la República de Weimar antes de su caída, y lo mismo el régimen de Salvador Allende en Chile, antes de su derrocamiento vía golpe de Estado. Con este marco teórico, es dable sostener que si las fuerzas políticas se encuentran polarizadas, de poco o nada servirá un congreso constituyente toda vez que sería imposible llegar a los acuerdos suficientes para encauzar la deliberación pública, y se correría el riesgo de enfrentamientos. ¿Qué escenario tenemos en Méico? En nuestro Estado, parece que las discusiones respecto del aborto, respecto del uso de preservativos, el proceso electoral del año 2006, han dejado a los actores políticos confrontados de manera considerable, por lo que los acuerdos entre ellos resultan moderados, al eistir desavenencias de fondo que impiden, por ejemplo, resistematizar todo el teto constitucional o promulgar una nueva Constitución.

IV. ¿QUÉ POSICIONES POLÍTICAS EXISTEN EN MÉXICO? El análisis de los grupos políticos en Méico es interesante. Independientemente de su nomenclatura partidista, se aglutinan en torno a posicionamientos políticos que, aun cuando ellos mismos no lo sepan, corresponden a distintas teorías políticas.

Santiago Nieto Castillo

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Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

En un breve recorrido podemos encontrar cuatro grupos: los demócratas radicales que, en ocasiones pisan terrenos populistas; los socialdemócratas; los liberales políticos y los conservadores. Para epresar sus posicionamientos políticos, me apoyaré, mutatis mutandi, en la cartografía de Karina Ansolabehere respecto de la tensión entre Estado de Derecho y democracia. Para la socióloga argentina, entre Estado Constitucional de Derecho y democracia pueden eistir tensiones, como las producidas en general por la justicia constitucional (enfrentamiento entre un parlamento electo democráticamente y un tribunal constitucional respecto de la validez de una ley determinada). Como puede apreciarse en la gráfica, los populistas o demócratas radicales están más cerca de la democracia que del Estado de Derecho. Las frases como “al diablo con sus instituciones” o “la soberanía popular” reflejan la cercanía ideológica con autores que consideran que las decisiones de la voluntad colectiva pueden modificar, cuando quieran, el marco jurídico. En una posición más moderada se encuentran los socialdemócratas, para quienes es importante, desde la izquierda y la democracia, construir un discurso creíble en torno al Estado de Derecho. Se perciben a sí mismos como más cercanos a la democracia, pero no soslayan la importancia del Estado de Derecho. En tercer lugar encontramos a los liberales institucionales. Al amparo del pensamiento de Constant, o de cualquier liberal o jurista comprometido con la idea de los Tribunales Constitucionales, consideran que el cuerpo de juristas especializados en Derecho Constitucional que ejercen el control constitucional son una muralla protectora contra los ecesos de las mayorías democráticas, fácilmente manipulables. Al final de este cuadro, se encuentran los conservadores, alejados de todo contacto democrático, y sostenidos con ideas universales respecto de lo que, a su juicio, debe ser la moral pública. Es claro que un acercamiento entre moderados, esto es, entre liberales y socialdemócratas podría producir un pacto constitucional estable. 240

¿Hacia una nueva Constitución?

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No así si los conservadores o los populistas entran en la discusión pública sin mayores incentivos de negociación. En resumen, una nueva Constitución es inviable en un escenario de polarización política como el que actualmente cuenta nuestro país.

Santiago Nieto Castillo

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PRIMERA RELATORÍA Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral A continuación me permito hacer la relatoría de la mesa redonda denominada Prospectivas de la Constitución de 1917 y la justicia electoral. En dicha mesa tuvimos el honor de contar con la destacada presencia de diversas personalidades, tales como el doctor Pedro Salazar Ugarte, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de Méico; el licenciado Rodolfo Terrazas Salgado, director del Centro de Capacitación Judicial Electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; el maestro Enrique Rivera Rodríguez y la maestra Gabriela Nieto Castillo, ambos profesores de la Universidad Autónoma de Querétaro. En esta primera mesa de trabajo, después de analizar los avances en la materia político-electoral de nuestro país, los ponentes destacaron la importancia de retomar puntos “clave” para el correcto avance y desarrollo de nuestras instituciones electorales, los cuales se desglosan a continuación: Primero, en el debate relativo a la necesidad de crear una nueva Constitución, o bien, reformarla, los ponentes coincidieron en que nuestra carta magna, además de ser útil, por propio decreto de dicho ordenamiento, según el artículo 135, sólo puede modicarse o reformarse; por tanto, la propuesta radica en que debe llevarse a cabo una “reforma integral”, en la cual, sin intentar cambiar el espíritu de ley suprema y sin tocar aquellas bases fundamentales sobre las que fue creada, deberá modicarse en cuanto a los aspectos que requieren adecuarse al conteto político y social del país. Ahora bien, el tema central del cambio constitucional obedece no sólo a la reforma, sino a los temas que deben someterse a discusión, tales como:

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Las constituciones mexicanas de 1857 ...

 

Mejorar la administración de la justicia. Repensar nuestra forma de gobierno: parlamentarismo o presidencialismo.  Reforma electoral, en la que deben incluirse los siguientes aspectos: • La modicación de competencia de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. • Regulación de los medios de comunicación, como la reglamentación de spots, no contratación directa de dichos medios por parte de los partidos políticos, el uso de tiempos ociales en radio y televisión, eliminar la propaganda gubernamental, reducción del nanciamiento, regulación de la democracia interna de los partidos políticos y de las campañas y precampañas a nivel federal.  Legalizar los criterios de jurisprudencia de nuestro máimo organismo jurisdiccional en la materia.  Instaurar la renovación escalonada de los magistrados del Tribunal Electoral.  Epresar claramente en la legislación la nulidad presidencial.  Fundamentar en la ley los aspectos relacionados con el recuento de los votos.  Otorgar, como facultad eclusiva del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el control constitucional de las normas electorales.  Remunerar de manera justa y equitativa a los trabajadores.  Capacitar integralmente a los funcionarios públicos.  Consolidar la democracia y el Estado de derecho. Asimismo, en materia de justicia electoral penal se propone que el titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales sea nombrado por el Senado, propuesto en una terna, por un 244

Relatorías

Memorias de Querétaro ...

periodo jo, con goce de inamovilidad durante el periodo establecido para desempeñar dicho cargo, con ello se alcanza la autonomía que la FEPADE requiere para lograr el objetivo primordial, consistente en la adecuada prevención y persecución de los delitos en esta materia. Finalmente, al retomar las propuestas anteriores lograríamos, al mismo tiempo, fortalecer al Poder Judicial, con lo cual mejoraría el sistema jurisdiccional y el progreso de la administración de la justicia en nuestro país.

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SEGUNDA RELATORÍA La Constitución de 1857 y las Constituciones del siglo XIX Exordio En el marco del ciclo de conferencias “Las Constituciones Meicanas de 1857 y 1917”, se desarrolló la segunda mesa redonda, denominada “La Constitución de 1857 y las Constituciones del siglo xx”, actividad en la cual se trataron de manera central cuatro temas, a saber: 1. El Poder Electoral en Querétaro, epuesto por el doctor Juan Ricardo Jiménez Gómez, reconocido catedrático de la Universidad Autónoma de Querétaro y destacado investigador del Instituto de Estudios Constitucionales de esa entidad. 2. Derechos Humanos en la Constitución de 1857, tratado por el doctor David Cienfuegos Salgado, secretario de estudio y cuenta adscrito a la ponencia del doctor Manuel González Oropeza, magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 3. La Constitución de 1857 y su impacto en el Méico contemporáneo, presentado por el doctor Marco Antonio Pérez de los Reyes, jefe de unidad en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 4. La Constitución de 1857 y su impacto en el Méico contemporáneo, planteado por el doctor José Ramón Narváez Hernández, investigador jurisprudencial, adscrito al Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. A continuación se realiza la relatoría en el orden referido:

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Relatoría Doctor Juan Ricardo Jiménez Gómez Rerió el ponente que en 1833 se reformó la Constitución Política del Estado de Querétaro promulgada en 1825, para incluir entre otros apartados, uno relativo al Poder Electoral, que permaneció vigente 46 años en la norma fundamental local, debido a que en 1879 fue abrogado. Durante ese periodo —continuó Jiménez Gómez— el Poder Legislativo se ejerció con ciertas limitantes consignadas en mandatos públicos otorgados ante la fe de escribanos, cuya función era similar a la de los notarios. Do el comentarista que en la reforma constitucional de 1833, los diputados de Querétaro abandonaron la concepción tripartita del poder estatal, para adoptar una postura pentapartita, debido a que consideraron que el poder supremo debía dividirse en: a) municipal, b) electoral, c) judicial, d) ejecutivo y e) legislativo. Por otra parte —agregó el ponente— el hecho de que el partido republicano se posicionara como primera fuerza, respecto de los conservadores en 1869, hizo necesario ajustar nuevamente la Constitución local, con motivo de la norma fundamental federal de 1857. Jiménez Gómez recordó que en 1879 se epidió una nueva Constitución en Querétaro, en la que se retornó a la teoría clásica de la división de poderes de 1825, para sostener la división tripartita, en gran medida únicamente por inercia. Con esto se concluyó la evolución del teto constitucional del estado de Querétaro en el conteto del siglo xx, agregó el jurista. Cabe mencionar que en el siglo xx se mantuvo la división tripartita en el teto constitucional de 1919, la cual sigue vigente hasta nuestros días, lo que en opinión del ponente debería modicarse, ya que resulta anticuado e insuciente y es indispensable crear nuevos paradigmas en los que se retomen elementos que miren a la participación ciudadana y se realicen ajustes constitucionales sustantivos que denoten paridad con la dinámica social. 247

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Doctor David Cienfuegos Salgado El ponente comentó que eiste un debate teórico respecto a la eistencia o no de derechos humanos en la Constitución de 1857, y precisó que en su opinión eran incipientes esos derechos, pero sí eistían, y que se contaba desde 1824 con la traducción de obras sobre los derechos del hombre, lo que denota que su inclusión no resulta espontánea. Armó Cienfuegos Salgado que en 1829 Vicente Guerrero emitió un decreto respecto de la esclavitud, por lo que en los estados ya eistían antecedentes sobre el tema. Do el comentarista que en 1857 se luchó en contra de la dictadura de Santa Anna, la pérdida de las libertades públicas. Por ese motivo, en el Estatuto Orgánico de la República se insertaron antecedentes reales de las garantías individuales. Por esa razón —agregó el ponente— quedaron consignados los derechos del hombre en la Constitución, pero sin elementos o procedimientos efectivos para hacerlos valer. Ahora estamos viviendo un cambio —armó el comentarista—, ya que los constituyentes locales se encuentran legislando y reconociendo a los derechos del hombre, los derechos humanos. En opinión de Cienfuegos Salgado, la Constitución local no tiene por qué seguir la inercia de la federal, ya que debemos partir de la idea de que la Constitución federal contiene criterios generales que deben ser detallados y potenciados por las legislaturas locales. La construcción jurídica de esa época debe retomarse para nutrir las tendencias actuales, siendo así que los constituyentes locales adquieran un papel trascendental en la defensa de los derechos humanos, nalizó el ponente. Doctor Marco Antonio Pérez de los Reyes El ponente armó que en 1812 y 1814 se estableció un medio impugnativo en materia electoral, relativo a la obtención de votos por presión sobre el electorado, cuya consecuencia era abandonar el local de la mesa directiva, y si no se probaba la imputación sería desalojado 248

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el acusador; sin embargo, en la Constitución de 1824 no se estableció ningún medio de impugnación en materia electoral. Posteriormente —continuó Pérez de los Reyes— en la Constitución de 1857 se estableció que una persona procesada en la vía penal perdería por ese solo hecho la oportunidad de hacer valer su derecho al voto pasivo, por lo que Porrio Díaz intentó procesar a Francisco I. Madero, con la idea de privarlo de la oportunidad de ser electo. A manera de comentario crítico, se hizo referencia al primer proceso electoral en la historia de Méico, con la intención de destacar que en 1824 se eligió al primer presidente de la República, en cuyo proceso obtuvo el triunfo Gómez Pedraza, circunstancia que generó varios motines, que culminaron con la anulación del resultado, a pesar de que no eistía una causa justicada y respaldada en ley para ello. La participación del doctor Pérez de los Reyes concluyó con el señalamiento de que en la Constitución federal de 1917 se sentaron las bases del sistema electoral actual. Doctor José Ramón Narváez Hernández Para comenzar su participación, el doctor José Ramón Narváez precisó que por Constitución no se debe entender eclusivamente el teto, ya que éste es únicamente su representación, es la ley; pero la Constitución es una norma que ordena la realidad, es un fenómeno cultural en los términos que ha desarrollado Peter Häberle. Ahora bien —continuó el ponente— en el siglo xx el concepto de Constitución se relacionaba con la idea del teto constitucional, atribuyendo que mediante la promulgación de la ley suprema se impondría de manera automática un orden social. Dicha concepción se encuentra patente en los proyectos de investigación que se enfocan en analizar qué modicaciones requiere el teto de la Constitución para cambiar la realidad. De igual forma, el ponente do que el teto constitucional de 1857 se puede considerar como un catálogo, ya que únicamente constituía una relación de las aspiraciones de un pueblo, pero que no implicaba 249

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lo que en la realidad tenía el país; es decir, nos encontramos ante derechos aparentes. En opinión del jurista, en el constitucionalismo contemporáneo dicha noción de teto constitucional resulta insuciente, ya que lo que se busca es contar con inventarios, donde no sólo se diga a qué se tiene derecho, sino que se cuente con los mecanismos para hacer efectivos los mismos, eplicar cómo se pueden materializar dichos derechos. En el proceso del Constituyente de 1856-1857 se observa un proceso difícil para la aceptación, lo que en opinión del ponente muestra cómo dicho teto no cumplió con la nalidad de traer la paz a una nación, sino que implicó la guerra, ante la presión por jurar el teto y el rechazo de todo aquel que no lo hiciera. El doctor Narváez manifestó que el teto constitucional de 1857 conformó un catálogo de derechos, una imagen bella fundada en la idea de progreso, pero que no implicaba de manera necesaria una imagen del estado de la nación en aquel momento. Como conclusión, el ponente señaló que en la actualidad se requiere que la Constitución se reera a una norma dinámica, donde los juzgadores tengan la importancia central como socializadores de la norma y haciéndola vivir mediante la interpretación.

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TERCERA RELATORÍA Ponencia: El Congreso Constituyente de 1916-1917 El tercer evento del presente ciclo de conferencias consistió en la ponencia magistral del doctor Manuel González Oropeza, magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el tema “El Congreso constituyente de Querétaro 1916-1917”, contó con la participación como comentaristas del doctor Eduardo Miranda Correa, del Instituto Electoral de Querétaro, y del doctor Luis Eusebio Avendaño González de la Universidad Autónoma de Querétaro. Doctor Manuel González Oropeza En principio, el comentarista do que para alcanzar a comprender nuestras instituciones resulta obligada la reeión sobre los procesos históricos en que se forjaron, para realizar una valoración sobre la vigencia de los objetivos que en cada caso se buscaba cumplir. En esta tesitura, González Oropeza hizo una reeión sobre la trascendencia de los temas que tuvieron lugar dentro de los debates del Congreso Constituyente de Querétaro de 1916-1917. Destacó que este ejercicio de reeión sobre el proceso de formación de las instituciones permite aprovechar la riqueza jurídica que se debe eplotar al momento de revalorar y reformular a las instituciones. Destacó el ponente que el estudio sobre nuestro ordenamiento constitucional no tendría que limitarse eclusivamente al teto que fue aprobado por dicho Congreso después de dos meses de ardua labor, sino que tenemos que referirnos a los temas que se presentaron dentro de los debates, para apreciar si es necesario hacer una variación en los lineamientos de conguración del estatuto político. González Oropeza resaltó que en materia electoral hubo interesantes debates sobre la calicación de los diputados constituyentes, al ser necesario que acreditaran ser residentes de la entidad que representaban, lo que dio lugar a que los juzgados de distrito del Poder 251

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Judicial de la Federación intervinieran para hacer una interpretación sobre los requisitos de residencia. González Oropeza se rerió al debate sobre el proceso seguido por Carranza al convocar a un constituyente etraordinario, sin acatar el procedimiento de la Constitución de 1857, la cual en un principio sería objeto únicamente de reformas. Al respecto, aclaró que dicho proceder atendió claramente a la situación del país posterior a la revolución, siendo indispensable restablecer el orden constitucional como un consenso de fuerzas, ante la imposibilidad de cumplir con todos los elementos de reforma que la Constitución de 1857 consideraba, por lo que en opinión del ponente el tema de la falta de legitimidad del teto constitucional resulta en un falso debate. Según el epositor, una cuestión trascendente en la conformación del teto constitucional de 1917 se encuentra en el proyecto presentado por Venustiano Carranza, que aun cuando no consiguió su aprobación por el Congreso, sí sentó las bases sobre las que inició el debate constitucional. El especialista destacó tres instituciones que fueron materia de debate en el constituyente de 1916-1917 y cuya relación con la materia electoral es de gran relevancia: la política, sujeta a las reglas de derecho; la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de violaciones al voto público, y el cambio de un sistema presidencial a uno parlamentario. En cuanto a la inclusión de la política dentro de un sistema de judicialización, rerió el ponente que dos diputados jugaron un papel destacado en este debate: Paulino Machorro Narváez a favor, e Hilario Medina en contra, siendo así que pese a que el teto original de la Constitución de 1917 recogió la postura de Hilario Medina, en la actualidad la posición defendida por el constituyente Machorro Narváez ha prevalecido, y estamos cumpliendo veinte años de justicia electoral en nuestro país, lo que denota la importancia de las instituciones jurisdiccionales en esta materia, agregó.

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González Oropeza destacó el papel que juega en nuestro sistema normativo la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de violación al voto público y que resulta necesaria en un esquema de responsabilidad política, caso que no se encuentra dentro de la jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. De esta forma –agregó el comentarista— se completa el espectro de la regulación en materia electoral, conjuntamente con la normatividad en la materia penal, al contar con la responsabilidad penal en los delitos electorales, y con las nulidades como competencia de los órganos jurisdiccionales electorales. En este aspecto se reconoció la carencia de perfeccionamiento en esta facultad de la Suprema Corte, pero advirtió el ponente que hay que rescatar esta institución y lograr su operatividad. Como parte de los debates que escuchamos en la actualidad se encuentra la reforma del Estado, y especícamente la modicación del sistema de gobierno, de un sistema presidencialista a uno parlamentario; pero como epuso González Oropeza, este tema también encontró un espacio dentro del constituyente de 1916-1917, en que prevaleció la postura de un sistema presidencialista ante el argumento de la falta de consolidación de los partidos políticos, como guras políticas de reciente reconocimiento por parte del Estado. Al margen de reconocer o no la validez de dicho argumento, González Oropeza nos presenta nuevamente dichas interrogantes como necesidades dentro de un debate sobre la denición de nuestro sistema político. Como balance, el ponente do que aquellos debates que tuvieron lugar en el Congreso Constituyente no se terminaron una vez publicado el teto constitucional, sino que continúan siendo parte de nuestro proceso de denición como país, y ante las nuevas eigencias se deben alcanzar acuerdos que conduzcan a una Constitución renovada, siendo así que el requisito indispensable para toda reforma constitucional de fondo no se encuentra en las formas, sino en el consenso.

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Doctor Luis Eusebio Avendaño González En su intervención, el doctor Luis Eusebio Avendaño aportó una reeión a la luz de diversos teóricos del derecho para comprender la importancia del teto constitucional de 1917 y su constante evolución, cómo se transitó de un Estado legal de derecho a uno constitucional de derecho. Agregó el ponente que en las posturas de los teóricos del derecho podemos encontrar elementos que indiquen los aspectos que debe cumplir un teto constitucional para ser considerado adecuado al momento histórico en que cada teoría se ha circunscrito. Dentro del conteto del Estado legal de derecho, Avendaño González reere que según Hans Kelsen el derecho es un conjunto de normas y ordenamientos limitados al criterio de la validez normativa, sin referencia aiológica alguna. Informa el comentarista que en relación con los teóricos positivistas, y con la propuesta que se considera más acabada de esta corriente, Hart redene el término de derecho y nos remite a los conceptos de reglas primarias y secundarias, que ofrecen un panorama de mayor amplitud respecto de lo epuesto por Kelsen. Para complementar las posturas anteriores, do el comentarista que Luigi Ferrajoli, Gustavo Zagrebelsky y Manuel Atienza han resaltado que el derecho no sólo se sujeta a la validez normativa, reglas primarias y secundarias, sino que también implica argumentación e interpretación. Según el ponente, es dentro de esta concepción del derecho donde encontramos las propuestas del neoconstitucionalismo, donde se identica la pureza metódica de la Constitución y la importancia de procurar la defensa de las garantías constitucionales. Con este recorrido por algunas posturas teóricas, Avendaño González destacó la necesidad de que los derechos fundamentales plasmados en el teto constitucional de 1917 sean cumplidos de manera cabal, para que la labor del Congreso Constituyente de 1916-1917 y la del Constituyente Permanente sea el fundamento del Estado constitucional de derecho que nuestro país pretende materializar. 254

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Doctor Eduardo Miranda Correa El doctor Eduardo Miranda Correa analizó algunos hechos que rodearon al Congreso Constituyente de 1916 y 1917. Como punto inicial planteó que se requiere reeionar sobre los motivos por los cuales el debate en el Congreso se limitó a dos meses, a lo cual señaló la probable injerencia de Venustiano Carranza, quien al convocarlo se reservó la atribución de presentarles el proyecto de teto constitucional a discutir, hizo patente su necesidad por contar con dicho documento con la mayor celeridad posible. Asimismo, el jurista epuso datos que demuestran que en la época del constituyente el país se encontraba en un periodo de inestabilidad, como lo demuestra el hecho de que las fuerzas de Emiliano Zapata estaban diseñando un proyecto de reorganización estatal a partir del Plan de Ayala. El comentarista resaltó que en virtud de que Venustiano Carranza no alcanzó el respaldo de los constituyentes, el Primer Jefe comenzó a presentar decretos en los que se atendieran algunos de los aspectos sociales que había considerado. En cuanto a la calicación de los diputados constituyentes, Miranda Correa contetualizó el proceso en las pugnas entre obregonistas y carrancistas,basado en criterios tanto la acreditación de residencia como no estar relacionados con Victoriano Huerta, aspectos con los que cada grupo buscaba mantener el control en el cuerpo constituyente, agregó. Según el ponente, la corriente de los obregonistas controlaba al colegio electoral y buscaba eliminar a los carrancistas asociándolos con la legislatura que permitió que Victoriano Huerta asumiera la presidencia haciendo a un lado a Francisco I. Madero. Como defensa —agregó el jurista— los diputados argumentaban que hubiera sido más perjudicial al país dejar su función en un momento tan decisivo. Abundando en la reeión que el doctor González Oropeza realizó sobre las posturas que consideran como ilegítima a la Constitución de 1917, resaltó el ponente que en ese momento Venustiano Carranza 255

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defendió su determinación al señalar que sobre los requisitos de forma se encuentra el principio de la soberanía popular, y que éste era el fundamento principal del Congreso Constituyente que convocó. Para nalizar la presente relatoría, cabe destacar la etensa ponencia del doctor González Oropeza para apreciar al derecho en un conteto histórico y social, para atender los momentos denitorios, como es el Congreso Constituyente de 1916-1917. Como se percibió de las aportaciones de los comentaristas, la reeión sobre los hechos que rodearon al constituyente de nuestro teto constitucional vigente nos proporciona herramientas para comprender las instituciones actuales, y en el caso de la materia electoral nos permite comprender a cabalidad los mecanismos constitucionales y aprovechar las aportaciones que en esos momentos se hicieron en temas como la denición de sistema político.

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CUARTA RELATORÍA Ponencia: 150 años de justicia constitucional en México El cuarto evento consistió en la ponencia magistral del doctor Ángel Zarazúa Martínez, magistrado regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, adscrito a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, con sede en el Distrito Federal, con el tema “150 años de justicia constitucional en Méico”, contó con la participación como comentarista del maestro Luis Octavio Vado Grajales, de la Universidad Autónoma de Querétaro. Doctor Ángel Zarazúa Martínez El comentarista hizo una rápida revisión de los conceptos de derechos humanos, garantías constitucionales y derechos políticos. Como medios de protección constitucional jurisdiccionales, Zarazúa Martínez analizó el juicio de amparo, el cual, a instancia de parte agraviada, se hace valer contra actos cometidos por autoridades de cualquier ámbito gubernamental que se hayan traducido en la violación de las garantías individuales, a n de que una sentencia restituya al afectado en el pleno goce de la garantía que se le conculcó. El ponente se refirió al mecanismo procesal previsto en el artículo 115 constitucional, denominado “controversia constitucional”, juicio de única instancia para demandar la reparación de un agravio producido por una norma general o un acto que, en ejercicio ecesivo de sus atribuciones constitucionales, fue responsabilidad de alguno de los órganos de gobierno, conculcando el federalismo, el reparto de competencias consagrado en la Constitución y la soberanía popular. Zarazúa Martínez señaló que un tercer mecanismo de control constitucional es la acción de inconstitucionalidad, creada para que las minorías legislativas, los partidos políticos y el procurador general de la República demanden que el máimo tribunal resuelva sobre la posible contradicción entre una norma general, un tratado internacional 257

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y la Constitución general. Por otra parte, Zarazúa Martínez do que el juicio de revisión constitucional electoral procede para impugnar actos o resoluciones de las entidades federativas para organizar y calicar los comicios locales o resolver las controversias surgidas durante ellos. Asimismo, el comentarista hizo referencia al juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, por el cual los ciudadanos pueden impugnar actos de autoridades electorales que hayan resultado violatorios de sus derechos político-electorales. De igual manera, el ponente mencionó los medios de control constitucional no jurisdiccionales, como son la facultad indagatoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el juicio político; y las recomendaciones de los organismos no jurisdiccionales protectores de los derechos humanos. Zarazúa González destacó la tradición en el derecho meicano de proteger las garantías del gobernado a través del juicio de amparo desde 1847. En tanto que la protección a los derechos humanos se realiza desde 1992; y la de los derechos políticos desde 1996. Por esta razón, el comentarista hizo una eposición sobre los aspectos generales en la evolución que ha tenido el amparo durante más de siglo y medio; asimismo, la de los derechos políticos que han tenido un importante desarrollo a partir de la última década del siglo xx. Señaló el ponente que la Constitución general comprende una serie de derechos de carácter político, entre los cuales se encuentra el derecho de petición, el derecho a la información, ambos en materia política, los cuales no se contienen epresamente en el catálogo contemplado en el artículo 35 constitucional. A manera de conclusión, el epositor señaló que en los foros correspondientes a la reforma del Estado se plantea la tentación de los partidos políticos por llevar a cabo los cambios en la legislación que eviten el conocimiento por parte de los órganos jurisdiccionales electorales de una amplia gama de derechos que genéricamente son conocidos como “derechos de la militancia partidista”, situación que de aprobarse signicaría un retroceso en la tutela de esos derechos. 258

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Agregó Zarazúa Martínez que a 150 años de justicia constitucional, queda todavía un largo trecho por andar en relación con la estipulación en el orden normativo de todo lo relativo a los derechos políticos; sólo de esta manera —continuó— los órganos jurisdiccionales contarán con las herramientas procesales necesarias para resolver con estricto apego a lo establecido en la ley y brindar certeza y seguridad jurídicas al justiciable. Maestro Luis Octavio Vado Grajales En sus comentarios, el maestro Luis Octavio Vado Grajales trató el tema del juicio de amparo y la jerarquía del derecho local. El comentarista destacó cómo los tribunales de amparo se han visto en la necesidad de discutir la validez de normas locales, las cuales han sido consideradas inconstitucionales por los quejosos. Al respecto, desarrolló una eposición de cómo a través de jurisprudencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha modicado el entendimiento del lugar que ocupa el derecho local en el sistema jurídico meicano. Según el especialista, en un primer momento se consideró por parte del máimo tribunal que el nivel inmediatamente inferior a la Constitución nacional se compone de dos conjuntos de normas: por un lado, los tratados internacionales, y por otro, las leyes federales; siendo así que la legislación local se encuentra subordinada a los otros tres ordenamientos. No obstante, do el epositor que un nuevo criterio establece que las normas locales y las federales tienen un ámbito diverso de competencia, y que en caso de choque entre ellas mismas no debe verse como un problema de jerarquía, sino de competencia. Asimismo, Vado Grajales hizo referencia a un nuevo peldaño en el ordenamiento jurídico meicano, que en su opinión se encuentra reconocido en la jurisprudencia de la Suprema Corte, consistente en las leyes generales, que son de mayor jerarquía que las federales propiamente y las locales. Agregó que éstas tienen como objetivo perfeccionar 259

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y complementar el sistema de distribución de competencias, que en algunos casos sólo esboza la Constitución nacional. Finalmente, el jurista resaltó que con este aspecto de las normas locales se hace patente que el amparo es un instrumento vivo de defensa de los particulares, mediante el cual los jueces se encuentran en posibilidad de denir las características de nuestro sistema jurídico.

Mtro. Octavio Ramos Ramos Lic. Alejandra Chávez Camarena Lic. Iris González Vázquez Lic. Ángel Eduardo Zarazúa Alvizar

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Esta publicación se imprimió en octubre de 2008 en la Coordinación de Información, Documentación y Transparencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, su tiraje fue de 1,500 ejemplares.

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